论我国人事档案信息公开法律制度的完善

刘乃贵 张征

(1.成都市委宣传部，四川 成都 610015;2.共青团四川省委，四川 成都 610015)

论我国人事档案信息公开法律制度的完善

刘乃贵1张征2

(1.成都市委宣传部，四川 成都 610015;2.共青团四川省委，四川 成都 610015)

论文认为我国当前人事档案封闭式、内向型管理模式，不仅无法服务于市场经济条件下人才流动的需要，而且容易造成人事档案信息滞后和失真，有损档案主体的知情权及其他合法权益。随着市场经济的不断完善和依法治国，建设社会主义法治国家的深入推进，我国人事档案信息在坚持适度公开的原则下，需要就人事档案信息的公开内容、公开程序以及人事档案信息的适当保密等方面进一步完善现有法律制度。

人事档案;信息公开;法律制度

人事档案是国家机关、社会组织在人事管理活动中用来记录个人经历、工作表现、德绩才能的一种文字材料。人事档案制度是国家管理社会、人员的一种手段和方式，也是一个国家社会管理重要的基础资源。在经济全球化和社会多元化的大背景下，随着我国经济、社会和文化等各领域全面改革的不断深入，人才流动日益频繁，人事档案在人才流动、人员有序管理方面发挥着越来越重要的作用，也越来越受到档案主体的关注。要提高我国人事档案信息利用效率、保护档案主体的合法权益，就要进一步完善我国人事档案信息公开的相关法律制度。

一、我国人事档案信息公开的内容

我国人事档案制度主要来源于1991年中共中央组织部、国家档案局公布的《干部档案工作条例》、《企业职工档案管理工作规定》以及《流动人员人事档案管理暂行规定》等文件。我国人事档案信息内容主要包括以下几个方面:一是个人成长履历材料。包括个人自传材料、学历、学位、学业成绩考评记载、政审材料、参加中国共产党、共青团及民主党派、工作调动、复员退伍转业等材料;二是工作单位鉴定、考核、考察材料。如岗位培训、结业成绩和技能评定审批表、奖励处分材料;三是劳动聘用合同，工资、保险福利待遇、出国、退休、退职以及其他可供组织参考的材料等内容。由此可见，人事档案信息主要是个人成长经历的综合记录，也是个人学习、工作、身体情况等方面的信息反映。其构成可分为两大类:一类是可公开的信息，如个人成长经历、个人工作岗位及表现等;另一类是不宜公开的内容，如涉及个人家庭和个人隐私等内容。

在现代生活中，为更好地发挥人事档案信息的功能，可以适当考虑增加部分个人信用信息的内容，包括个人公共事业服务记录、个人财产信息情况、个人信誉记录情况等信息。这类信用信息可以与金融机构相关征信记录形成互补，为需求者提供更加全面、可靠的信用信息。

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)从2007年5月4日开始实施。该《条例》明文规定:“政府信息‘公开为原则、不公开为例外’”［1］。而政府信息则主要是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”［2］。人事档案是国家在人事管理活动中，处理与人有关的事情中所形成的一种文件材料。从人事档案的形成来看，人事档案属于《政府信息公开条例》中所规定的需要公开信息的范围，是政府信息公开的最重要的组成部分。从人事档案记录的本质上来看，各类机关企事业单位以及社会组织则是人事档案的占有者和所有者，代表国家对个人的信息实行记录。

