毛泽东地方分权改革的历史回顾与现实反思

韩　奇

(长安大学 马克思主义学院， 陕西 西安　710064)



毛泽东地方分权改革的历史回顾与现实反思

韩奇

(长安大学 马克思主义学院， 陕西 西安710064)

摘要：新中国成立后,毛泽东对于高度集权的苏联模式进行着持续的地方分权取向的改革。在不断的探索中,地方分权改革从程度和范围都大大增加。毛泽东所推动的地方分权改革留给中国复杂的历史遗产。它相当程度上改变了中国计划经济的特征,并为改革时代的市场化转型创造了条件。

关键词：国家治理；地方分权；毛泽东；苏联模式；计划经济

对于一个幅员辽阔的大国而言,如何有效地处理中央与地方关系是实现国家善治的重要前提。作为党和国家第一代领导集体的核心,毛泽东对于中央与地方关系进行了深入而积极的探索,留给当代中国丰富的思想资源和历史遗产。本文以毛泽东所推动的地方分权改革为研究对象,展现毛泽东地方分权改革的历史进程及其当代价值。

一、突破苏联模式:毛泽东地方分权改革的历史回顾

(一)地方分权改革的初次尝试及其结果

中华人民共和国成立后,党的第一代领导集体将工作的重心转移到了经济恢复和政治秩序的巩固方面。随着国家经济恢复和政权巩固任务的完成,大规模的经济发展计划随之展开。1953年,中国开始实行一五计划,全面移植苏联模式,建立起中央集权的计划经济体制。在这一过程中,中央集权计划经济的弊端也开始显露出来。在中央与地方关系方面,中央政府各项权力在大幅度扩大,而地方政府的权力被不断削减。工业生产计划,财政收支管理,劳动人事管理,物质分配管理,物价管理,基础设施建设安排等权力,都集中到中央手中。中国与苏联类似,建立起了中央高度集权的管理模式。

1955年春,毛泽东到各地视察工作,地方领导纷纷向他反映中央对于经济活动管理过死,严重地束缚了地方的积极性,要求向地方放权。国家经济建设过程中出现的上述问题,引发了毛泽东的担忧和反思。毛泽东对于地方领导的这些意见极为重视,回京后,毛泽东多次讲到要注意发挥地方的积极性问题。1956年2月,苏联共产党第二十次代表大会召开。针对斯大林模式的弊端,苏共二十大从对外战略、国内发展和党的建设三个方面提出了一系列改革举措。而在国内发展方面,赫鲁晓夫针对高度集权的计划经济管理模式,提出了苏联需要正确处理的六个方面的关系,其中就包括中央与地方关系和向地方分权的改革内容。中国领导人对于苏共二十大也作出了积极的反应,对于苏共二十大的改革举措表达了支持[1](P50-104)。对中国而言,苏共二十大引发了中国领导人对于苏联模式的反思和批判[2] (P 88-134)。

与此同时，在国家一五计划的实施过程中,毛泽东积极地到地方进行调研和听取工作汇报。从2月中旬到4月底,毛泽东连续听取了国务院各部门和各省市、自治区党委的工作汇报。通过广泛和深入的听取汇报,他对于当时权力高度集中到中央的状况,有了更加深入的认识。在听取汇报的过程中,毛泽东多次谈到调动地方积极性的作用。薄一波回忆,毛泽东在听取他的汇报时曾指出:“我去年出去了几趟,跟地方同志谈话,他们流露不满,总觉得中央束缚了他们。地方同中央有矛盾,若干事情不放手让他们管。他们是块块,你们是条条,你们无数条条往下达,而且规格不一,也不通知他们;他们的若干要求,你们也不批准,约束了他们……你们条条住在各地的机构,有没有不接受他们监督的地方?”[3](P341)毛泽东到地方视察以及之后长达两个多月听取各部门工作汇报,使得他已经意识到了当时国家经济建设存在着中央过度集权的弊端。

