地方各级政府全面推行权力清单制度问题研究

地方各级政府全面推行权力清单制度问题研究

姜水静

(马鞍山市委党校法学教研室，安徽 马鞍山 243000)

摘要：政府权力清单制度旨在科学配置、规范运行政府行政权力，构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系。全面推行权力清单制度无法一蹴而就，亦不能一劳永逸。需要在理性的制度设计和明晰的理念支持下，统筹制定推进规划，谋求“迎难而上”的突破口。应把权力还原为责任，把管理转变为服务，将行政权力压缩到合法、合理、必要、可监督的范围，并置于阳光之下运行。唯有如此，“清单之外无权力”方是合理的、现实的。

关键词：权力清单；权力运行；权责体系；地方政府

中图分类号:D601

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)01-0053-03

收稿日期：2014-10-13

基金项目：安徽省马鞍山市社科联重点研究项目“地方各级政府全面推行权力清单制度研究”，编号：20141043。

作者简介：姜水静(1976—)，女，山东潍坊人，马鞍山市委党校法学教研室讲师，硕士。研究方向：行政法学。

Abstract：Government power list system is to scientifically allocate and standardize administrative power, to build a government system with clear right boundary, rational division of labor, efficient operation and the rule of law. It is necessary to make plans and seek for the breakthrough of difficulties with the support of a rational system design and clear ideas. Transfer the authority into responsibility, change the management into services, and cut down the administrative authority into a legal, reasonable and necessary scope which is under supervision. Only in this way, "no power outside the list" is reasonable and realistic.

行政权力与其他权力一样，天然具有扩张性，在运行中一旦偏离设置权力的本来面目，就会出现“权力滥用、权力寻租、权力腐败等异化现象，导致政府职能履行不到位、行政效率低下、市场机制不能充分发挥作用”[1]。政府权力清单是改进政府治理方式的源头性问题与核心问题。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出要“深入推进依法行政，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，加快法治政府建设”，旨在科学配置、规范运行政府行政权力，构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系。

一全面推行权力清单制度应厘清的困惑

(一)权力定位：由管理到服务

权力行政模式在我国形成于传统计划经济时代，其强调政府对社会管理以权力运作为核心，强调社会以及个人对国家的服从。随着社会现代化和多元化的不断发展，转变传统权力行政思维，构建以服务为导向的行政模式成为当前国际公共行政改革的共同趋势。正确认识政府行为的服务性质，才能找到评判政府行为成败得失的价值尺度。权力清单制度不能回避行政权人民本位这一核心问题，“当把行政权力定位在创造良好环境、提供优质服务、维护社会公平正义等方面”[2]，做小权力清单同时做大服务清单，把权力还原为责任，把管理转变为服务，定准位，做到位，站好位。

(二)权力取得：由无据到有序

行政职权是依法定位到具体行政主体身上的国家行政权，是各行政主体实施国家行政管理活动的资格及职能，一般包括：行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励等。从现实操作层面上看，由于行政权本身的渗透性、扩张性、膨胀性，行政职权不仅内容丰富，而且关系也相当复杂。政府所掌握的权力种类之多、数量之大，远远超出任何人的想象。如果不结合行政职权所表现出的方式与范围，以及行政职权所包含和体现的职责要求，很难准确把握和行使行政职权。权力清单制度应厘定目标，将每一项列入清单的权力设定法律依据、权力实施主体、权力实施程序以及违法实施权力的法律责任等予以有序规范，对法律依据不足的行政权力予以取消，使进入权力清单的每一项行政权力均依据合法，行使有序。

(三)权力运行：由封闭到公开

权力封闭和隐蔽运行是腐败现象得以蔓延的首要条件。腐败的根源在于权力的“暗箱操作”导致的权钱交易、权色交易、设租寻租。阳光是最好的防腐剂。推行权力清单制度应坚持将依法行政、强化监督与提高工作效能、方便群众办事相统一的原则，在公开要求上，坚持将公开权力运行结果的静态公开与公开权力运行全过程的动态公开相统一；在公开内容与范围上，坚持全面公开权力运行情况与重点公开重要权力和权力行使关键环节相统一，梳理“每一项行政权力的名称、权力的依据、权力的行使部门、权力的行使规则及权力的监督渠道”[3]。只有全面完整地披露权力各项基本要素，使公开内容标准化、公开形式标准化、公开时间标准化、公开程序标准化、监督保障标准化，“权力清单”才不会成为应付上级要求，在程序上空转、形式上空摆、内容上空填的摆设。

二全面推行权力清单制度应把握的关键

权力清单制度是政府及其部门“以‘清权’(梳理政府及部门职责)、‘确权’(编制权力目录和运行流程图)、‘配权’(对现有权力进行调整、优化权力流程)、‘晒权’(公开权力清单和流程)、‘制权’(建立健全事中事后监管制度) ”[4]为核心内容的权力革命，其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，将行政权力压缩到合法、合理、必要、可监督的范围，并置于阳光之下运行。其核心“并不是要除掉‘花园中丛生的杂草’，而是要造就确保‘花园中杂草无处可生’的一项制度再造”。