二、我国人事档案信息公开存在的主要问题

随着社会的不断发展，我国在政府信息公开、档案信息化建设等方面取得了一定的成绩，但同时也暴露出一些问题，亟需解决。

第一，法律与制度层面存在矛盾。目前，我国档案信息公开相关的法律法规主要是《档案法》和《干部档案工作条例》，《档案法》是法律而《条例》属于行政法规。根据法律效力冲突原则，当两者出现冲突的时候，要适用《档案法》，这就势必会出现属于政府信息公开的范畴，但是根据《档案法》的规定却不能公开的情况。我国《干部档案工作条例》、《档案法》等法律、法规，首先强调的是档案保密与安全，极力限制档案的公开范围，如果要公开，则要等到30年以后，这就势必会造成我国档案信息的管理与利用效率低下的问题。尽管该选择遵从上位法优先原则，但是在现实中这一矛盾却始终无法回避，并且与电子文档管理必须全程控制的原则违背。因此，档案保密与安全在实践过程中势必会造成机关档案管理部门和信息管理、机关文书等部门之间出现“两张皮”的局面，在一定程度上影响机关效能建设。

第二，人事档案立法权利与义务不对称。我国《档案法》对档案管理部门所赋予的自由裁量权过大而对其义务约束较少。在档案工作相关法律法规中，凡是涉及国家利益的，按照相关规定不应该公开的档案，相关规定一般显得非常笼统。例如《档案法实施办法》第二十条第二款明确规定“中华人民共和国成立以来形成的档案，自形成之日起满30年向社会开放”［3］，在该条第三款规定“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放”［4］。两条条款都提到了的档案，一是中华人民共和国成立以来形成的档案，一是“经济、科学、技术、文化等类档案”，两者都是档案，但到底如何区分，到底如何准确定性，相关的法律规定并未作出具体、详细的说明。又如，《档案法》及《档案法实施办法》规定对“不按照国家规定开放档案的”必须承担相应的法律责任，因规定过于笼统，权利义务规定不对等，公开的责任大于不公开的责任，本着趋利避害的原则，档案管理部门及其工作人员自然会偏向不公开、不作为。这必然会影响政府信息公开的执行。

第三，人事档案的形成与公开时间迟滞。人事档案文件产生后，一般作为现行使用文件存放在党政机关的档案室。这些材料从结果来看，已经成为纸质档案，既然已经成为档案，就应该按照档案管理的相关法律和规定来进行保管。而事实上，这些文件在进入档案馆之前，档案管理部门服务的对象仅仅是档案形成的具体部门，本机关或者本部门之外的人员基本上无法看到或进行查阅。因此，一旦形成了档案，在进入档案馆之前迟滞。在信息的公开上也出现了一定的真空地带。

第四，人事档案主体的知情权不能完全保证。我们国家对人事档案管理所采取的方式一般是封闭式的管理模式，不会对外进行公开，并且特别强调“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”［5］。这样规定，一方面大大降低了其信息价值和利用效率，同时将档案主体及近亲属排除在档案信息范围之外，这不仅损害档案主体的知情权，而且很可能因档案信息记载错误给档案主体造成重大损害而档案主体却无法知悉侵害事由的制度困境。2003年的“汤国基案”，就具体体现了现行人事档案制度的各种弊端［6］。另一方面，我国档案信息公开起步较晚，传统的保密观念影响较大，档案立法对利用者实现知情权的限制较多而保障较少。目前，档案的封闭期过长以及保密开放档案的相关规定并不明确，影响了政府信息公开的时效性、全面性，也会在一定程度上影响政府信息公开的深度、广度。

第五，人事档案信息公开软硬件建设滞后。目前档案信息化建设缺乏整体的规划，档案信息规范化软硬件建设缺乏统一的分类编码标准，网络技术的支撑、技术性标准也相对缺乏，常常各自为政。在形成电子文档的过程中，因人事档案信息公开软硬件建设滞后等原因，常常会出现打乱甚至破坏原始文件应有的顺序，从而造成电子档案不能充分发挥其应有价值的现象。同时，档案管理人员素质也亟待提高，许多人观念意识仅停留在传统的保管上面，从事档案工作的人员运用现代信息技术手段的能力还比较欠缺，从事档案信息公开工作所需要的法律知识、政策水平还不能适应档案管理信息公开工作的需要。