在此基础上,毛泽东在4月25日的中央政治局扩大会议上第一次发表了《论十大关系》的讲话。之后的5月2日,在最高国务会议上,毛泽东再一次讲了《论十大关系》。毛泽东《论十大关系》的讲话反映了当时领导人对于传统苏联模式弊端的认识水平和力图探索更加符合中国国情道路的努力*《论十大关系》是毛泽东探索中国社会主义建设过程中的一个经典文献,本文依据的是1999年出版的《毛泽东文集》第7卷的文本,而该书的文本来源是1976年12月26日《人民日报》刊印的文本。自毛泽东发表《论十大关系》的讲话后,《论十大关系》存在着若干个文本。有学者注意到这些版本之间存在着的差异,在第五节中央与地方关系方面,现在确定的文本更加强调集中制,详细讨论参见斯图尔特·施拉姆的《毛泽东的思想》(北京:中国人民大学出版社,2005年,115-117页)。这一差异提醒我们注意毛泽东在1956年讲话时的语境和毛泽东的所指。。

在《论十大关系》的讲话中,尤其值得注意的是毛泽东对于苏联计划经济体制高度集权弊端在中央与地方层面的体现有着清晰的认识,并对这些弊端进行了批评。“现在几十只手插到地方,使地方的事情不好办。立了一个部就要革命,要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委员会下命令,就同省、市的厅局联成一线,天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道,国务院不知道,但都说是中央来的,给地方压力很大。”[4](P31)不难看出,毛泽东不仅认识到苏联计划经济体制高度集权的特点，而且他还深刻认识到这种中央高度集权事实上演变为了中央各个行业部门的集权。毛泽东的这一认识体现了20世纪50年代中期国家经济建设中的弊端,而对于这个弊端的持续改造则构成了此后二十余年毛泽东探索中央与地方关系的主要内容。

对于苏联计划经济体制弊端的上述认识和为了更加快速地实现国家发展的愿望促使毛泽东对于高度集权的计划经济进行改革。考虑到毛泽东对于上述弊端的认识,实现地方分权成为毛泽东改革苏联高度集权计划经济体制的重要切入点。根据毛泽东《论十大关系》的讲话精神和党的八大会议精神,从1956年开始,中央开始着手研究经济体制的改革问题,重点是调整中央与地方关系,向地方下放权力。为此，1957年1月中共中央成立中央经济工作五人小组,陈云担任组长,成员由李富春、薄一波、李先念、黄克诚组成,负责研究经济体制改革的任务。1957年9月20日至10月9日召开的中共八届三中全会颁布了向地方分权的三个规定,即《关于改进工业管理体制的规定》《关于改进商业管理体制的规定》《关于改进财政管理体制的规定》[5](P87-104)。

1958年3月中共中央在成都召开中央工作会议。毛泽东在会上指出,解放以后在工业管理和计划管理方面中国照搬了苏联经验,产生了教条主义,因此要破除对于苏联的迷信,发扬独创精神。会议决定贯彻统一领导、分级管理的原则,决定对于计划、工业、基建、物资、财政、物价、商业等方面管理体制进行改革。改革的核心就是将管理权下放给地方,实现地方分权[6](P112)。根据成都会议的精神,在4月份,中央陆续颁布了一系列下放权力的政策文件。4月11日,中共中央和国务院颁布《关于工业企业下放的几项决定》,决定要求国务院各主管工业部和部分非工业部门所管理的企业,除一些主要的、特殊的和“试验田”性质的企业仍归中央继续管理之外,其余企业原则上一律下放,由地方管理。同日颁布了《关于物价管理权限和有关商业管理体制的几项规定》,规定要求,工业品价格除关系人民生活和物价稳定的重大商品外,其他工业品由各省、市、自治区党委和人委调整;农产品价格,一类农产品和二类农产品由中央召集各省、市、自治区联席会议共同商议,三类农产品价格由各地决定。商业管理体制方面,赋予了地方政府在认购、销售、利润分配等方面相应的权限[6](P116)。

综合起来看,50年代后期的这次地方分权改革包括了如下六个方面的内容,即计划管理权、企业管辖权、物资分配权、基本建设项目的审批权、投资管理权和信贷管理权、财政权和税收权、劳动管理权[7](P40-41)。这些权力向地方的下放一定程度上改变了苏联中央集权计划经济的管理模式,地方政府所掌握的经济管理权力大大增加。经过这次权力下放,原中央各部所属的企业和事业单位,88%下放到各级地方政府,中央直属企业工业产值占整个工业产值的比重,从1957年的39.7%下降到1958年的13.8%[8](P336)。

