城市轨道交通财务可持续发展探讨

徐宪明 陈 兆

（上海申通地铁集团有限公司财务部，201103，上海∥第一作者，高级会计师）

城市轨道交通财务可持续发展探讨

徐宪明 陈 兆

（上海申通地铁集团有限公司财务部，201103，上海∥第一作者，高级会计师）

虽然各城市的财政状况及轨道交通企业体制存在一些差异，但由于城市轨道交通本身的特性，大部分项目都面临着资本金不足、还本付息压力巨大、运营收支无法匹配等问题。从目前我国城市轨道交通财务方面的现状入手，分析其中存在的问题，并从投融资、成本控制、政策扶持等方面提出具体实施建议：减轻轨道交通企业债务成本，采取措施降低运营企业的成本负担，给予轨道交通企业必要的税费优惠政策，建立合理的票价调整机制，实现轨道交通企业收入来源多样化，建立政府购买服务的机制。

城市轨道交通；资本金；刚性成本；票价机制；政府购买服务

Author's address Shanghai Shentong Metro Group Co.，Ltd.，201103，Shanghai，China

我国城市轨道交通投资、建设、运营已经发展到一个新的历史阶段，北京、上海、广州、深圳等城市的轨道交通都已发展形成了网络运营，同时国内还有20多个城市在建轨道交通。据统计，未来五年全国城市轨道交通建设投入将达到上万亿元，运营线路长度也将达到3 000 km。面对迅速发展的城市轨道交通建设，其投融资以及运营后如何保持财务上可持续发展问题，就显得尤为突出。特别是2014年国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》后，对轨道交通的投资、融资以及运营后的资金平衡影响很大。轨道交通怎样保持财务上可持续发展以及今后的发展趋势，都值得再认识、再思考。

1　国内轨道交通项目投融资现状

（1）政府主导的市场化融资模式为主。轨道交通项目具有投资规模大、建设周期长、运营费用高等特点，社会效益好但经济效益却差。目前，国内大部分城市在轨道交通建设时都采用政府主导的市场化融资模式，即项目建设前期主要依靠财政资本金的投入，继而以资本金带动银行融资，或者以土地作为抵押融资。各在建城市轨道交通项目完全依靠政府直接投资的几乎没有。

（2）资本金出资形式及比例不尽相同。由于各地财力不一样，其轨道交通项目建设初期资本金出资形式和比例也不尽相同。国务院早在2003年就颁布了81号文《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，通知明确指出：城市轨道交通项目的资本金须达到总投资的40%以上。此后随着宏观经济环境不断变化，特别是2008年后为应对国际金融危机，扩大国内需求，促进结构调整，有效防范金融风险，保持国民经济平稳较快增长，国务院又在2009年颁发了27号文《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，对资本金的比例有所调整：铁路、公路、城市轨道交通、化肥（钾肥除外）项目，最低资本金比例为25%。因此，目前各个城市轨道交通项目建设资本金比例差异较大，有超过40%以上，达到50%甚至70%的，也有在30%以下，仅达到25%的。城市轨道交通项目资本金主要以货币和土地使用权2种形式为主，但各地区货币资金比重差别较大，且部分城市轨道交通项目在建设时还需负责涉及土地的拆迁开发工作，这加剧了资本金不足的矛盾，再加上资本金到位时间有早有晚，从而影响城市轨道交通项目正常建设及建成后的运行。

（3）银行信贷资金构成融资主要来源。目前，城市轨道交通项目建设资金来源除了资本金外，主要依靠银行融资。融资方式也多种多样，有以银团模式融资，以规划土地为抵押定向发行企业债券，以及信托融资和融资租赁形式，或者政府财政担保采用股权融资。但在轨道交通建设初期资本金投入不足，或因资本金无法及时到位时，为满足建设期的资金需求，国内大部分城市都将银行信贷资金作为融资主要来源。据统计，35座城市未来几年轨道交通投资规模将达到上万亿元，直接间接融资会达到5 000亿元至6 000亿元。鉴于城市轨道交通的公益性和低盈利性，资本金比例过低不但导致市场化融资难度加大，且融资成本也会提高。

2　国内轨道交通企业运营收支现状

（1）票务收入构成运营收入主要部分。随着城市轨道交通网络逐步形成，居民出行将主要依靠轨道交通，轨道交通占城市公共交通出行比例将达到50%左右。在轨道交通票务收入和客流量呈现逐年稳步上升的同时，运营成本也会同比上升。目前，国内城市轨道交通运营收入中非票务收入的比重还很低，不足以弥补运营中收不抵支的差额。据统计，2012年上海、广州、深圳、重庆等城市的轨道交通票务收入占运营收入的比例分别为73%、94%、93%和58%。