(一)权力普查是基础

制作权力清单需要对各级政府、各个部门的权力进行分类、归集、整合、列表，而所有这些工作的核心在于对公共权力的普查。“不普查就无法摸清权力家底，相关的决策与管理也就缺乏基本的事实依据”[5]。权力普查是权力监督的前提。通过权力普查才能让处于监督暗区和盲区的公共权力真正回归到公众的视野。权力普查开展得越早，进行得越深入，就越能使我们尽早掌握权力监督的主动权。无须讳言，普查公共权力和公共资源会直接触及到部门和个人私利。从前期各地推行权力清单的实践来看，瞒报谎报自身权力的情况时有发生。因而，推进权力普查，应有足够的预见，要采取必要的防范、制约和惩戒手段自上而下强力推进，切实掌握以下基本情况：一是现有履行公共管理和公共服务职能的部门有哪些？二是这些部门分别掌握哪些公共权力和公共资源？三是这些部门分别依据哪些规则来行使权力和分配资源？四是这些规则是由谁通过何种程序制定的？其制定程序是否合法？五是权力行使和资源分配过程是否透明？结果是否公开？

(二)权力论证是关键

权力自产生时起就存在被认同的问题，也就是权力正当性与合法性问题。行政权力的正当性、合法性只有得到严密论证，才能成为合法的权威而使人们信服。权力清单制度不仅要解决政府管理事项模糊、职能交叉的问题，更为重要的是对进入目录的权力事项的以及权力清单最终呈现的有关权力运行的范围和程序进行合法性论证，以与法治形成具体对应关系。推行权力清单制度应成立专门专家论证工作组，将着力点放在权力论证环节上，包括权力取消、权力冻结、权力整合、权力转移、权力下放等均应严格依照现行有效的法律、法规，对行政权力事项进行梳理，查找法律依据，使进入权力清单的每一项行政权力都拥有无可置疑的合法性基础。

(三)权力优化是目标

权力清单要全而有力。权力清单制度应以权力优化为目标，严格遵循“结构合理、配置科学、程序严密”的原则对行政权力进行全面系统地梳理、归并和清理，实现权力“瘦身”、“健身”、“洁身”的制度化、规范化、程序化和常态化。

第一，清单权力范围要明确。根据《国务院法制办就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》，行政执法职责主要包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等。实践中，多数将清单权力限于上述行政执法权。笔者认为，权力清单的最终目的是“清单之外无权力”。权力清单内的行政职权应比行政执法权范围更广。除涉及国家秘密的公共权力以及人事任免和资金运行等部门内部事务性权力外，权力清单应当涵盖政府及各职能政府部门行使的对不特定公民、法人和其他组织的权利义务产生影响的所有行政权力。尤其是对于一些没有法律法规规章依据的由规范性文件设定的行政权力，亦应在此次改革中按照合法和合理的原则进行审视、清理和规范，防止其在清单固化之后仍实际运行。此外，应建立权力清单运行的动态调整机制，定期调整行政权力事项、优化权力运行流程。唯有如此，“清单之外无权力”方是合理的、现实的。

第二，清单权力结构要合理。合理的权力结构，应能保证行政权力正常地发挥作用，各部门既相互协调地发挥功能，又相互制约和监督。一方面，应理顺各级政府、部门之间的职权关系，解决权力本身配置不合理、不科学，导致的权力过于集中问题、职权交叉问题、多头管理问题、多层执法问题等；另一方面，应根据各权力主体职能和作用，科学界定权力的界限和边界，确保既能主动担责各司其职，又能相互支持密切配合，防止有利可图争着插手，无利可图相互推诿。

第三，清单权力运行程序要严密。在行政权急剧扩张的现代社会背景下，程序正义具有自身独立的价值。组织严密、设计合理的权力运行程序不仅有利于规范和制约行政权的合法行使，促进权力运行的理性化、合规则与高效能，并且为维护相对人的法律地位和人格尊严提供程序性保障。程序设计一要务求全面。即对权力运行的各个环节均应从程序上做出严密规定，使权力运行各环节、各层次不仅具有可控性且各环节在时间上和功能上相互衔接、相互协同。二要务求客观。即按“优化权力运行路径、简化办事程序、减少中间环节、缩短办事时间、降低办事成本”的原则绘制并公开权力运行流程图，明确规定行使权力的条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节等，方便群众“按图索骥”。三是要务求规范。即加强清单权力运行程序的制度建设和执行。根据职能和业务性质，制定相关工作制度和规则，明确岗位职责、工作程序和工作规则以及权力运行每一个环节上的方式、方法、步骤以及责任，并无条件严格遵循。