然而,这场地方分权的改革尝试与当时的另一场运动——大跃进结合在一起，在大跃进的狂热氛围下,地方分权通过极其激进的方式得到实施。各级地方政府充分利用自己所获得的权力,在基建项目、经济指标、资源调拨等方面,大跃进地发展本地经济,最终导致了国家整体经济秩序的混乱。面对异常严峻的经济局面,中共中央从1960年下半年确定了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。在这一方针的指导下,中央开始推行经济恢复的举措,比如大幅度削减国家基建的各项指标,压缩城市人口,尝试新的农业生产经营模式等等。

由于仓促地方分权所导致的国家经济混乱,重新加强中央集权成为了克服危机的途径。基于这种认识,中央开始采取措施收回此前下放下去的一系列权力。1961年1月15日,中共中央转批财政部《关于改进财政体制加强财政管理的报告》,报告要求国家财政集中于中央、大区和省、市、自治区三级,坚决纠正财政过于分散的状况[6](P157)。五天后,中共中央颁布了《关于调整管理体制的若干暂行规定》,这个规定要求,经济管理的大权应该集中到中央、中央局和省委(直辖市、自治区)三级,在最近两年内,经济管理的大权应该更多地集中到中央;1958年以来各省、直辖市、自治区和中央各部下放给专区、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权,放的不得当的一律收回;中央各部委直属企业的行政管理、生产指挥、物资调度、干部安排的权力,统归中央主管各部,过去下放的国防工业企业一律收回;需要在全国范围内组织平衡的重要物资,均由中央统一管理、统一分配;财权必须集中,各级预算收支不许赤字;货币发行中央;所有生产、基建、文教、劳动、收购、财务等各项工作必须执行全国一盘棋,上下一本账的方针,努力完成和超额完成国家计划[6](P158)。同年9月,中共中央发布《关于当前工业问题的指示》,其中指出在工业管理中,必须坚持集中领导、分级管理的原则,改变此前权力下放过多,分得过散的现象;并要求在两三年内,将工业管理权更多集中到中央一级[6](P165)。1962年3月,中共中央和国务院颁布《关于切实加强银行工作的集中统一严格控制货币发行的决定》,该决定要求银行工作施行高度集中统一的管理,把货币发行权真正集中到中央[6](P171)。同年4月,中央颁布《关于严格控制财政管理的决定》,该决定要求各地方严格遵守国家财政纪律,对于财政收支采取中央集权化的管理模式[6](P174)。

为了克服大跃进导致的经济混乱,60年代初期负责具体工作的一线领导人刘少奇、周恩来等人批评了地方的分散主义,多次强调加强中央集权的决定性意义。在1962年年初召开的七千人大会上,刘少奇系统论证了加强中央集权的必要性,力图扭转全党的认识。刘少奇批评了分散主义对于国家经济建设的危害,并系统论证了加强中央集权恢复经济的必要性。他要求“根据过去的经验和目前的情况,我们必须改变最近几年权力下放过多、分的过散的现象,把权力集中起来。首先是要更多的集中在中央和中央的代表机关(中央局),以便中央从全局出发,统一安排全国的人力、物力、财力,更有效地进行调整工作,更有效地克服当前的困难,更快地争取整个国民经济的根本好转,为下一步新的发展创造条件。这里所说的把权力集中起来,也包括要把地方和中央管理部门过去下放过多而现在必须集中的权力,逐级的收上来,由省、市、自治区和中央管理部门直接掌握。”[9](P55-56)以此为目标,刘少奇详细提出了加强中央统一领导的若干任务。此后加强中央集权成为了政策取向。

(二)地方分权改革的重新启动与分权化计划经济的兴起

在大跃进期间和之后的经济恢复时期,毛泽东并没有停止他对于地方分权改革的思考。事实上,对于通过加强中央集权来恢复经济,毛泽东始终心存疑虑。1959年12月到1960年2月期间,毛泽东详细阅读并讨论了苏联出版的《政治经济学教科书》,并结合建国以来的建设经验形成了一系列宝贵的思想[10](P128-149)。针对当时中央开始加强集权的趋势,毛泽东认为:“都是全民所有制企业,实行不实行中央和地方分权,哪些企业由谁去管,这些都是有关建设的重大问题。中央不能只靠自己的积极性,还必须同时依靠地方的积极性。”[11](P126)同年3月底在天津召开的一次会议上,毛泽东重提集权与分权的话题:“我们中国自秦始皇统一以来,好处就是统一,坏处就是统死。欧洲坏处就是不统一,好处就是各搞各的,无数国家林立发展。”[12](P517)