三、完善我国人事档案信息公开法律制度应把握的几个关键要素

我国人事档案信息能否通过适度公开以充分保障档案人的合法权益?如何合理平衡界定人事档案信息公开中的国家秘密及他人合法权利?档案信息公开程序如何安排?这些都是完善我国人事档案信息公开制度亟待解决的关键问题。

第一，坚持人事档案信息公开法律与制度上的有机统一。西方发达国家将人事档案作为政府部门信息的重要部分，其信息公开的制度就包含了人事档案信息公开的相关内容。如，1966年美国颁布的《信息自由法》，经过多次修改之后，已经形成了档案信息公开、查阅与利用的相对完善体系。该法律第一条第二项规定，除非经法定除外，档案信息必须能够让公众经常进行查阅和复制。第三项同时规定，在上述第一项和第二项以外的且未经第二项和第三项排除的信息，可由申请人向国家行政机关申请获得。与此相关的《美国联邦法规汇编》第552条第4款第2项规定:“允许该个人要求修改与其有关的档案内容，并且在收到这种要求之后的10日内，对档案中该个人认为不准确、不相关、不适时、不完全的部分进行修改。”［7］该法规规定，美国公民如果对人事档案的内容有不同意见或看法，可以在规定的时间内向主管人事档案的部门提出申请，主管部门在接收到申请之后，经过调查如确实有误，可将其剔出或由本人提交澄清事实的材料放入人事档案。英国也在1999年5月出台《信息公开法案》，该法于2000年议会讨论通过，并于2005年正式实施。该法案将个人信息作为申请公开的内容，规定个人申请获悉、查阅人事档案信息时无需说明理由，并且规定档案机关处理时间不应超过20个工作日，即使特殊情况也不能超过60个工作日。

当然，我国人事档案信息公开不能完全照搬西方发达国家那一套，但是随着全面依法治国的不断推进和公民、社会对档案信息的需求日益增加，对档案信息知情权要求的不断增强，我们国家需要从法律和制度上为人事档案信息搭建互通式立交桥，加快信息公开和隐私立法，制定相关政策措施。

第二，坚持适度公开与充分保障档案主体者合法权益的有机统一。适度公开是指“档案管理主体可以根据实际情况的需要，将人事档案中的相关信息向有需求的社会公众、需求主体等进行信息公开，供其查询。”［8］人事档案包含的毕竟是个人信息，且完全向社会公众公开既无必要，也增加了信息公开后可能损害个人主体利益的可能性。人事档案信息公开的目标主要是实现适度公开与保障主体者合法权益的有机统一，不能因为信息公开侵害公民的隐私权，或者造成社会不安的情绪，也不能因为要保护信息安全致使该公开的不公开，而是要完善相关法律制度。

西方发达国家在规定人事档案信息公开的同时，也非常注重隐私权的合理保护。具体来说，一方面规定对人事档案的利用，须在法律允许的范围内充分利用。例如，美国颁布的《隐私法》明文规定，个人档案一般只对本人和本人所授权的人员开放。德国的《官员法》规定:“官员有查阅他的全部人事档案的权利。所有与本人有关的档案，都属于个人档案。如有对他不利的或危害他的利益的控告和结论，如果要放入其人事档案的话，必须要听取官员的意见。同时官员的意见，也要一并放入他的个人人事档案里面”。［9］另一方面，“相关法规规定人事档案的提供、利用，须尊重档案主体人的隐私权，凡是涉及到个人出生、家庭婚姻、财产状况、犯罪记录等方面的情况就必须限制利用。”［10］这种通过合理平衡档案主体的知情权和保护个人隐私权的做法，既保障档案信息的真实和准确，又能更好地保护档案主体的合法权益。

第三，明确我国人事档案信息公开的程序。信息公开应当是按照依法申请的方式进行公开，要履行一定的程序后才能获得相关信息，因为主动公开可能会加大档案主体的信息被泄露的风险，同时对档案管理机构而言也是一个较大的负担。

