财务制约与审计监督视角下的高校管理内控协同重点及策略分析

张蕾 周宏

(成都大学，四川 成都 610106)

近年来，一些高校领导干部的腐败案件频频在媒体曝光，不免让人心生感叹:高贵的象牙之塔如今也沾染上了铜臭，神圣的学术殿堂似乎也难以独善其身，高等学校绝非廉政建设的世外桃源和一方净土。由于财务和审计自身所具有的经济监督、经济鉴证和经济评价职能，使财务与审计部门在高校反腐倡廉教育和廉政文化建设中，发挥着独特的重要功能，在惩治和预防腐败、促进干部的廉洁自律方面，担当着重要的角色。

一、高校财务与审计监督的重点部位和关键点

中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》)中明确要求:“强化审计监督，逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任审计。”①高校当中的重点领域、重点部门和重点资金应该是指那些对高校的正常运转和建设发展影响大、事权和财权相对比较集中、预算资金比较多的部门和项目，如教务管理、学科建设、实验室建设、科研管理、后勤服务、国有资产管理、招生就业、图书和教材采购、大宗物资采购、新校区建设以及小型工程和修缮项目，等等。加强对这些部门和项目的财务与审计监督，不仅可以规范这些部门的管理行为，让这些部门的权力在阳光下运行，有效防控廉政风险，维护高校的权益，而且还能够使这些部门增强成本意识，提高经费使用的绩效［1］。

(一)新校区建设

随着高等教育大众化的推行，各高校学生规模急速增长与教育资源相对不足的矛盾日趋激烈，在此背景下，各高校纷纷举债进行了新校区建设，投资规模动辄数亿元甚至数十亿元。由于一些高校的新校区建设都是由学校领导担任工程指挥长，这些领导又都是某一领域的专家学者，享有较高的学术地位和权威，这种学术上的权威又很容易迁移到其他方面尤其是学校的管理上，因此一些高校领导习惯于一言九鼎、唯我独大，导致权力过度集中且缺乏必要的监督和制约。在新校区工程项目招投标和配套设施设备采购过程中，一些高校领导置“三重一大”的规定于不顾，或片面强调高等学校的特殊性，以所谓的“特事特办”为名，绕开和逃避监督，行权钱交易之实。新校区建设的巨额资金投入成了腐败分子眼中让人垂涎欲滴的“唐僧肉”，新校区也因此成为了让一些高校领导“一失足成千古恨”的泥淖［2］［3］。仅四川省内便有数位高校领导因新校区建设而涉案。

(二)物资设备采购

由于历史上欠账较多，加上高校扩招对教学资源的稀释，教学实验设备不足的状况在一些高校均不同程度地存在，甚至严重影响到了学校的人才培养质量。随着国家财政加大对高校的生均教育事业费投入，各个高校编制了数量庞大的设备采购计划，以求在短时间内改善学校的硬件条件，缓解或改善学生规模扩大与教学资源不足之间的矛盾。但是，这些采购计划是否经过严格科学的论证，有无重复购置现象，是否贪大求洋、盲目追求高精尖，设备采购程序是否规范合法，是否有闲置浪费，设备管理使用是否科学合理，设备报废是否有严格的标准和审批程序，都应该纳入财务与审计监督的范围。［4］

(三)国有资产管理

筹资渠道单一，拨款严重不足，是许多高校在相当长时间内面临的发展困境，财政上的窘迫在一定程度上掩盖了高校管理粗放、效益低下的问题。在国有资产的管理上，表现得尤其明显。一是物资设备重采购轻管理。采购之前缺乏科学的论证，即便有论证环节，论证过程也没有严格坚持“必需、够用”的原则。一旦物资设备采购回来完成上账，这些设备物资怎么使用、效益几何，就再也无人过问，造成大量的闲置和浪费。二是利用学校的设备为小集体和个人谋取私利。一些院系使用学校的仪器设备从事科研和社会服务，但对学校所产生的成本完全不予补偿，有的甚至将学校的仪器设备出租给校外企业，收取租金用于小集体和个人的福利。高校在国有资产管理上只讲投入，不计产出，疏于管理，效益低下的状况不仅使得国有资产的保值增值无从谈起，也为权力寻租提供了可乘之机，增加了廉政建设的风险。