在毛泽东看来,为克服大跃进的经济困难所实行的中央集权改革是特殊条件下的临时性举措。尽管毛泽东对于当时加强中央集权的改革并没有表示明确的反对,但是通过他的一系列讲话,不难看出他始终关注中央与地方之间的关系,对于中央高度集权表现出相当的反感。进入60年代中期,随着国民经济从大跃进的困境中得以恢复,毛泽东对于中央高度集权进行了多次批评。1966年3月,毛泽东就农业机械化问题回复刘少奇的信中指出:一切统一于中央,卡得死死的,不是好办法。又此事应与备战、备荒、为人民联系起来,否则地方有条件也不会热心去做[13](P20)。之后3月20日在杭州召开的中央政治局扩大会议上,毛泽东再次强调地方分权的必要性。他指出,“上面管得死死的,妨碍生产力的发展,是反动的。中央还是虚君共和好,只管大政、方针、政策、计划,这些也先由地方鸣放出来,然后中央开个制造计划方针的会。中央叫计划制造工厂。中央只管虚,不管实。也管点实,少管一点实。中央收厂收多了。”“我们的国家,秦以来统一了,秦始皇中央集权,停滞了,长期不发展。我们也许走了错误道路,统一,也有好处,发展了,但要长期下去,也不能发展。”“中央计划要同地方计划结合,中央不能管死,省也不能完全统死。计划也不要统死。总而言之,不能太死,要卡,不能卡死。不论农业扩大再生产也好,工业扩大再生产也好,都要注意中央和地方分权,不能竭泽而渔。”[12](P638)

在恢复国民经济的任务基本完成后,毛泽东重启了地方分权的改革进程。在这个问题上,围绕着“三五计划”所展开的讨论和对于计划的不断修正成为了毛泽东推动地方分权改革的切入点。鉴于大跃进期间国家经济计划被严重破坏,为了加强国家的计划领导,在编制经济计划过程中协调工业、农业、财贸等方面的关系,时任国家计委主任的李富春在1963年初向中央提出,成立中央计划领导小组。领导小组的任务是讨论和规划国家年度计划和长远规划,以及实现计划的重大措施。待2月8日该小组获得中央批准后,制定和编制“三五计划”成为其重要工作。之后,中央就“三五计划”陆续召开多次会议,确定“三五计划”的重点和任务。考虑到当时国民经济各部门之间比例依然不协调,中央决定并不急于实施新的计划,而是继续花三年时间对经济进行调整,而确定从1966年开始实行“三五计划”。在国家计委领导下,初步设计的“三五计划”确立了优先发展农业,适当增强国防建设,并在此基础上增强基础工业的总方针,其中计划的重点是解决人民群众的吃穿用问题[3](P838-841)。

但是60年代之后,随着中苏关系的破裂,中国所面临的国际形势也愈发严峻,国家安全所面对的外部威胁与日俱增。苏联在60年代中期开始奉行扩张性的对外战略,在全世界范围内扩张自己的政治和军事影响力。在此影响下,苏联对于中国采取了外交上的封堵和军事上的威胁。苏联在中苏边境屯兵百万,对于中国国家安全产生巨大威胁，珍宝岛军事冲突的发生更是加剧了领导人进行战备的步伐。美国在越南的战争也不断扩大,并蔓延到了越南北部。这些外部因素促使毛泽东认为新的大战将不可避免。并作出了早打大打的战略准备。严峻的国家安全局势对于国家“三五计划”产生重要影响。由于国家面临着日益严峻的安全威胁, 强化国防工业建设的重要性日益凸显。 1964年5月11日, 毛泽东在听取计划领导小组关于“三五计划”的汇报后, 提出了“两个拳头、 一个屁股”的想法, 即农业和国防工业是两个拳头, 基础工业是屁股。 6月6日的中央工作会议上, 毛泽东对于“三五计划”提出了两方面的意见。 一是改变计划方法,毛泽东要求中国突破苏联模式中经济计划的编制方法, 以农业为基础, 摸索新的方法; 二是强调进行备战, 提出中国迫切需要进行三线建设, 以应对国家安全面临的威胁[3](P842-843)。