（2）政府补贴构成企业收入主要来源。从北京、上海、广州等城市已运营的轨道交通收入支出情况可见，如果完全依靠票务收入和非票务收入是无法与成本支出相匹配的。这中间除了还本付息需要政府承担外，日常的大修和更新改造支出部分仅通过运营收入依然无法承担下来。地铁在运营初期收支往往难以平衡，不少城市在运营一段时间后，由于客流不足或者其他原因，运营收不抵支的情况仍会发生，而政府不同形式的各种补贴构成了企业的主要收入来源。

（3）人工与电耗支出占成本较大比例。轨道交通运营成本刚性特征明显，这是由其人工成本、电耗支出、折旧为主的成本结构所决定的。人工相关成本一般占运营主体付现支出的50%左右，这是因为随着运营网络规模和员工队伍的不断扩大，人工成本必然会逐年增加。国内外已有的具有相当轨道交通网络且经营成熟的地铁运营企业，人工费用支出一般都在50%左右，有些城市甚至更高。轨道交通尚未列入国家行业目录，大部分地区套用工业或商业用电价格，单价较高，使电耗费用在运营成本中占有相当比重。电耗支出一般占运营主体付现支出的20%以上。地铁运营方通过改善运营管理，采用环保措施，可以达到一定的节能减排效果，但受到现有科技水平和用电价格的制约，下降幅度十分有限。

（4）大修和更新改造支出规模庞大。轨道交通建成后资产规模庞大，按照国家财政部有关固定资产折旧规定，折旧会计处理和资金到位情况都会对企业产生重大影响。在会计处理方面，折旧计提与否和计提方式的选择，国内各地区并不统一，由此对企业会计报表上的盈亏影响程度不同。在资金方面，大修和更新改造作为延长设备使用期的必要形式，资金需求会随着运营期的增加而日渐庞大，当日常运营收支不平衡或收大于支部分也不能弥补时，若企业现金流紧张，就无法保证大修和更新改造支出。

（5）债务负担规模巨大且呈递增之势。据统计，我国政府性负债规模截止2013年6月已达到30.3万亿元，地方政府性债务总计为人民币17.9万亿元，其中带息债务达14.3万亿元［1-2］。这中间相当部分负债是用在轨道交通项目建设上，35座已建和将建轨道交通的城市负债规模保守计算也要达到6 000亿元左右，且随着轨道交通的跨越式发展，债务必然呈递增之势。

3　轨道交通建设、运营中存在的问题

3.1资本金比例过低使融资难度增加

城市轨道交通建设时资本金比例较低或者以土地实物出资，客观上会加大融资难度。这是因为资本金比例越高，通常越能通过银行方面的审贷，风险自然也小些。但是，资本金比例较低可以缓解当地财政资金压力，促进轨道交通行业快速发展，加快城市的布局结构和发展。所以财力不足的一些城市在轨道交通项目建设时，资本金的投入只能选择较低的比例，但从长远看，轨道交通建成后债务压力会比较大。

从国内城市轨道交通资本金到位情况可以看到，资本金比例的高低受到当地财政状况及企业融资的影响，各城市对资本金的投入并没有按照较高比例来实施。例如，上海的资本金投入比例为42%～45%，重庆按照资本金40%配置，部分城市则有初建线路资本金比例较高、后期线路比例逐渐降低的情况。

3.2运营主体债务负担日趋沉重

目前，国内许多城市在轨道交通建成后，建设方通常会转到运营方，此时，作为运营主体的企业，其负债一般具有借款金额大、还款周期长的特点。随着轨道交通网络规模的不断扩大，运营企业还本付息压力不断培增。在资产负债率和现金流指标持续无法改善的情况下，运营企业如果没有政府的特殊补贴，只依靠借新还旧的形式勉强经营，会使负债压力日趋沉重。目前，除北京、上海的地铁运营方收到政府对运营亏损的明确补贴外，其他城市的地铁运营企业还没有得到政府确切的亏损补贴，依然背负着沉重的债务包袱。

国务院43号文件公布后，有些城市轨道交通运营方的债务压力可能会比过去减轻一些，但债务压力最终仍要转嫁到地方政府身上。地方政府通过严控融资平台公司以及发债额度管理，使资产负债率得到控制，从长远根本上遏制债务比例。问题是轨道交通线路如采用PPP（公私合作）模式，能否真正降低融资成本，保障资金平衡？地铁票价不能按照成本定价是问题所在。

3.3票价机制加剧企业财务困境

票务收入是城市轨道交通运营主体的主要业务收入，是维持日常运营的主要资金来源。但城市轨道交通票价的确定与市场经济中的多数定价方式不同，城市轨道交通票价的制定目前无法与运营成本支出挂钩，实现完全的或准市场化操作。建设部在建城〔2006〕288号《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》中要求：城市公共交通是公益性事业，是城市交通的主要载体，必须实行低票价政策，以最大限度吸引客流，提高城市公共交通工具的利用效率。这种低票价政策的长期实施，相对固定不变的票价收入与逐年增长的运营成本支出不配比矛盾，使地铁运营企业越来越难以承受运营收支的差额，而票价机制的限制，又使轨道交通企业财务状况越来越差。

