试析民国初期的盐务改革——兼论洋会办丁恩在盐务改革中的作用

汪文忠

（杭州市盐业有限公司，浙江 杭州 310000）

试析民国初期的盐务改革
——兼论洋会办丁恩在盐务改革中的作用

汪文忠

（杭州市盐业有限公司，浙江 杭州 310000）

在中国盐务史上，民国初期盐务改革的影响之深，范围之广是少有的。讨论民初盐务改革时，不免要涉及对丁恩一类“客卿”作用的评价。文章对丁恩在民国初期盐务改期所起的作用做了全面的分析。

丁恩；民国初期；盐务改革

1 清末之盐务

清代在盐的运销上多数地区实行“引岸专商制”，由专商执照（引票）在指定的引岸销盐，稍有逾越，即视为犯私，受到严厉处罚。盐的售价由官府规定，但是盐商可以通过贿赂官吏，利用政府财政窘急之时，以“毁家纾难”为词，向政府提供“报效”，“借此要求准将盐斤加价，政府情不可却，每予照准。”这在清末已成为一种惯例，使盐价不断上升，可以高达成本的几倍或几十倍。盐商为了在官定盐价下牟取额外利润，还常往盐里掺沙土，而专商垄断制度使各引岸人民无论专商之盐如何质劣价昂，被迫购买。清末民初时一张引票值银上万两，从中可推想食盐专卖利润之巨。有不少盐商还将引权租给他人经营，自己坐享厚利。

清末时，盐税成为政府最重要的收入来源。甲午、庚子战败后，巨额赔债款等使清政府财政日益困窘，不断加征盐税。盐商又通过请求提高盐价将负担转嫁到老百姓头上。盐税越重，盐价越高，致使“私盐日炽”。因盐价大大抬高，使贩私盐获利甚丰，出现许多铤而走险、武装贩私的“盐袅”。盐商贿赂盐官，利用场产管理，放盐及加耗加斤等环节的漏洞来偷税现象（亦称“商私”）也司空见惯。这些无税私盐盛行，使有税之盐滞销，国税收入减少，往往又要加征附加税来补充。于是清末形成了“盐税苛重加专商制——盐价昂贵——私盐盛行——税盐滞销——税收短细——加征盐税”的恶性循环，使税法日益败坏。

2 第一次改革

在辛亥革命推动下，1912年上半年，南京临时政府管辖范围内一些南方省份自行发动盐务改革，是为民初第一次盐务改革。张謇当时任南京临时政府实业部长及两淮盐政总理，他发表了《改革全国盐法意见书》，猛烈抨击引岸专商制，通过对旧盐务弊端的剖析，通过对食盐成本、盐价与供求关系的分析，总结出改良盐法的唯一途径就是自由贸易。他根据自由贸易宗旨，对盐的产、运、销、税等进行了详细的规划。他还利用担任两淮盐政总理的机会，计划以两淮盐区（大致包括苏、皖、赣、湘、鄂等省）为试点，把他的改革方案付诸实施。

改革必然要损害封建专商及盐务官吏胥役们的既得利益。如张謇所说，“惟引岸之弊已千余年，食其弊者不仅数十万之盐商，上自盐政院，下迄缉私营队以及宫吏、幕僚、吏胥、牙役、名士、门客游手好闲，无一不恃盐为活。”张謇的改革试验遇到两淮盐商攻击。浙江的改革计划刚刚提出，便被引商以金钱运动都督幕府下令暂缓执行。淮盐销区各省为了保持地方盐税征收权，纷纷借口财政困难，请求不参加张謇的改革。孙中山虽然也认为专商垄断之弊政需要革除，但在当时政局下不得不电告盐商，说张謇的方案不是目前的办法。

于是张謇在两淮的改革试点很快失败了。第一次盐务改革虽然在两淮两浙等重要地区失败，但它对封建专商垄断制度进行了首次冲击，这次改革浪潮的暂时退落，酝酿着更大改革浪潮的到来。

3 第二次改革

从1913年下半年始，北洋政府在外国势力的参与下，在全国范围内推行了民初第二次盐务改革。这次改革的主持人为中国改革派官员与洋会办丁恩。

这次改革的重点在盐税征榷管理制度和食盐运销制度两方面。在改革盐税征榷管理制度上，北洋政府从1913年开始进行了改革，但实施效果并不理想。丁恩到任后，经其力争，于1914年2月又公布《盐务稽核总、分所（改组）章程》，盐务稽核机制两大要素——制定和组织机构逐步建立、完善起来。这一机制一是加强了中央财政（及外国银行团）对我国盐税征收、开支过程的控制，改变了过去这方面的涣散、混乱状况。二是革除征榷环节一些陈规陋习，堵塞可能偷税逃税的漏洞。三是统一税率，将各地形形色色正杂课压一律取消，改征统一税，逐步将各地盐税统一。