(四)权力监督是保障

实践反复证明，没有监督的权力，必然导致腐败；没有权力的监督，无法遏制腐败。加强对清单权力的监督制约，需要集中明确以下问题：一是权力制约和监督的重点应是决策和执行环节。必须要有一套相关的制度保证决策过程体现科学、民主、开放的原则。如：追责制度、民意反映制度、公示制度、社会听证制度、专家咨询制度等。二是要提升制度的执行力，“把权力关进制度的笼子”。把以权力制约权力、以法律制约权力真正落到实处。三是人民群众的监督对于确保清单权力正确运行至关重要。权力清单制度在强化自上而下、左右制约监督的同时，尤其应加强自下而上权力对权力的监督和制约，只有内部监督与外部监督相互衔接、良性互动，凝聚强大合力，构成完整、严密的权力制约机制，才能构成完整的监督链条，形成监督合力，权力制约才不会成为一句空话，权力清单才不会成为一种摆设。

三全面推行权力清单制度应谋求的突破

权力清单制度涉及领域多，专业性强，是一项艰巨而复杂的任务，无法一蹴而就，亦不能一劳永逸。相关的制度设计如果得不到落实，权力清单仍旧只是“一纸清单”。按“单”用权比权力入“单”的任务更为艰巨。如何确保权力清单在实施中不变形、不走样、不走过场？推行权力清单制度不能停留在一种轰轰烈烈“运动”的短期效应上，不能单纯依靠行政权力的加加减减或某些工具性措施的单兵突进，需要在理性的制度设计和明晰的理念支持下，统筹制定推进规划，谋求“迎难而上”的突破口。

(一)完善权责体系，开列“责任清单”，确保有效履职问责

权力意味着责任，权力清单更是责任清单。有权必有责，用权受监督，违法受追究，这是权责相符。权责不对等，有权而无责，是日常工作出现问题的重要诱因。因此，推行权力清单制度必须强调权与责的对等、一致，切实完善权责体系。地方各级政府在“晒”出政府部门权力的同时，可以对应权力清单列出政府部门的“责任清单”,明确责任事项及其对应的追责情形，从制度上明晰作为与不作为，限制乱作为、慢作为，这将有利于积极问责、打击懒政、遏制腐败，确保政府部门恪尽职守，阳光作业，按“单”用权，为行政权力“入笼”再添一道锁。

(二)推进电子监察系统建设，全力实现清单与平台的无缝对接

电子监察系统是利用先进的网络信息技术，对行政审批、行政征收、行政检查、行政处罚等行政行为进行实时、全程监察的一种新途径、新办法，是创新行政监察方式、建设高效廉洁政府的有益探索。以电子监察平台建设为重要抓手推行权力清单制度，增强“科技防腐”的生命力和渗透力,有利于实现清单权力运行的规范化、公开化、程序化及可控化。电子监察作为监督行政权力运行的一项重要措施，随着工作的深入和推进，一些难点或瓶颈问题会逐步显现。电子监察能否成为一种工作常态，关键在于能否持之以恒地执行与落实并冲破利益固化的藩篱，这是要点，也是难点。各地各部门应统一认识，凝心聚力，强化举措，务求实效，全力实现清单与电子监察系统的无缝对接。

(三)积极探索行政权力规范运行的绩效管理新举措

为保证权力清单公开运行的规范化、常态化，应将权力清单规范运行工作纳入政府目标效能考核评价体系。一是应加强考核的组织和领导，成立权力运行绩效评估的专门领导组，负责对权力清单公开运行工作的组织协调和检查指导，切实保障权力在阳光下规范有序运行。二是建立多层次开放式的权力清单运行绩效考核管理体系。将“是否对权力进行科学分解和配置；是否制定公平、公正、公开而具体、可操作的裁量标准和尺度；是否按确定的标准和尺度行权；是否科学设定并认真履行行政程序；行权过程是否便民高效等作为考核内容。同时在确定绩效评估的指标体系和指标权重的时候，加大公众评议和第三方专家评估的权重。三是以“重激励、硬约束、严考核”和“奖优、治庸、罚劣”为总体要求，将绩效管理与表彰奖励和追责问责相结合，充分发挥绩效管理的激励和制约作用，不断提升政府管理和服务水平。

参考文献：

[1]郑京平.“两个清单”意义不凡.中国国情国力,2014，(6).

[2]耿相魁.推行权力清单制度必须严格工作环节.学习时报,2014-05-05.

[3]何宏祥.推进权力清单制度化发展的路径.领导科学,2014，(8).

[4]任进.权力清单制度迎难而进.协商论坛,2014，(6).

[5]柳霞.权力清单制度：将权力关入透明的制度之笼.光明日报,2014-01-17.

On the Implementation of Power List System of Local Governments

JIANG Shuijing

(Department of Law Science, Party School of Maanshan Municipal Committee of CPC，

Maanshan Anhui 243000，China)

Key Words：power list；the operation of power；the power and responsibility system

(责任编校：简子)