ROCCIPI理论下的社会资本参与公立医院改革分析*

赵大仁，何思长，张瑞华，孙渤星，陈瑜

(成都中医药大学管理学院，成都市 610072)

◁探索与研究▷

ROCCIPI理论下的社会资本参与公立医院改革分析*

赵大仁，何思长，张瑞华**，孙渤星，陈瑜

(成都中医药大学管理学院，成都市 610072)

探索公立医院与社会资本对接，发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建覆盖广、多层次、个性化医疗卫生服务体系，是现阶段我国医改的主要方向。社会资本参与公立医院改革为政府、医疗机构、投资者等多方实现多赢提供了契机，但在具体实践中仍存“梗阻”亟待解决。笔者运用ROCCIPI理论，识别分析社会资本在参与公立医院改革中存在问题，提出相应策略，为社会资本参与公立医院改革提供借鉴。

社会资本；公立医院；ROCCIPI理论；公立医院改革

随着新医改已渐入深水区，引入社会资本参与公立医院改革为提升公立医院的服务能力和激发医疗市场的发展活力开辟了道路。而大力发展社会办医又是有效缓解医疗服务供需矛盾的一剂良药，在满足城乡居民多层次、多样化医疗需要方面扮演愈来愈为重要的角色。当前社会办医如火如荼，各方资本跃跃欲试，虽有社会资本的热情和地方政府的政策支持，然而社会资本参与公立医院改革在实际发展过程中并不顺利，仍需面临更为复杂的形势。

1 ROCCIPI 技术

ROCCIPI 技术最初应用于立法研究和社会科学领域，其核心分析框架包括7个维度：规则(Rule)、机会(Opportunity)、能力(Capacity)、交流(Communication)、利益(Interest)、过程(Process)和意识(Ideology)，并借助于7个维度之间的相互联系和固定的思维模式去剖析某些社会问题，以便开发相应政策问题的最佳解决策略[1]。

2 社会资本参与公立医院改革的内涵意义

社会资本参与公立医院改革是社会资本委托管理、合资合作、公办民营等多种形式参与公立医院改制重组，其主要通过混合式制改革形式实现，如股份制改革、托管、特许经营、公私合营(PPP)模式等。

复旦大学医院管理研究所所长高解春教授主张，公立医院的技术和民营企业的资本可以互补，如果加上外资的管理品牌，将是公立医院改制的最佳组合[2]。公立医院无论在技术品牌、人才储备、资产规模、技术与市场还是在业务规模上均占有绝对优势。而社会资本能够弥补公立医院建设和运用中财力不足、成本高、质量差、效率低等弊端，发挥资本、管理、效率和服务等方面的优势，减轻政府的财政压力，节省社会公共资源。因此，将两者优化组合，公立医院借助社会资本的优势，扬长避短，不仅有利于增加医疗卫生资源，扩大服务供给，满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求，还有利于建立竞争机制，提高医疗服务效率和质量，完善医疗服务体系。

3 ROCCIPI下的社会资本参与公立医院改革的分析

3.1 机会(Opportunity)

机会是指社会资本参与公立医院改革的有利条件和机遇。一是政策机遇。2009年新医改以来，中央到地方社会办医文件密集出台，为社会资本进入医疗行业发出积极信号。并且文件中关于社会资本参与公立医院改革的政策在不断细化与完善，从最初笼统的鼓励引导上升到目前具体细化，为社会办医提供了有利的外部条件。同时，国家对社会资本参与公立医院改革高度重视，并给予具体政策支持，如2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中首次提出，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。各地方在国家政策指引下，经过几年实践探索，出台并细化本地的社会办医政策，在土地、区域卫生规划、资金、医保、税收等各方面提出具有指导性的政策意见和建议。二是市场机遇。党的十八届三中全会中提出市场在经济发展中起决定性作用，为医疗服务市场拓宽了发展空间。目前我国医疗市场规模巨大，对资本有很强的吸引力，但由于目前行业整体管理水平还不高，存在较大的提升空间，对于拥有先进管理技术的外资机构具有更大的吸引力。此外，由于国民经济的持续发展，民营经济的不断壮大，居民可支配收入在逐渐增加，用于卫生投入的资金不断加大，在客观上刺激和调动了对医疗卫生服务的巨大需求。

3.2 规则(Rule)

规则是指社会资本参与公立医院改革中各方应遵守的法规、条例等用于约束、规范各方成员的行为准则。社会资本以何种形式进入医疗行业，如何建设可持续发展的医疗格局，目前尚无标准的答案，但各地在中央、地方出台相关文件的指引下，纷纷探求适合自己的发展之路，因而股份制改革、医疗集团、托管、特许经营等不同的社会办医模式已在全国各地遍地开花。