3.4运营成本大，税收优惠少

城市轨道交通的运营成本构成中，人工费用和固定资产折旧基本属于刚性成本，一般情况下难以实现节减；而电耗一般占到运营成本的20%以上，牵引动力用电和车站照明用电在没有其他参照行业可比的情况下，一般归于工商业用电分类中收取较高标准的电价。但城市轨道交通行业的公益性和目前的盈亏状况显然不同于一般以盈利为目标的工商类企业。为此，2012年年底国务院常务会议中要求，“城市政府要将公共交通发展资金纳入公共财政体系。‘十二五’期间，对城市公共交通企业实行税收优惠，落实对城市公共交通行业的成品油价格补贴政策，对城市轨道交通运营企业实行电价优惠。”［2］其中，城市公交企业的油价补贴已明确由中央财政全额补贴，但轨道交通方面的电价优惠幅度及具体实施尚未明确。

另外，财政部在2009年7月1日起对《重大技术装备进口税收政策暂行规定》所附装备目录与商品清单予以调整，“城市轨道交通承担自主化依托项目业主进口城市轨道交通车辆及机电设备所需关键零部件、原材料，免征进口关税和进口环节增值税。”除此外，城市轨道交通行业并没有列入国家可享受税收缴纳优惠的范围。随着近年来对城市轨道交通国产化的大力推进，原先的税收优惠效果被进一步淡化。

3.5缺乏稳定的补贴机制

企业亏损主要有两种：一种是经营性亏损，即企业因为经营管理不善造成的亏损；另一种是政策性亏损，企业为实现政府规定的社会公益目标或生产经营专项、特种商品，由于国家限价原因而产生的亏损。城市轨道交通行业的亏损显然是后者。所以，住房和城乡建设部在建城〔2006〕288号《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》中要求：对于实行低票价以及月票，老年人、残疾人、伤残军人等减免票政策形成的城市公共交通企业政策性亏损，城市人民政府应给予补贴；补贴应按月或季度定期及时拨付到位。文件中的“政策性亏损”范围规定明确，但由于当时城市轨道交通运营客流量的比例比较小，所以各级政府并未将其摆入补贴范围。而作为公益性事业的城市轨道交通，其票价目前也很难由运营主体或根据市场供求关系决定，且全部或部分亏损并不是因为经营主体管理不善所致，对于此部分亏损，政府尚无统一补贴模式和文件规范。

4　城市轨道交通财务可持续发展思考

为了解决上述问题，改变城市轨道交通投融资方面的现状，促进城市轨道交通建设运营在财务上可持续发展，必须对城市轨道交通的发展有新认识、再思考，并从政策上真正体现对城市轨道交通发展的支持力度。

首先要在政策导向上有所转变。政策导向拟从以下3个方面考虑：

（1）资本金方面：明确城市轨道交通为公益性行业。重庆已于2011年6月实行政府为轨道交通的实际业主，政府应根据财力状况分级提高资本金比率，切实履行出资责任；项目建成运营后，政府还应确保项目还本付息的资金来源［3］。

（2）税收和补贴方面：城市轨道交通在建设和运营期间，政府在税收方面应给予优惠政策，可直接降低税率、降低电价，这是维持城市轨道交通低票价的条件之一。另外，城市轨道交通运营期间政府要明确给予补贴，使运营主体能不再考虑成本支出而可能降低服务水准，也使运营企业各项财务指标得到改善，在资本市场上仍有融资能力。

（3）运营收入方面：以政府购买服务的形式代替亏损补贴。城市轨道交通行业的效益由经济效益和社会效益构成，经济效益由运营主体的管理水平创造，而社会效益部分应该由政府向运营主体购买。在控制成本合理的前提下，如票务收入无法与运营成本和大修更新项目的资金支出持平，政府应以购买服务的形式弥补轨道交通运营资金缺口，保证运营单位作为运营责任主体在经营上有微利，以调动运营单位干部群众的责任心和积极性，促进资源合理配置。

除政策导向外，具体还要做到以下几点：

（1）减轻或降低轨道交通企业债务成本。建议国家有关部门制定城市轨道交通财务（资金）平衡的指导意见，明确政府是城市轨道交通的实际业主，负责落实项目建设资本金以及建成运营后的还本付息资金。城市轨道交通公益性特点决定项目建设时应提高资本金的投入比例，且资本金中货币资金必须达到较大比重，以减少财务风险，减轻企业未来的还本付息压力。根据地方实际财力状况，可分级确定资本金比例范围，在地方财力充裕的情况下，尽可能提高资本金比例，并以现金的形式保证按时到位。建议财力有限的城市借鉴企业债券方式，形成按揭式政府财政补贴机制。

