政府行政成本的法经济学思考

政府行政成本的法经济学思考

沙季超

(华东政法大学研究生教育院，上海 200042)

摘要：政府行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源。长期以来，在我国各级政府的行政活动中，实际上并没有真正树立行政成本的概念，监督机制也不健全，造成了诸如行政成本居高不下、人员臃肿、决策不科学等问题。为此，我们必须从更新政府的行政成本的概念着手，加大力度转变政府职能，健全科学民主的决策体制，加强监督，规范财政预算运行体制，控制“三公”经费的开支，最终实现我国建设精干效能、清正廉洁的高绩效政府的改革目标。 [2] 中国统计[M].北京：中国统计出版社，2001.

关键词：政府行政成本；法经济学；法制化；规范化

中图分类号:D601;D912.29

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)01-0050-03

收稿日期：2014-10-22

作者简介：沙季超(1983— )，男，江苏如皋人，华东政法大学研究生教育院博士生。研究方向：法律方法、法社会学。

Abstract：Government administrative cost is the administrative input or consumed resources when the government provides certain public services. For a long time, in our government administrative activities, the concept of administrative cost is not truly set up. The supervision mechanism is not perfect, causing problems like high administrative costs, administrative personnel overstaffed, and unsicentific administrative decision. Therefore, we must start from updating the concept of administrative cost of the government, increase the intensity of the transformation of government functions, improve scientific and democratic decision-making system, strengthen supervision and standardize the financial budget and operation system, and control "three expenditures" budget, so as to ultimately achieve the goal of constructing a competent, honest and efficient government in China.

继2002年党的十六大首次提出“行政成本”概念后，2007年党的十七大强调要“降低行政成本”，2012年党的十八大又进一步提出把“降低行政成本”作为深化行政体制改革的目标和加强党的执政能力建设的重要措施。笔者认为，如何认识“降低行政成本”的背景，明确“降低行政成本”的内涵，探索“降低行政成本”的途径，对于提高政府运作效率，优化资源配置，深化行政体制改革，建立社会主义现代化法治国家都具有重要意义。

一政府行政成本与法经济学

党的十一届三中全会以后，随着改革开放的不断深入，我国经济得到高速发展。但是由于我们长期以来实行的是计划经济，对政府行政要讲成本缺乏认识，所以，政府的行政活动中不计成本的现象比较突出，投入多少人力、物力、财力，产生多少效果或效益，算的是政治账，不算经济账，以致造成我国政府的行政成本长期以来居高不下，且逐年攀升，这已成为社会各界关注的焦点。应该看到，这些年来我国各级政府在加强财政管理，提高资金使用率方面采取了一系列措施，包括精简政府机构、缩减政府开支，改革行政审批制度，改进财政预算管理，实行政府采购和提高行政效率等。这些措施对遏制政府行政成本的增长起到了一定的作用，但尚未能从根本上扭转我国政府行政成本居高不下的现象。

法经济学分析的本质是法律制度与经济发展的“契合度”问题，其宗旨则是在坚持“正义、公平、秩序”的基础上注重效率与效益。那么，目前我国政府支出的行政成本，是否真的符合法经济学所要求的“效率与效益”？根据有关数据显示，1993年至2011年间，我国政府的行政成本持续高速增长。1993年我国的行政成本是615.76亿元，2011年攀升至17442.54亿元，年均增长达到20.4%。但是，同期我国GDP和财政收入的增长，仅分别为15.5%和19.28%[1]。由此可见，改革开放至今，我国政府行政成本扩张迅速的同时，效率较低，浪费了大量的社会资源。

二我国政府行政成本居高不下的主要原因

笔者认为，我国行政成本长期以来居高不下的原因是多方面的，概括起来主要有以下几个方面：

(一)行政成本意识淡薄

成本一词最早出现在企业之中，在市场经济活动中，企业或个人为了获取高额利润，增强自身市场竞争力，都会努力降低成本，以最小的耗费去获得最大的收益。而政府组织与企业组织的特点不同，特别是政府在投入和产出、成本和收益之间的联系并不紧密，加之受计划经济影响，在政府组织的管理工作中往往只是注重计划或任务是否能完成，目的或目标是否能达到，往往忽略完成任务所需的成本投入，当然就容易产生大把花纳税人的钱不心疼的现象。

(二)行政机构人员失控性膨胀

在很长一个时期里，我们对政府的职能认识不清，政府大包大揽一切，成为万能政府，虽经几次较大规模的机构改革，但仍出现各级政府机构的反复膨胀，人员杂多，使得有限财政不堪重负。政府机构多，维持其公共行为运作的成本也就高。在我国行政成本中，需要财政供养的人员工资成本是一个很大的数字。以2000年为例，财政供养的行政事业人员有4280万人，其中行政人员988万，按当年党政机关行政人员一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32%[2]。到2002年我国由财政供养的行政事业人员达4500万，也就是说，2002年的官民比例达到了1∶28，与世界上其他国家相比，中国是最高的，如日本是1∶150，法国是1∶164，美国是1∶187[3]。