第二次盐务改革的另一个重点是运销制度的改革。中国改革派一直主张破除引岸，废除专商。丁恩虽把增加税收当作改革首要目的，但也认为盐的运销与税收密切相关，运销环节的专商垄断制度使国税和人民都受害。他根据西方自由贸易的经验，认为“各盐商竞争贩卖，盐价必低……则购之者、用之者必众，而国家税款自此增加”，“能使国家和人民两受其利”，因此他坚决主张废除专商垄断，实行自由贸易。中国改革派在废除专商垄断这一点与丁恩是一致的，但此时他们中多数主张实行“官专”用政府垄断取代专商垄断。

丁恩在中国各盐区实地调查时发现，张謇等认为“中国盐法之最善”的东三省，开办“官专卖”每年要开支经费245万多元，而获利估计每年不到50万元。丁恩认为从东北奉天的实际情况看，实行自由贸易比官专卖为好。丁恩又发现，较早实行“官专卖”的福建，在林炳章任运使时十个月解交盐款仅2万多元，而其间一次预支经费就达75万元。根据调查结果，丁恩对自己原方案的一些细节作了修正，坚定了“自由贸易，废除专商垄断”的主张。张弧等终于同意了丁恩的意见，决定从1914年7月1日起开放引岸，实行自由贸易。

因为旧引商此时“大都并不运盐，而只将引权租给他人办理，自己则坐享租金，一闻引权将被撤销，遂不免惊骇万状。他们一面上呈财政部及大总统，一面筹集巨款以保护引权。他们说丁恩竭力主张破岸废商，是想“破坏我国实业”；实行自由贸易，“实欲招徕外国有力资本家，伪出华人姓名，经营盐业”等等。他们四处活动，买通一些报纸和官僚、政客等帮他们说话。长芦盐商仅对张弧一人就曾秘密凑了一百万，张得此钱后，用其中三四十万修建了一所宏丽的大厦。

张弧遂以反对力量过大为由，建议将此项改革逐步实行，从1914年7月1日起先在直隶、河南官运引地74县试行自由贸易。丁恩同意这一建议，对五国银行团代表解释说：“商人世传引权，于整顿盐务殊属有碍，且于国于民皆为蟊贼，极宜设法消灭之……而消灭此项引权宜择一处先行，使能生效，他处当不难下手也。”

直、豫官运引地开放了。张弧禁不住厚利的诱惑，纠集一批北洋官僚组织“长利公司”，实则由盐务署拨发成本向芦纲公所（盐商组织）购盐，转包给散商运销。他们后来又秘密结引重要人物变而为“同春号”，并不直接运盐，垄断居奇，“坐享余利计达百万”。张弧还借口“审查选择需费时日”，操纵贩盐证券的发放。开放引岸70多天后，持证券之人还不到原定名额的30%，而且本来只说旧商等可以“承领此券”，实际执行时却变成旧商等“皆有请领证券的优先权”。

长芦、山东受挫后，全国食盐运销制度改革并没有完全停止。自1914年至1918年丁恩离任时，全国陆续开放的引岸有皖豫淮盐引地33县、山东临沂6岸、淮北近场5岸、徐淮6岸、永武浙盐销地、闽北31县、广东沿海各地、川南、川北等。丁恩离任后全国又陆续开放了一些引岸。这其中也经过不少反复。到1931年时，全国已有近半数的县份实行了自由贸易。

1915年底袁世凯称帝，大搞倒行逆施，遭到全国反对，国内政局大变。1916年袁死后，北洋军阀各派系矛盾日益表面化、尖锐化，演成军阀大混战。盐税被各地军阀不断加征，税法重又紊乱，盐务改革的一些成果渐被破坏。

4 评价“客卿”丁恩

结合民初盐务改革史实，参照以往改革派与保守势力双方对丁恩的评价，我认为，丁恩是一位具有较丰富的盐务管理经验的专家，他提倡自由贸易方式，坚决反对封建专商垄断。当他来到专商势力还很强大、盐务经营管理方式还很落后的中国环境中时，他那些思想、主张、管理方式等就显得较为先进。从某种意义上可以说丁恩带来了一些西方先进文化。