出于对传统经济计划工作的不满,毛泽东试图以设立另一个计委的方式来解决。毛泽东在8月27日批示,计划工作方法,必须在今明两年内实行改变。如果不变,就只好取消现有计委,另立机构[14](P142)。根据毛泽东的批示,时任国家计委主任的李富春一方面向毛泽东汇报了他关于改进计划工作的想法,另一方面组织人员拟定了《关于编制长期计划的程序问题》的文件,同时结合各方面意见加以修改。然而,修改后的这个文件并没有达到毛泽东的预期[14](P262-263)。在这种情况下,1965年初,毛泽东决定成立小计委,该组织直接由周恩来领导,负责拟定“三五计划”。

根据毛泽东的指示,国家计委对于之前的“三五计划”进行了调整,调整后的“三五计划”成为以国防建设为中心的战备计划,三线建设在“三五计划”中具有核心地位。通过一系列调整,毛泽东将三线建设纳入到了国家的“三五计划”之中。但是毛泽东并不满足于上述对于计划经济的有限改革,在他看来,向地方分权的改革需要进一步深化和推进。“文化大革命”的爆发暂时中断了毛泽东改革的尝试,1969年随着国家政治秩序基本得到巩固,地方分权改革重新启动。在50年代末的地方分权精神的基础上,60年代末重启的地方分权在程度和规模上大大加强。这种情况的出现,除了毛泽东对于中央集权型发展模式弊端的深刻认知之外,还与60年代以来中国所面临的严峻外部安全形势密切相关。空前的外部安全压力迫使领导人调整中国的经济管理模式和产业布局,因此地方分权不仅具有经济层面的意义,同样关系到国家的政治和战略安全。正是在上述的两方面动力作用下,毛泽东决心对于中国的计划经济体制再次进行大规模的改造。

1969年2月,全国计划座谈会在北京召开。会议学习了毛泽东关于经济建设的若干指示精神,其中强调在处理条块关系中要以“块块”为主[6](P230)。此次会议下发财政、企业和物资管理体制三个文件,向地方下放权力。在财政管理体制方面,除中央直接管理的企业收入之外,其余下放到地方。除了中央直接管理的有关支出外,其余各项支出下放到地方。企业管理体制方面,中央各部门所属科研、设计单位和大专院校下放给地方,改建扩建工程应随生产下放,除了重点项目外的新建项目尽可能下放。物资管理体制方面,主要原材料和设备由中央统一分配,其余物资由地方管理,自行组织区间衔接,各主管部门协助[8](P676)。

在此基础上,70年代的地方分权改革向着更为广阔的领域扩展。毛泽东所关注的不仅仅是上述管理权限的下放,这个时期他更强调地方经济的自给自足和自力更生。毛泽东上述地方分权的精神典型地体现在“四五计划”的方案之中。 1970年2月,国务院召开全国计划工作会议,讨论拟定了《1970年国民经济计划和第四个五年国民经济计划纲要(草案)》。基于对国家严峻安全形势的估计,国家在第四个五年计划期间要继续狠抓战备,集中力量建设战略后方,建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协同的经济协作区,初步建成我国独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。可以说,“四五计划”的诸多内容都体现着地方分权的精神[15](P196-198)。

从“四五计划”的基本内容可以看出, 毛泽东将地方经济独立自主的理念纳入到地方分权思想之中。 从这个意义上讲, “四五计划”成为毛泽东地方分权思想进一步深化的重要标志。 根据国家计划会议的精神, 3月5日, 国务院拟定《关于国务院工业交通各部直属企业下放企业管理的通知(草案)》, 该通知提出国务院各部把直属企业、 事业单位的绝大部分下放给地方管理; 少数由中央部和地方双重领导, 以地方领导为主; 极少数的大型或骨干企业, 由中央部和地方双重领导, 以中央部为主。 下放工作在年内完成。 中央宣布, 大庆油田、 长春一汽、 开滦煤矿、 吉林化工公司等多达2600个中央直属企事业单位下放地方管理[6](P236-237)。 在下放中央直属企业单位的基础上, 中央国家机关也进行了裁撤与合并工作。