(三)行政决策欠科学

这些年来，由于政府职能未能得到根本转变，政府一方面手伸得太长，另一方面该管的事却没有管好。当前，政府仍然直接承担推动经济发展的任务，在GDP增长的指挥棒下，不少地方政府不管自身条件如何，大搞招商引资，并提出了“有条件的要上，没有条件的要创造条件上”的口号。不少地方政府搞盲目重复建设，直接筹划和投资到竞争项目，屡屡出现因决策失误造成的“拍脑袋”工程、“面子”工程和“豆腐渣”工程。造成这些不计成本的政府行政行为，主要原因就是缺乏科学决策机制，没有广泛征求公众意见，更没有通过长期严密的调查研究和可行性探讨，只靠少数领导者凭经验，甚至主观想象拍板决定，极容易导致投资失败和资源浪费。

(四)财政预算制度未完善

我国虽然在1999年就建立了现代公共财政体系和公共预算制度，但仍然存在不少缺陷，主要表现在：一是财政预算编制不够细化。不少地方的政府部门在编制部门预算时，仍采用“基数加增长”的方式，一项制度多年运行下来，还使得年度预算核定支出指标与实际需要出入很大。二是财政预算编制不完整。财政分配不仅把资金分为预算内和预算外分配，而且对制度外的收入也进行分配，但公共预算没有将预算外资金及制度外收入作为政府宏观调控财力来使用，而是基本上由部门和单位自主安排和收支，脱离预算的监管，以致造成收支管理混乱，缺乏约束，影响了财政对社会提供均等的公共服务的能力程度。三是财政预算缺乏约束力。一些地方财政预算预留资金较多，以待年终安排追加预算，致使财政预算失去严肃力和约束力，也极易产生腐败。四是财政管理方法落后。我国财政预算的方法主要是调整法，即核定预算和追加预算要来的钱必须把它花光，否则下年度的预算就会被扣减，因此只要钱花得合法，就没有谁来算成本账。

(五)行政监督机制不健全

到目前为止，我国对造成行政成本过高的行为还没有行之有效的监督机制，行政成本也并不是考核一个地方政府或部门业绩的主要指标。在GDP考核的驱动下，对政府或部门的成绩考核主要是看GDP和地方财政的收入增长，主要看在招商引资中引进了多少资金，上了多少项目，至于付出了多少成本则缺乏一套科学的政府绩效评价体系。更为严重的是，政府部门和行政人员的行为，不是靠有效的监督机制来予以约束，而主要是由有权威的上级机关和领导说了算。这样一种只对上负责的监督管理制度，会在一定程度上淡化行政成本观念，进而造成政府行政成本增加的风险。

三政府行政成本管控的法经济学对策建议

降低政府行政成本、提高政府绩效是一项系统工程，不可能一蹴而就。笔者认为，我国政府正处于转型过程中，政府行政的“越位、错位、缺位”同时存在，因此必须从规范化和法制化的角度来管控政府行政成本。

(一)必须更新政府行政的思想观念

更新观念是行动的第一步。首先，政府在行政管理中要确立行政成本控制意识。要顺应世界潮流，积极推进企业化政府的建设，自觉将行政成本的观念贯穿于行政管理活动的始终。其次，在行政过程中确立行政效益观念，坚决抑制那种在行政过程中花钱不讲成本、不讲效益的现象。第三，要确立以民为本的理念，克服传统行政体制中自身以政府为中心的官本位主义，只对上负责和不对下负责的官僚主义政策。第四，要确立行政法治意识。由于某些政府公务人员法治意识淡薄，特权思想根深蒂固，加上我国社会主义市场经济尚未完善，地方保护主义仍很盛行，这些消极的思想观念在行政管理领域就表现在有法不依、执法不严，或以权代法、以言代法，对国家、社会和人民不仅造成损失，而且提高了政府的行政成本。

(二)必须加大力度转变政府的职能

转变政府职能是降低行政成本的治本之策，必须要建立适度政府。要努力做到四个转变,即：一是努力实现从“万能政府”向“有限政府”的转变，从原来“包揽一切”转移到调控、监督、指导和服务的职能上来[4]。二是要努力实现从以权力为中心的政府向以制度为中心的政府转变。通过建立健全相关制度，严格依法行政的责任制，使政府在法律规定的范围内活动，以防止政府滥用行政权力，以最大限度减少行政的任意性所产生的资源浪费。三是要努力实现从管理型政府向服务型政府转变。当前，重中之重是深化行政审批制度的改革，简化办事的行政程序，为公众提供公正、廉洁、优质、高效的公共服务。四是要努力实现从暗箱操作向阳光行政的转变。政府要不断扩大信息公开度，除应依法保密的事项外，凡做出影响公众权利义务的行为标准、工作程序等，都应当通过各种媒体加以公布，以广泛听取社会公众的意见和建议，并接受社会公众监督。