(四)科研经费管理

一个时期以来，高校科研经费管理中出现了一些带有普遍性的严重问题，招致社会各界的强烈不满，管理部门也深感愤怒、痛心、错愕。针对部分科研项目的专项审计发现:项目申报、实施、结题过程中潜规则盛行;挤占、挪用、套取、侵吞、骗取、贪污科研经费绝非个别;直接用于科研活动的科研经费比例不足一半，肆意挥霍俨然已成“通例”。这些问题说明，由于高校考核机制的偏颇和局部利益的驱动，之前对于高校科研经费的财务与审计监督近乎形同虚设，科研经费的使用在很多时候游离于高校的内部监督之外，成了自身监督的一个盲区。

(四)工程建设与修缮

除新校区建设外，高校近年来的小型工程和装修维修项目也不在少数。这些项目虽然每个单项的预算金额都不大，但是每年汇总起来都能够达到数百万元甚至上千万元。加强对这些项目的财务与审计监督，不仅可以防止项目实施过程中的暗箱操作，保证项目实施的各项程序规范合法，还可以为学校省减大量的经费，提高经费的使用效益。

(五)二级学院教学经费

为了减少管理层级，提高管理效率，发挥二级学院的自主性和能动性，许多高校都实行了教学经费的二级管理，即在学校制定的分配政策总体框架下，二级学院享有对于教学经费的二次分配权力。二级管理制度让二级学院领导掌握了一定的收入分配权力，有利于二级学院利用经济激励手段调动教师教学、科研的积极性，也让二级学院的责、权、利可以更好地结合。但是，没有监督和制约的权力必然导致腐败，在扩大二级学院自主权的同时，必须加强对这种权力的监管，把这种权力的行使置于制度的约束之下。如何防止挪用、挤占教学经费，防止学院领导擅自扩大专项经费的开支范围和标准，防止因为二级分配而产生的收入分配不公现象，防止经费向权力倾斜和集中，都应该有相应的制度加以规范，并通过制度化的财务管理与审计进行监督。

二、强化高校财务与审计监督职能的对策措施

高校内部的财务与审计监督是财务与审计部门及其工作人员利用其自身具备的专业特长、职能优势，遵循客观、公正、独立的原则，对被监督学院和部门的财务收支及其他经济业务活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的一种经济监督活动。高校内部监督的目的，就在于审查和评价被监督学院和部门的财务收支及相关经济活动的合规性和合法性，发现被监督对象在经济业务活动中存在的薄弱环节和管理漏洞，提出具体整改建议，并对今后的工作提出建设性意见。

通过强化日常财务管理规范、经费支出效益评价、领导干部经济责任审计、财务收支审计、工程审计、效益审计和专项审计调查，可以发现领导干部廉洁自律方面存在的个案问题以及带倾向性的问题，便于对症下药和标本兼治，同时通过以上工作结果的运用，也能够对干部起到教育、提示和警醒的作用，增强干部队伍廉洁自律的意识和自觉性，让干部“不愿腐败”;再有，通过财务与审计监督能够寻找到各种管理制度的疏漏，加以对照整改可以把制度的笼子编织得更加细密，使干部“不能腐败”;此外，通过财务与审计监督也可以发现各种腐败案件的蛛丝马迹，为查办和惩治腐败提供线索和证据，让干部“不敢腐败”。

在高校风险防控和干部队伍廉洁自律教育方面，财务与审计部门可以通过以下途径更好地发挥作用。

(一)积极开展教育培训

除极少数腐败分子是刻意利用学校管理制度的疏漏，千方百计寻找政策的突破口之外，绝大多数领导干部在经济活动中的违纪违规乃至违法行为，更多是因为这些领导干部对相关政策法规的不了解、相关知识严重缺乏所致。高校的领导干部虽然大多是某一领域的专家学者，在自己的专业领域中造诣颇深，但他们之中相当多的人对于经济业务活动并不十分熟悉，财务、经济管理、工程建设、合同法等相关领域的知识更是缺乏，这就使他们的经济决策活动很难做到科学合理，如果决策程序再不公开透明，极容易在不知不觉中就违规违纪。因此，在高校领导干部中开展财经政策法规和知识的教育培训势在必行。财务与审计部门在这个过程中需要转变“秋后算账”的传统做法，做好财务与审计咨询服务和政策法规培训工作，让干部清楚明白地知晓哪些事情不能做、哪些事情可以做、应该按照什么样的程序去做，以最大限度地减少由于领导干部对财经政策法规的忽视或者无知造成的廉政风险。