国家卫计委体改司司长梁万年认为：“鼓励社会资本办医不等于放任，政府希望在全国划定一条红线，使公立医院改制规范有序进行。”[1]这意味着指定相关法律、规定、条例在保障社会资本进入医疗卫生行业中尤为必要。但事实上，目前社会资本在参与公立医院改革中尚未出台相关法律法规。从公立医院角度来看，对于公立医院资产的处置形式、历史遗留债务、富余人员出口等关系各方切身利益的具体运作办法，还缺少有效的法律依据。而从投资角度看，融资环境、市场机制、股份产权等方面还缺乏法律法规加以规范。虽有中央到地方诸多政策鼓励支持社会办医，但是却因政策缺乏威信而大打折扣。因此，只有将规则上升到法律高度，才可充分明确包括各方的权利与义务、市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等内容。

3.3 能力(Capacity)

是指解决社会资本参与公立医院改革的问题所具备的能力。这种能力包含外部能力和内部能力。一是外部能力。在社会办医过程中，虽有中央、地方的配套政策“保驾护航”，但在具体执行过程中遭遇坎坷。无论是医院股份制改革、托管、医疗集团等诸多模式，在政策的实施和执行存在滞后性和行动偏差，因此需要多部门上下协同合作，才能为社会办医推开“玻璃门”。除政策外，政府的监管机制、相关补偿机制也是影响社会资本参与公立医院改革的外部因素。因此，制定协同机制、监管机制、合理补偿机制是当前社会办医发展的亟待突破的瓶颈。二是内部能力。内部能力主要指投资管理者在社会资本参与公立医院改革中对当前医疗市场的定位和把握程度。在日趋激烈的医疗市场中，在资本参与社会办医的过程中，投资管理者如何在市场中准确定位、找准资本与医院的契合点才是顺利推动社会办医主要因素。以北京和睦家医院为例，虽然刚开始定位服务的主要对象是在华的使领馆工作人员和外资公司的高层管理人员，但其打出了“在中国提供美国式医疗”的旗号，吸引了众多的高端消费人群，中国患者现已达到就诊患者总数的40%左右，而在明星科室，如儿科、采用新技术新模式的和睦家启望癌症中心等，患者中有60% 是中国人[3]。

3.4 过程(Process)

过程是指社会办医政策实施的有效程度。在中央、地方的政策指引下，社会资本参与公立医院改革也取得一定的成效，并在不断改进与发展之中。如北京门头沟区医院，就采用“重构—运行—移交”的模式选择与凤凰医疗集团合作办医，诞生了北京市第一家“公私合营”式公立医院，医院资产属于国家，政府监管，医院运营靠市场，于2013年成功在香港上市，成为国际资本市场首家中国医院股，这也表明北京的医改获得了国际资本市场的认可；温州市推出“1+11”社会资本办医模式，在土地划拨、税收减免、人事制度往公立医院靠拢等方面引导社会性资本参与“医疗改革”，并对新增民营医院政策上予以“松绑”和奖励，市级财政每年至少拨2000万元用于扶持民办医疗机构，并给大型建设项目一定额度内贷款免息。这种“真金白银”政策鼓励机制，使得温州在社会办医中“榜上有名”；又如成都市锦江区妇幼保健院，经社会资本参与公立医院改革后，从当初入不敷出的一家事业单位成功转型为医疗投资管理集团，实现从“倒数第一”到“行业标杆”的蜕变。总之，随着各地方不断实践与探索，在社会资本参与公立医院改革过程中取得了一定的成绩，但是还存在不足之处，公立医院资源集中态势明显，退出机制尚不健全，社会资本参与程度还不是很广泛。因此政府部门可通过政策限制公立医院规模扩张和进一步松绑对社会办医的控制，同时将社会办医院纳入分级医疗和双向转诊体系中，以发挥社会办医的力量。同时政府相关部门加大对于医疗机构的考核力度，多渠道强制落实分级诊疗与双向转诊制度。

3.5 交流(Communication)

交流是指在社会办医过程中，各方对社会资本参与公立医院改革的信息认识程度。社会资本参与公立医院改革政策涉及政府、投资者、医疗机构、人民群众等利益，因而对政策的理解难免出现偏颇现象。政府关注的是群众的整体利益，投资者关注的是社会办医政策中“利益”部分，医务人员很少关注，对其认同感不强，而广大群众可能更不知其所以然。虽然社会资本参与公立医院改革实践多年，但发展速度与宣传工作却始终没有“合拍”。因此，加强对各方的正面宣传、交流至关重要。尤其是让群众正确认识与理解社会资本引入公立医院改革内涵，而不是偏颇理解为社会办医就是“医疗服务私有化、追逐利益最大化、以盈利为中心”的改革。只有消除广大群众对社会办医的信任危机，才能让他们从内心深处真正接受这一政策。另外，不能忽视的一点的是医务人员群体，更要加强对政策的宣传、引导。推进社会资本参与公立医院改革并不是损害其稳定职业地位，而是将市场机制进入公立医院改革，将医务人员技术性与创造性在医疗市场中以价格形式得以体现，将其身份由“单位人”转变为“社会人”的过程。