丁恩工作认真负责，是个实干家。他并不以自己有四十多年盐务管理经验及有较硬的后台，就在中国盲目推行自己的主张；也不因自己年岁已高、目力不好、语言不通等困难，就坐镇京师，遥控指挥。从他到任第二天上财政部条陈看，他来华之前对中国盐务已作了一番研究。到任不久他亲赴各盐场实地考察。各盐场多处于偏僻之地，交通条件差，他仍然“不避风雨，每日徒行”，基本上跑遍全国各大盐区。他除了调查当地盐务状况，还向基层官员宣讲盐务政策。

丁恩经实地考察，掌握了第一手资料，更有发言权。在这一点上他远胜于北洋官僚。例如他在东北考察后，编写《东三省盐务意见书》，反对在东北实行“官专卖”。当时财政总长熊希龄恰恰是“官专卖制”积极主张者，又曾在东北办理过盐务。当该《意见书》送交熊时，熊正对丁恩怀有敌意，谋划如何限定丁恩的权力，但熊看了《意见书》后，不得不承认：“该员于实地调查后所条陈各节，颇多切实可用”，于是将原拟在奉天实行盐斤官办计划作罢，按自由贸易之法办理。相比之下，中国官员不少盐务计划、意见等，“类皆纸上谈兵，理论过于事实”。

丁恩认为改革“务须谨慎办理”，应区分轻重缓急。王仲同志曾引用丁恩的话，“改革易惹起民间之反对，即令改革，亦以少为贵”，丁恩所说主要针对当时中国政府欲支用巨款建造新式盐厂，独揽盐业生产，变民产制为官产制而言，这里的“民间”主要指盐业生产者。丁恩在原文中认为当时盐政“最要者”是实行“先课后盐”、“就场征税”以及在盐运销环节免除所有厘金和地方杂捐，对“垄断把持”要“极力禁止”，要鼓励竞争等。他反对政府忙于建造新式盐厂，认为这事应听任民间去搞，如果民制“成色不佳”，“价值过昂”，“供不敷求”，政府再设厂。我认为，抓住症结之所在，这正是丁恩改革思想高明之处。

改革也是门学向。盐务改革要“祛千百年之积弊，夺千万人之饭碗”，当然要区分轻重缓急，“务须谨慎办理”。如果当时中国政府建造新式盐厂，独揽盐的制造，第一须支用巨款，耗费太大；第二要造成千百万盐民失业；第三要把改革注意力吸引到盐业生产领域，而放松运销环节和盐税收支环节的改革，轻重缓急被颠倒，会使改革夭折。丁恩这个意见不仅没有反对改革之意，恰恰是为了更好地进行改革。

此外，丁恩之所以能在民初盐务改革中发挥特殊作用，除了他的自身素质外，他的洋会办特殊身份，也是很重要的因素。而且在丁恩任会办期间，中国官员更迭频繁，财政总长连代理的共换了11任，盐务署长换了4任，其中任期较长的张弧后又变节谋私，这使得丁恩坚持改革、主持改革的作用相比之下显得更为突出。

总之，丁恩是在当时历史条件下具有多重特征的历史人物，我们不能因为他是“帝国主义代理人”，就把他的一切都否定掉。丁恩反对封建垄断，提倡较先进的资本主义盐务管理方式，推动中国盐务改革，其功确实“不可没”。

当今时代和民国初年已大不相同。过去老百姓被迫吃封建垄断专商质劣价昂之盐的状况已一去不复返了。但是民初盐务改革的历史经验，例如中国改革派和丁恩等关于改革应兼顾国家和人民利益的思想，丁恩重视实地调查，认为改革“务须谨慎办理”的经验，以及中国改革派对张弧变节一事所总结的“须当任用廉洁之人主持改革事宜”的经验教训等，仍然值得我们认真总结和借鉴。

The Salt Industry Reform in the Early Republic of China——The Ocean Will do Dingen in the Role of Salt Industry Reform

WANG Wenzhong
(Hangzhou salt industry Co.,Ltd., Hangzhou 310000, China)

Officers responsible for salt in Chinese history, the influence of the reform in the early of the republic of China special, broad scope, is one of the few. Discussing officers responsible for salt in the early days of reform, unavoidably involves to the dean of evaluation "he worked tirelessly" role. In this paper, the dean in the early of the republic of China special rescheduled the role of made a comprehensive analysis.

Dean; In the Early of the Republic of China; Officers Responsible for Reform