盐业行政处罚中违法行为的数的研究

杨丹东

（南通市盐务管理局，江苏 南通 226000）

盐业行政处罚中违法行为的数的研究

杨丹东

（南通市盐务管理局，江苏 南通 226000）

违法行为的个数判断不清，势必会增加处罚的随意性和错误率，从而影响盐政执法的法定性、统一性和公正性。但是，由于我国行政法律领域中没有相应的明文规定，行政法理论在很多方面的研究还欠深入，许多问题尚处于探索阶段。对于“一个”和“数个”违法行为的界定标准，目前行政法学界没有统一定论。如果不能正确地区分行政违法行为的数，定性、裁量就不可能准确。在盐政管理领域，对当事人违法行为的定数问题同样经常困扰着盐政执法人员。

盐业行政处罚；违法行为；数

盐政执法过程中，对于当事人的单一违法行为比较容易处理，如个体运输户无食盐准运手续运输食盐行为，但随着经济的发展，我们经常还会遇到当事人同时实施了多种盐业违法行为，如既违规销售了非碘盐，同时违规使用该非碘盐加工食品，如何处理多个违法行为，做到处罚与违法的危害性相适应，准确判断当事人违法行为的个数，是一个基本的前提。违法行为的个数判断不清，势必会增加处罚的随意性和错误率，从而影响盐政执法的法定性、统一性和公正性。但是，由于我国行政法律领域中没有相应的明文规定，行政法理论在很多方面的研究还欠深入，许多问题尚处于探索阶段。对于“一个”和“数个”违法行为的界定标准，目前行政法学界没有统一定论。如果不能正确地区分行政违法行为的数，定性、裁量就不可能准确。在盐政管理领域，对当事人违法行为的定数问题同样经常困扰着盐政执法人员。

首先看一下我国刑法中的“罪数形态”理论。我国刑法经过数十年的研究发展，理论体系已基本成熟稳定，而行政法与刑法在法理上是相通的，可以运用刑法的一些基本原理指导行政执法。所谓“罪数形态”，也就是一罪与数罪的形态，“罪数形态”论是从罪数之单复的角度阐明各种罪数形态的构成条件，揭示行为人危害行为的实际罪数进而确定应适用的处断原则。在罪数判断标准上，刑法学中存在很多观点，我国普遍公认以犯罪构成要件说作为区分一罪与数罪的基本理论。借鉴“罪数形态”论，我们用“事数形态”指在行政处罚所针对的违法行为的个数及其表现形态。“事”，也即行政违法行为；“一事”即一个违法行为，“数事”即数个违法行为。行政违法行为的构成条件，受犯罪构成要件说影响，目前行政法学界通说认为包括四个方面，即违法行为主体、违法行为客体、违法行为的客观要件和主观要件，但多数行政违法行为主观要件不要求，我们的盐业法规、规章中没有一条规定盐业违法行为需要主观要件。如果行为人的违法事实具备一个违法构成的，就是一个违法行为；如果具备数个违法构成的，就是数个违法行为。

1 一个违法行为

单纯的一个行政违法行为，就是行为人实施了一个违法行为，此种违法行为比较容易处理，不再赘述。但还有一部分违法行为，表面看起来是行为人实施了多个违法行为，但应视为一个违法行为，按一个违法行为处罚，包括实质的一个行政违法行为和处断的一个行政违法行为。

1.1 实质的一个行政违法行为

实质的一个行政违法行为是指某一行政违法行为形式上具有某些数个违法行为的特征，实质上是一个行政违法行为的情况，包括继续性的行政违法行为和想象竞合的行政违法行为两类。