(二)推行全过程跟踪审计

对于大型工程建设项目，适宜于进行全过程跟踪审计，即从项目的立项审批，到工程造价预算的编制，再到工程的招投标，以及工程合同的签订，施工过程的造价控制，工程竣工决算，工程建设的整个过程和所有环节都置于严格的审计监督之下。高校内部的审计部门要完成这样的任务显然有些力不从心，聘请社会中介机构来开展这项工作应该是一个不错的选择。虽然会由此增加相应的审计费用，但全过程跟踪审计可以避免造价控制、招投标、合同签订当中的诸多问题，不但可以防控廉政风险，还可以节约学校的资金投入，维护学校的合法权益，完全是物有所值。

(三)聘请常年审计与法律顾问

高校财务与审计人员中财务专业背景居多，在高校规模急剧扩张、经济业务十分繁杂的今天，财务与审计人员自身的知识结构已不足以保证其客观公正地行使监督和评价的职能，尤其是面临工程项目审计的时候，财务与审计人员的专业知识更是捉襟见肘。发现不了问题要承担失察的责任，贸然指出问题又实在没有底气，于是乎有时候只好就一些鸡毛蒜皮、无关痛痒的枝节问题随便提点意见，草草收场。这样的监督只能是流于形式，甚至会在客观上让一些人有机可乘。财务与审计人员固然需要不断加强业务学习，完善继续教育，但要想在短时间内迅速提高财务与审计人员的专业素质也不现实。所以，可以尝试在高校聘请常年审计与法律顾问，借助社会中介机构的审计与法律咨询服务，提高高校内部监督的客观公正性和专业实效性。

(四)适时进行专项审计

对于科研经费、基建工程经费、教学经费以及大宗物资采购经费等预算金额较大、影响面较广的项目，宜于定期开展全面的专项审计，既要保证经费的正常、合理使用，也要关注经费的使用效益，不留任何缺口，这样可以保证及时发现问题，防患于未然。

(五)加强财务与审计部门的日常业务联系

审计部门在一些项目立项之初就已经将其纳入视野，并且对其进行全程跟踪，掌握的情况较为全面，但是财务部门由于各种原因对某些情况并不知悉，造成在经济业务支付审核时或有疏漏，事后难以弥补。审计部门如能将重点项目的各项信息提前与财务部门进行沟通，对财务部门进行有效风险提示，将有效提高审计部门事前监督的效力。

在高校廉政建设过程中，通过财务和审计部门的协同配合，可以强化对管理边缘地带和职能结合部位的管控，扫除内部控制的盲点，挤压腐败行为的空间，防止监督制约的缺位和失效，让腐败分子无隙可钻［5］。从另一角度来说，财务制约和审计监督终究是一种外部控制，相关的策略措施也都属于制度建设层面的工作。正如经济学家盛洪所言:“没有任何一种制度安排是完美无缺的”②，再好的制度都是人制定的，也都需要人来执行。因此，高校在加强制度建设，让干部职工“不能腐败”的同时，更需要营造清正廉洁的校园文化氛围，引导干部职工自觉修身正德，塑造高尚的人格品质和优良的师表形象。如此，则大学重归圣洁学术殿堂和精神家园指日可待。

注释:

①《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》第15条第4款。

②盛洪:《为什么制度重要》，郑州:郑州大学出版社，2004年，第55页。

［1］ 阙开华.加强审计监督在反腐倡廉中的作用［J］.辽宁经济，2008(4):50.

［2］ 王小华.在反腐倡廉工作中应重视审计监督［J］.湖南行政学院学报，2008(3):49-51.

［3］ 武阳.加强高校的财务审计监督工作［J］.经营与管理，2008(5):77-78.

［4］ 张键琦.高校物资采购审计监督关键点的控制［J］.南京审计学院学报，2008(4):37-40.