这年末,在与美国友人斯诺的谈话中论及中国的南粮北运和北煤南运问题已经基本解决时,毛泽东将其归结为实施地方分权的结果。“就是两个积极性,中央的积极性和地方的积极性,就是要有这两个积极性!让他自己去搞,中央不要包办,你自己去找嘛!结果到处去找,每个公社去找,每个县去找,每个省去找,七找八找都找出来了,找出煤和石油了。所以统统抓在我手里不行啊,我管不了那么多啊!要学你们美国的办法,分到五十个州去。”“就是这个两个积极性,中央一个积极性,地方一个积极性!讲了十几年了,就是不听,有什么办法?现在听了。世界上的事情就是这样,要走弯路,就是S形。”[16](P181)[17](P166)从毛泽东的谈话中不难看出,比较充分而彻底的地方分权符合他对于理想的中央与地方关系的界定。通过60年代后期以来的一系列改革,中国的地方分权与毛泽东的设想逐步接近。在地方分权方面,他甚至对于国外的联邦制也表现出兴趣*在1956年《论十大关系》的讲话中,毛泽东就提出了向外国借鉴中央与地方关系的思想。“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。这个问题,有些资本主义国家也是很注意的。他们的制度和我们的制度根本不同,但是他们发展的经验,还是值得我们研究。” 参见毛泽东:《毛泽东文集》(第7卷),北京:人民出版社,1999年,第32页。。

作为一场激进的政治运动,“文化大革命”严重地损害了政治秩序和社会稳定,并对于中国当代史产生了深远的影响。在经济层面,“文化大革命”也产生了复杂的影响。Donnithorne注意到,在毛泽东所倡导的各个地区自力更生和独立组织的经济建设理念指导下,中国的经济进一步分散化。“文化大革命”削弱了中国的中央政府的行政管理能力,放松了中央的计划控制,使得中国“蜂窝状经济”的趋势不断强化。这种各个地区之间自给自足政策的好处,有助于调动地方的积极性和管理的便利[18](P605-619)。从这个意义上,尽管“文化大革命”所造成的政治冲击要远远高于大跃进运动,但是其对于经济的冲击则要小于大跃进。“文化大革命”中毛泽东所推行的地方分权改革无疑是减少这场政治浩劫的负面结果的重要原因[19](P30)。通过地方分权,在中央国家机关业已瘫痪的情况下,各级地方政府承担起了维护本地区经济建设的实质性作用。

中华人民共和国成立后,经过短暂的经济恢复时期,中国迅速走上了苏联计划经济的发展道路。在50年代末,毛泽东地方分权改革的关注点在经济管理权的下放，但是仅仅将管理权下放地方所导致经济秩序的混乱则为此后进一步的集权管理奠定了基础;大跃进之后高度中央集权状态的出现无疑体现着上述逻辑。毛泽东始于60年代中期的第二次地方分权改革除了下放经济管理的权限之外,更加强调地方经济自给自足和自成体系的意义。在毛泽东看来,只有将中国的各个省、市、县、乡镇、乃至公社都打造成一个个经济自成体系的单元,地方分权的改革目标才能够彻底实现。因此从50年代后期,毛泽东持续地对于苏联的计划经济体制进行着地方分权的改造,改造的范围和程度都在不断地深化,在此基础上,中国的发展建设之路具有了自身的特色。

二、当代视域下毛泽东地方分权改革:遗产与反思

基于中国革命的经验总结,毛泽东在建国后对于苏联模式进行批判,力图走出一条中国特色的发展道路。毛泽东对于苏联模式的改造包括了多个层面，包括：重视意识形态的激励功能,偏好平均主义的价值理念,强调实践和斗争作为一种政治美德的作用,倡导地方分权而批判中央集权,厌恶科层体制以及官僚主义,采取运动式的而非制度化的政策执行过程,主张自力更生和独立自主的发展道路等方面[20](P67-92)[21](P253-259)[22](P247)。在这些探索实践中,地方分权是其显著的特色和重要组成部分,这也构成了中国区别于其他社会主义体制国家的典型特征。

毛泽东对于苏联模式所进行的改革尝试留下了丰富的遗产,同时在如何理解和评价毛泽东时代的这些遗产方面人们依然具有较大的分歧。考虑到这一问题的复杂性,本文认为理解毛泽东时代地方分权改革需要从发展和历史的角度来进行讨论。具体而言,这个问题可以分为如下三个方面来思考:(1)通过持续的地方分权改革,毛泽东时代的中国计划经济体制与传统苏联模式相比,发生了哪些变化?(2)上述的这些变化对于邓小平时代的改革具有哪些积极和消极的影响?(3)改革开放以来对于计划经济体制的改革探索与毛泽东的地方分权改革存在着何种联系以及从哪些方面超越了毛泽东的地方分权改革?