1.1.1 继续性的行政违法行为

继续性的行政违法行为是指一个行政违法行为从实施到由于某种原因终止以前一直处于持续状态的行政违法行为。这种行政违法行为在违法状态没有改变以前，一直处于持续状态，不论其持续的时间长短（虽然违法持续的时间长短可以作为裁量处罚轻重的考虑因素）。如无《食盐准运证》运输食盐的行为是典型的继续性的行政违法行为。继续性的行政违法行为具有时间上不间断的特点，行为有持续性。其不法状态自始至终伴随该行政违法行为而继续，中间没有其他不法行政行为的介入（如有其他行为介入，构成行政违法行为的，应按数个行政违法行为并处），其本质上是一个行政违法行为，而不是多个行政违法行为，应当按照一个行政违法行为处理。

1.1.2 想象竞合的行政违法行为

想象竞合的行政违法行为，是想象的数个行政违法行为。行为人实施一个行政违法行为，同时触犯数个法条的情况。由于想象竞合行政违法行为只是实施了一个行为，所以实际上还是一个行政违法行为。如生产、销售假冒小包碘盐的违法行为同销售假冒注册商标的商品的违法行为的想象竞合。一般来说，理论和行政实践认为应采取“从一重处”的原则，即按照其该行为同时触犯的法条中处罚较重的一个法条适用，并在可以选择轻重的裁量幅度内，选择较重的处罚。行政违法行为是一个还是数个，关键是行为人构成行政违法行为要件的次数。虽有数个结果，但行为只有一个，不能对一个行为进行重复评价。故想象竞合的行政违法行为是观念上的，是想象中的数个行政违法行为，实质是一个行政违法行为。

1.1.3 想象竞合行政违法行为和法规竞合行政违法行为的区别

所谓法规竞合的行政违法行为，是指一个行政违法行为同时违反数个具有包容、交叉关系的法规的情况。想象竞合的行政违法行为和法规竞合的违法行政行为的相似之处在于：它们都是一个行为同时违反数个法规而发生竞合，都是属于一个行政违法行为的范围，都按一个法规处理。所不同的是：

（1）虽然两者都是一个行政违法行为，但法规竞合是单纯的一个行为，不同的法规对其有不同的规定；而想象竞合则是一个行为，外观上触犯了多个法规。

（2）在行为上，法条竞合是一个行为造成一个后果，只是适用法规上有竞合；而想象竞合则是一行为导致数个行政违法结果，造成数个行政违法行为的情况。

（3）在法规竞合的关系上，所违反的法规在内容上或有包容关系、或有交叉关系；而想象竞合所违反的法规在内容上并无上述关系。

（4）在处理上，法规竞合按照特别法优于普通法，重法优于轻法的原则，不完全等同于想象竞合。比如销售假冒的非碘食盐，违反了《食盐专营办法》第十六条第（五）项“第十六条 严禁将下列产品作为食盐销售：(五)其他非食用盐产品。”，同时也违反《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条第一款“在缺碘地区销售的碘盐必须达到规定的含碘量，禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场。”, 法规竞合了，适用哪一个法规处罚？比较罚则《食盐专营办法》第二十三条 “违反本办法第十六条第(一)、(二)、(三)、(五)项的规定，将非食用盐作为食盐销售的，由盐业主管机构责令停止销售，没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”和《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第二十六条“ 违反本条例的规定，在缺碘地区的食用盐市场销售不合格碘盐或者擅自销售非碘盐的，由县级以上人民政府盐业主管机构没收其经营的全部盐产品和没收可以并处该盐产品价值3倍以下的罚款。情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》比《食盐专营办法》处罚重，且《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》是特别法，而〈〈食盐专营办法》是普通法，因此无论依哪个适用规则，都应适用《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》处罚。

1.2 处断的一个行政违法行为

1.2.1 牵连的行政违法行为

牵连的行政违法行为是指行为人以实施某一违法行为为目的，但其实施的手段或造成的后果又违反其他法规的情况。牵连的行政违法行为必须是出于一个目的，实施了两个以上独立的行政违法行为，数个行政违法行为具有牵连的关系。这是牵连行政违法行为的本质特征。这里的牵连关系，是指原因行为和后果行为或者手段方式行为与目的行为的关系。