（2）要从企业内外两方要采取措施，降低轨道交通运营企业的成本负担。在用电价格方面，应制定优惠措施而不是用电补贴，可参照农田灌溉、路灯用电等行业用电价格，设定轨道交通行业用电价格，并列入发改委用电行业目录；同时制定比较低廉的优惠的用电收取标准，切实降低电耗占运营总成本的比重。在企业内部，要充分挖掘要素潜能，优化劳动力配置，确保各项开支处于合理水平；在备件采购、设备维护等方面要强化科学管理。建议城市轨道交通行业内各运营企业加强交流合作，发挥行业协会作用，在有关物资采购时联合起来化零为整，在资产保险上成立联合体联手招标以降低支出，确立一定的买方优势。

（3）给予轨道交通企业必要的税费优惠政策。按照轨道交通在城市运行中的重要地位以及提供公共产品的属性，将轨道交通视同城市其他公益性行业，并尽快纳入国家行业目录，特别是在印花税、房产税、建筑税等税目上给予必要的税费优惠，以豁免或降低税率形式，使企业的各类税费真正得到减负。车辆购置税、车船税等税收来源，可以拿出部分专项用于轨道交通建设、运营，以保证资金专款专用。条件成熟时，建议单独开列城市轨道交通建设维护税费，从而确保轨道交通建设运行时有稳定的资金来源。

（4）建立合理的城市轨道交通票价调整机制。城市轨道交通票价的确定受限于公众、政府和运营企业三方的承受能力，当公众交通支出在整个支出比重中较小时，票价的调整不会引起很大反响，影响有限；反之，则影响较大，政府补贴较多。作为企业来说，票价的高低在一定程度上影响到客流量的多少，直接影响到企业的收支平衡。建议在兼顾市民承受能力和企业运作需要的基础上，依据城市经济发展水平、居民收入增长、企业成本变动等情况，设定若干个适合轨道交通特点的行业指标，如平均票价与日常运营单位成本比、出行票价占城市居民最低收入（或可支配性收入）百分比、出行人数及票务收入占城市公共交通总量百分比等，力求建立一个规范化的柔性票价调整机制。

（5）实现城市轨道交通企业收入来源多元化。为有效缓解城市轨道交通企业的财务困境，应允许运营主体充分利用运营网络资源，在确保运营安全的前提下，加大城市轨道交通上盖物业综合开发和商业开发力度，以拓展非票务收入来源，弥补运营支出，减轻政府负担。

（6）建立政府购买服务的机制。为构建职责分明和高效运作的政企关系，应明确政府与企业的事权与财权，建立起政府出资购买服务（包括还本付息、大修更新改造和安检安保等）的补偿机制，将补贴办法、补贴数额和考核办法等纳入合同或契约管理中，以明确企业预期目标、强化企业自我约束和优化支出结构。城市轨道交通运营期内的主要支出为日常运营成本支出、大修更新改造支出、还本付息支出3部分，除还本付息支出应由政府负责落实外，当轨道交通票务收入无法弥补运营成本及大修更新资金时，政府应采取购买服务的方式，弥补运营企业现金流不足形成的亏损部分。由于各地区情况不同，可选取以下3种形式：①日常亏损弥补与专项弥补相结合，即政府购买服务=日常运营成本补贴+大修更新改造补贴；②以客流类别确定补贴标准，即政府购买服务=∑［客流量×补贴单价］；③以成本利润率确定合理收入，即政府购买服务=运营成本×（1+成本利润率）+大修更新资金-营业收入。

［1］ 张智威，花长春，陈家瑶.地方融资平台债务风险：自下而上的分析［J］.金融发展评论，2013（10）：39.

［2］ 审计署2013年第32号公告全国政府性债务审计结果［S］.

［3］ 重庆市人民代表大会常务委员会公告〔2011〕第6号重庆市轨道交通条例［S］.

On the Sustainable Development of Financial Affairs for Urban Rail Transit

Xu Xianming，Chen Zhao

Although the government fiscal situation and rail transit corporation system of each city varies，based on the characteristics of urban rail transit，most of the rail transit projects are facing same problems like the capital shortage，pressure of repaying with interest，imbalance of operation income and cost.Through analyzing the present situation of rail transit financing affairsin China and the major existing problems，some suggestions related to investment，cost control，policy support are proposed，in order to reduce the debt cost and operation cost burden of rail transit enterprises，provide them with preferential tax policies，so as to realize rational fare adjustment mechanism and diversified income resources of the enterprises.At the same time，government procurement of services is proposed.

urban rail transit；capital；rigid cost；price mechanism；government procurement of services

F 530.68

10.16037/j.1007-869x.2015.07.002

2014-02-17）