(三)必须健全科学民主的决策机制

在我国这样一个权力相对集中的政治体制中，政府的行政决策直接影响甚至决定着行政管理的优劣和高低。建立科学、民主的现代行政决策机制，努力避免或减少各种决策失误，是有效控制行政成本和构建服务型政府的重要组成部分。一是在深化体制改革中，要合理设置政府行政决策系统和决策程序。必须保证从决策目标提出、调查研究、方案评估、咨询认证直至最后的择优选择，都有一整套严格的程序。二是建立健全民主参与机制，政府要建立行政决策听证制度和公示制度。广泛听取社会公众的意愿，尽可能避免发生不公正、不合理的公共决策。三是建立重大决策失误责任追究制度。政府决策者作出的行政决策权如果带来不良后果的，应当追究其相应的责任。

(四)必须规范财政预算的管理体制

应强化财政部门对行政部门的管理职能，规范财政开支，强化预算管理。一是要改革政府的预算编制，将预算外资金和制度外资金统一到财政预算之内，形成统一的财政预算，使政府行政成本完全来源于预算内资金，彻底改变以前预算执行中的随意性。二是要健全政府预算管理监督机制。要强化人民代表大会及其常委会对政府预算的监督，对发现政府预算编制和执行有不合理的地方，有责任分析、问责和否决。要加强审计部门对政府预算的监督，真正使外部的监督到位和发挥作用。要加强政府财政部门自身的制度建设，使财政资金的支出做到规范透明。要向社会公开政府预算程序，公开披露财政预算信息，加强社会公众对财政预算的监督。三是要完善政府财政预算的法律法规体系。完善《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》中有关内容、实施程序、操作办法等具体规定，使其更加具有操作性。四是要提高财政预算管理的科学性。我国政府在体制改革时也对政府财政预算管理做了积极的探索和尝试，如：有的地方政府为了避免“预算调整法”的弊端，已经实施了“零基预算法”，即依据项目实际评估情况编制预算。目前，比较受到推崇的还有将预算的控制作用和绩效激励相配套的方法，值得大力推广。

(五)必须持久有效地控制“三公”经费

自2011年4月由科技部率先拉开了公布“三公”经费的序幕之后，特别是在党的十八大后，我们取得了压缩“三公”经费的积极成效，但还要研制规范持久有效压缩“三公”经费的积极措施。首先，需要中央政府构建统一、细化的公开规则，尤其是在财政预算分类科目中，要增加“三公”经费的项目，使“三公”经费全部账目公开，并以规范化、法制化的形式固定下来。其次，强化机关各部门成本及节约意识，树立廉洁行政观念，树立现代管理的效率观念、价值观念，从内部强化对行政成本的管理，建立责任追究机制，提高行政管理能力，从而降低行政成本。三是提高公众参与度，以强化社会监督。社会监督是保证政府行政部门进行有效行政管理的外部力量，要逐步强化社会公众的知情权和质询权，激活社会公众参与监督的热情，从而使行政机关在社会监督中赢得公众信赖。

(六)必须依法规范行政监督的制约机制

监督是政府行政机制中的重要部分。首先，要健全有关法律。要由政策治国转向法制治国，政府的一切行为要严格遵照法律，依法行政。其中，包括行政投入必须合乎法律规定，不能随意行政。其次，要完善责任制度。仅仅有健全的法律来约束政府行为还不够，还需建立健全行政责任制度，如要在民主集中制基础上健全政府行政首长负责制；要完善岗位责任制，按岗定职，各司其职；要完善行政问责制，做到有责必问、有错必纠，对不负责任、滥用职权的行政行为严惩不贷。第三，要完善行政监督机制。除了行政机关内部建立和完善自律性的监督机制外，还要接受来自行政系统之外的监督，以保障行政管理活动沿着法治轨道运行[5]。第四，要改进政府的绩效管理。进一步完善政府的绩效评估机制，不能以GDP论英雄，要大力推行第三方绩效评估机制，将行政成本纳入绩效考核体系当中，并把考核工作制度化。

总之，笔者认为，严格管控和降低政府行政成本，是一项复杂而系统的工程，不可能仅靠中央政府的加强管控一切就会迎刃而解，而是要靠上下共同努力，从转变观念入手，从转变政府职能着力，加快建立和完善相关法律与制度建设，加强内控外督，自觉接受社会公众舆论监督，尽可能达到法经济学所期望的“帕累托最优”，并最终实现建设精干效能、清正廉洁的高绩效政府的改革目标。

参考文献：

[1] 罗文剑，吕华．政府行政成本增长的影响因素实证研究[J]．财会月刊，2013，(7).

[3] 王大为．“十羊九牧”与行政成本[J].中国公务员，1999，(4).

[4] 何圣知．基层政府行政成本问题研究[D].长沙：国防科学技术大学硕士学位论文,2007.

[5] 赵爱英，马晓娟，韩润娥．政府绩效与成本支出研究:政府类型与成本控制[J].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2012，(1).

Thinking of Government Administrative Cost from the Perspective

of Law and Economics

SHA Jichao

(School of Graduate Education, East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

Key Words：government;administrative cost; law and economics; legalization; standardization

(责任编校：简子)