牵连关系的判断标准应当以主、客观统一评价：主观上，查明行为人是否为了一个目的而实施方法手段或后果行为；客观上，查明目的行为与方法手段行为之间有无必然因果关系。比如：甲是个体运输户，有次去上海送货，为赚些回家的油钱，从上海购进一批私盐，准备销售给家乡的酱厂，在销售过程中被查获，这就是牵连的行政违法行为。销售私盐是一个违法行为，无食盐准运证又是一个违法行为，甲为了达到销售私盐这一目的行为，其无食盐准运证运输食盐行为的实施手段行为又构成了一个盐业违法行为，形成了牵连行为。牵连的行政违法行为，实践中从一重处。

1.2.2 连续性违法

连续性违法是指行为人基于同一或者概括的过错，在一定时间内连续多次实施同种行政违法行为的情形。与继续性违法不同，连续性违法各行为之间具有时间间隔性或以时间为标准的可分离性，每一次违法行为足以单独构成行政违法事件，在实质上属于多事；但由于连续实施的违法行为性质相同，各构成要件一致，在处断上按照一事处罚，所以通说认为是处断的一事。但它和其他纯粹处断意义上的一事不同，它是连续状态下性质相同的行为，法律上有明文指出作为一个行为处理。《行政处罚法》第29条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，但第2款指出：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”显然呈连续状态的多个违法行为，被作为一体追诉。因为法律上已比较明确，故本文称之为法定的一事。连续性违法行为盐业监管实践中经常遇到，如个体工商户购进一批私盐后，断断续续销售了一个月才销完，在这一个月中销售私盐的行为就是连续违法行为。在刑法中，由于主观要件在犯罪构成中举足轻重，连续意图支配下的数个同一的犯罪故意是判断行为连续性的关键。但主观状态在很多行政违法行为构成中往往并不考虑，所以行政机关在处理时常不必判断行为是否具有主观连续性。还需指出的是，连续性违法的连续性以行政机关的处罚决定（包括警告、责令改正等）为标志而结束。以处罚决定为界，即使行为人新的违法行为和原行为存在着连续性关联，也按不同一个违法行为处理。行政执法中典型的事例如某当事人从甲地超载运货到丁地，途经乙地被执法部门查处后继续超载前行，途经丙地时当地执法部门依然可以按不同一事重新进行处罚。关于连续性违法的处断原则，一般被接受或遵循的是“按一事从重处罚”。有些法律条款采用以涉案金额为基数的倍率罚款，实质上已经对连续性违法中各分行为的责任进行累加合并，只是在处置形式上按一事进行。为了区别单纯一次行为和连续性的多次行为危害程度的不同，体现过责罚相当原则，对连续多次未按规定销毁的，应在法律规定的范围内从重的幅度处罚。