一是需求主体应当是档案主体本人或者获得相应法律权限。人事档案主要包含个人信息，档案主体应当可以查阅相应内容;其他信息需求主体要获得这些信息则应当具有相应法律权限。这里的法律权限包括经指档案主体的同意、相关政府或有权部门的委派或委托证明、司法文书确认等，这些法律文件授予需求主体查阅他人档案内容的权利。

二是需求主体需说明查阅目的及查阅范围。需求主体向档案管理主体申请查阅人事档案时，应当在获得授权的基础上，说明查阅档案的目的或理由，且此种目的或理由应当有一定的事实根据。需求主体应具有明确的查阅范围，人事档案包含的信息量较大，需求主体到底需要查阅人事档案中的哪些信息，如学习经历，工作情况等。而在确定查询范围这一点上，需求主体应提供必要的支撑材料供档案管理主体进行审核。

三是需求主体需说明公开方式。指需求主体的申请获准后，其想获得的是相关材料的复印件，或是档案管理机构出具的查询结果的说明、结论等。如查询个人的学习经历时，可能需求主体需要的是比较具体的学习成绩，也可能是对其学习情况的评价等。

四是明示需求主体的责任。具体而言，“需求主体获准查询并获得相应信息后，应当按照其说明的理由和获得的信息形式对信息进行使用，不得随意公开或是用作它途。”［11］这是在信息公开的同时，注重对档案主体信息的保护，需求主体若擅自用作他途或是违法使用，要追求其相应的责任。

第四，明晰我国人事档案信息公开的例外情形。尽管人事档案多数内容主要涉及个人经历和相关信息的记录，可以向档案主体公开，但部分档案信息因为保密性的需要，而不应当向档案主体公开。具体而言，下列信息可以被认定为不能向档案主体公开的内容:一是涉及国家机密、社会集体利益和有关他人隐私的材料;二是鉴定考核、政治审查等材料;三是他人对人事档案主体的举报材料。此类材料属于保密的范畴，不宜向档案的主体公开。

因此，人事档案部门应根据实际情况，坚持“适度”的原则，审慎地界定需要公开和保密的信息，既要考虑到档案主体合理使用本人档案的需要，维护档案主体的知情权，同时又要考虑到不会对社会造成负面的影响。

四、结语

我国传统人事档案采用封闭式、内向型管理模式，大大降低了档案信息价值和利用效率，同时将档案主体排除在档案信息范围之外，这不仅损害档案主体的知情权，同时如果档案信息记载错误给档案主体造成重大损害而档案主体却无法知悉侵害事由。2007年颁布的《政府信息公开条例》给我国人事档案信息公开提供了契机，对比《政府信息公开条例》与我国《干部档案工作条例》等相关人事档案法律法规，可以发现我国现行人事档案信息公开存在管理制度矛盾、信息公开管理缺位、档案部门权利和义务不对等、档案利用权得不到保证、开放信息化建设滞后等问题，亟需在人事档案信息的公开内容、公开程序、保密范围等方面进一步完善有关制度。

［1］［2］《中华人民共和国政府信息公开条例》［Z］.2008.

［3］［4］［5］《中华人民共和国档案法》［Z］.1996.

［6］李蕙名.关于我国人事档案信息公开的思考——从“汤国基档案事件”说起［J］.北京档案，2009(5):26－27.

［7］黄霄羽.国外人事档案管理的特点及启示［J］.北京档案，2006(1):20－23.

［8］邓曼，丁璇.中美人事档案管理比较［J］.兰台世界，2005(7):22－23.

［9］同［7］。

［10］刘英.正确处理人事档案信息知情权和隐私权的关系［J］.职业时空，2013(4):113－115.

［11］陈潭.政策动员，政策认同与信任政治:以中国人事档案制度的推行为考察对象［J］.南京社会科学，2006(5): 65－71.

D912.16

A

1004－342(2015)02－16－04

2015－02－12

刘乃贵(1980－)，男，成都市委宣传部，法学硕士;张征(1978－)，男，共青团四川省委，硕士研究生。