3.6 利益(Interest)

利益是指在社会办医系统内的不同利益相关者的利益分配。社会资本引入公立医院改革将不同利益相关者联系在一起，如政府、投资者、医院三个主要利益集团，而目前最为突出的问题是投资者与医院的社会公益性冲突及医院与职工之间的利益冲突。社会资本办医营利点在哪里，如何完成“非营利性”到“营利性”的身份转换，投资机构重点该关注哪些领域等问题的答案仍然不够明朗[4]。这些答案的不确定性，使得投资者敢于冒险打“擦边球”，追逐利益最大化，却与医院“公益性”背道而驰。此外，有学者做过调研报道，在社会力量参与改制或托管公立医院过程中，未考虑医院员工的利益，医务人员在改制后既没有得到股份，也没有得到实际利益，因此对这类改革颇有微词[5]。因而建立合理有效的利益分配机制，才能解决上述问题。针对投资者的“利益最大化”应通过“行政”手段来不断平衡，保证医院的社会公益性；对于医院与职工利益冲突，应通过“行政手段”与“市场经济” 相结合，积极鼓励职工参与医院改革，允许职工个人资本参与其中，提高医务人员的积极性。

3.7 意识(Ideology)

意识是指在社会资本参与公立医院改革过程中，各方对这一理念的重视程度、观点评价等。在国家社会办医政策下，全国各地方也在不断探索实践，无论是政府、投资者、医疗机构、广大人民群众，都意识到社会资本参与公立医院改革的迫切性。

为此，各地政府、卫生行政部门高度重视，积极研究制定并细化政策，提出了具体解决措施，下一阶段就是在政策推行过程中，不断地完善与补充合理化建议和意见。随着广大人民群众在新医改中不断得到实惠，对医疗质量与服务水平的逐渐满足，医务人员、投资者在政府监管和市场经济引导下，对社会资本参与公立医院改革的意识、观点将有所改变，将对社会资本参与公立医院改革给予更大的支持。

4 小结

笔者简要介绍了社会资本参与公立医院改革的内涵意义，并通过ROCCIPI理论进行阐释、分析，对于存在的问题提出相关策略，为社会资本参与公立医院改革提供些许经验。总之，社会资本参与公立医院改革并不是一蹴而就的，需要一个漫长的过程去不断完善与发展。

[1] 迟沫涵，尚杰，孙涛.ROCCIPI框架下区域医疗联合体的问题识别与分析[J].中国医院管理2014，34(9):19-21.

[2] 卫计委官员：社会资本参与公立医院改制将划定红线[EB/OL].(2014/4/23).[2014/12/23].http://finance.ifeng.com/a/20140423/12176312_0.shtml

[3] 林琳.社会资本办医:高端医疗市场成大势所趋[J].医院领导决策参考,2012,24:15-17.

[4] 郝迎聪.新医改让社会资本进军医疗服务[J].中国科技财富 2014,(7):81.

[5] 周子君.公立医院改革:让人力资本获利[J].医院管理论坛 2014，31(1)：3.

(编辑 徐佳)

Participation of Social Capital into the Reform in Public Hospital according to ROCCIPI Theory

ZHAODa-ren,HESi-zhang,ZHANGRui-hua,SUNBo-xing,CHENYu

(SchoolofManagement,ChengduUniversityofTCM,Chengdu610075,China)

The main direction of China′s medical reform at present is to explore the joining of public hospitals and social capital,let the market play a decisive role in resource allocation and establish medical health service system of wide coverage,multi-level and personalization.The participation of social capital into the reform in public hospitals provides an opportunity for government,medical institutions and investors to realize multi wins.However,there are problems in the practice.The authors make recognizable analysis with ROCCIPI on the problems,put forward the related strategies and provide the reference for the participation of social capital into the reform in public hospitals.

social capital;public hospital;ROCCIPI theory；public hospital reform

四川省基层卫生事业发展研究中心基金项目(SJWF1435)

R197

A

1672-4232(2015)02-0027-03

10.3969/j.issn.1672-4232.2015.02.009

张瑞华(1972-)，女，硕士，教授；研究方向：社会医学与卫生事业管理。

2015-02-05