2 多个违法行为

除了上述的实质的一个行政违法行为和处断的一个行政违法行为外，以外就属于多个违法行为，如何处罚，除了需要对各违法行为准确定性，正确适用法律条款外，也需要运用数事并罚原则对行政处罚合理裁量。数事并罚，也就是对同一行为人几个违法行为分别裁量后合并处罚的制度。刑罚对数罪并罚的处理，目前世界上采用的原则主要有：①并科原则，也叫累加原则或合并原则，即各罪刑罚绝对相加、合并执行，其弊端是过于严酷且可能难以实施，如数罪中若有被判处死刑或无期徒刑者，根本无法绝对相加予以执行；②吸收原则，即重罪吸收轻罪或者重罪刑吸收轻罪刑的合并处罚。其弊端是违背罪责刑相适应原则，有放纵犯罪分子之嫌或者导致刑罚威慑功能的丧失，如犯罪人实施一重罪之后，再实施更多同等或较轻的罪也无所谓；③限制加重原则，也称限制并科原则，即以数罪中最重刑罚为基础，再在一定程度之内对其予以加重作为执行刑罚的合并处罚规则，但对死刑、无期徒刑也无法适用。④折衷原则，即各原则混合适用。我国刑法第69条确立了以限制加重原则为主、以吸收原则和并科原则为补充的折衷原则，即吸收原则只适用于死刑和无期徒刑，限制加重原则只适用于有期徒刑、拘役、管制三种有期自由刑，并科原则只适用于附加刑。在附加刑财产的处理问题上，2000年《最高人民法院关于适用财产刑若干问题的规定》第3条：“依法对犯罪分子所犯数罪分别判处罚金的，应当实行并罚，将所判处的罚金数额相加，执行总和数额。一人犯数罪依法同时并处罚金和没收财产的，应当合并执行；但并处没收全部财产的，只执行没收财产刑。”回过头来看行政处罚。《行政处罚法》第8条规定的行政处罚种类，实际上又可分为4大类：申诫罚（警告）、财产罚（罚款，没收违法所得或者非法财物）、能力罚（责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、营业执照）、自由罚（拘留）。借鉴刑法原理，行政执法主体对同一当事人数事的处罚也应科学地运用上述几种并罚规则，即：申诫罚只执行一次（也可能被能力罚吸收）；财产罚采用并科原则。如果没收违法所得或者非法财物所指向的对象相同，则不累加、重复执行；自由罚采用限制加重原则，但不超过规定的上限；能力罚采用限制加重兼吸收原则，也就是在责令停产、停业整顿时日上结合实际情况合理判断后限制加重处罚，吊证（吊照）与责令停产、停业整顿同时处罚时，前者吸收后者只执行吊证（吊照）处罚，同时实施吊证、吊照处罚的，则合并执行；其他不同种类的行政措施亦合并执行。

根据以上论述我们来比较各种事数形态的违法行为在制裁强度上的设计。单纯的一事（包括法条竞合性违法）、实质的一事（如继续性违法）依法公正处理；法定的一事（指连续性违法）依法从重处理；自然的一事（指想象竞合性违法）按“从一重处、异罚科附”规则处理；处断的一事（如牵连性违法）按“从重重处、异罚科附”规则处理；数事按数事并罚规则处理。这种制裁制度的设计，正是体现了过责罚相当的法理精神。顺便指出的是，上述“自然的一事”、“处断的一事”，形式上均以两个以上的法律条款对“一事”重复进行处罚，是否与“一事不再罚”原则相抵触？这需要对“一事不再罚”含义的准确理解。首先，“一事不再罚”中的“一事”，应该指本质的一事，而不包含自然的一事、处断的一事等在法律本质上呈复数性的违法行为。第二，《行政处罚法》第24条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定可以概括为“一事不两次罚款”，旨在保护相对人的合法权益，防止行政机关以罚代法。但没有排除罚款以外的其他罚种。第三，“一事不再罚”是指行政机关不得以同一个事实和同一个理由（相同的法律规范）对一个违法行为给予两次以上的处罚，但并不排除以不同的理由（不同的法律规范）对同一事再次处罚。不同的法律规范对某一行为的评价角度不同，有时只有综合评价才能达到惩治和预防违法的目的。在认为有必要时，行政机关可以以不同理由对一事再次处罚，但罚款不得多于两次。不管一事再罚还是数事并罚，在执法实践中，如果牵涉到不同的行政机关，缺少部门间的协调合作，这些规则的运用都不可能得以实现，因此很有必要加强部门竞合理论和协查机制的研究，这符合法的价值整合的精神。

Study on the Number of Illegal Acts in the Administrative Punishment of Salt Industry

YANG Dandong
(Nantong Salt Administration, Nantong 226000, China)

Violations of the number judgment is not clear, is bound to increase the punishment of random and error rate, thus affecting the salt law enforcement of legal, unified and fair. However,because there is no relevant provisions in the field of administrative law, the administrative law theory in many aspects of the research is not deep, many problems are still at the exploratory stage. For the "one"and "several" illegal acts of the definition of standards, the administrative law is not a unified conclusion.If you can not correct the number of administrative violations of the law, the qualitative, the amount can not be accurate. In the field of salt management, fixed number of violations of the same parties are often troubled by the salt law enforcement personnel.

Salt industry administrative penalty; Illegal activities; Number