(一)地方分权型计划经济体制的兴起

在传统的苏联计划经济模式中, 中央行业管理部门在国家经济计划的制定和执行过程中发挥决定性的作用, 国民经济事实上由行业部门的中央机构来管理。 毛泽东将苏联计划经济的这种特征通俗地概括为“条条专政”。 毛泽东通过持续的地方分权改革, 削弱了中央计划部门和行业主管部门的权力, 高度集权的中央计划经济模式在中国得到了一定程度的修正, 其管理模式也与苏联东欧有着明显的区别。

对比苏联的经济体制改革历程,我们也能够发现毛泽东进行地方分权改革的影响。斯大林去世后,苏联领导人对于其计划经济体制中央高度集权特点有比较清醒的认识,并尝试进行改革。1954年10月14日,苏共中央和苏联部长会议通过《关于苏联各部和主管机关的结构方面的重大难题和改进国家机关工作的措施的决议》,以扩大加盟共和国的权力,提高其在管理工业方面的作用。1955年4月5日,苏联部长会议通过了《关于修改加盟共和国的国家经济计划和拨款办法的决议》,以扩大加盟共和国在编制计划、基本建设、预算管理、劳动力调拨和工资管理、资金分配等方面的权力和管理范围[23](P174-179)。苏共二十大后,地方分权的改革进一步推进。1957年2月赫鲁晓夫在苏共中央全会上做《关于进一步改进工业和建筑业的管理组织》的报告。报告要求取消原有的部门管理体制,改为地区管理原则,实现国民经济管理上的全面改组。为此撤销了相关的中央管理部门,同时在全国划分105个地方经济行政区并成立国民经济委员会,使后者实际履行起各工业部的职能,成为国家管理工业和建筑业的基本组织形式。根据同年9月颁布的《经济行政区国民经济委员会条例》,该组织统管经济行政区所属的全部工业企业,拥有生产经营和财政活动的一切权力,对本地区的经济计划和企业的生产经营活动负责。与上述改革相匹配,苏联对于计划体制和物质体制也进行改组。在计划体制方面,国家计划委员会在机构和职能上被改组,以实现向各加盟共和国下放权力的要求。在物质管理体制方面,削弱中央行业主管部门在物质管理和分配上的权力,增强地方的物资管理和分配权[24](P61-63)。从赫鲁晓夫改革的内容可以看出,50年代中期开始,苏联对于计划经济体制高度集权的弊端进行着持续的改革。权力下放的改革尽管取得了一定的成绩,但是却导致了整个国家范围内经济秩序的混乱。为了稳定经济秩序,赫鲁晓夫又不得不将部分权力重新集中[23](P184-195)。勃列日涅夫时期,为了避免赫鲁晓夫地方分权改革导致的混乱,改革的重心转向了加强对于经济的集中管理,并恢复了苏联计划经济体制中行业部门管理的特点。勃列日涅夫所推行的新经济体制改革,一方面使得苏联计划经济体制的管理更加精致化,另一方面更加强化了行业部门在国家经济管理中的地位[23](P283-291)[25](P93-94)。对于苏联而言,赫鲁晓夫之后的领导人放弃了沿着地方分权进行更为持久和坚定的改革方向,而从另一个相反的方向,即提高中央集权管理的精准化水平来克服经济效率低下的弊端。因此从这个意义上讲,赫鲁晓夫之后的苏联改革事实上在不断强化着中央高度集权的经济体制。

从比较历史的角度看,尽管从20世纪50年代中国和苏联领导人都认识到了苏联式计划经济高度集权的弊端,而且都进行了体制层面的改革，但是只有毛泽东持续地将地方分权的改革推行下去,从而很大程度上改变了中国计划经济体制。经济学家钱颖一指出,毛泽东对于计划经济的改造导致了中国与东欧及苏联经济结构的差异:东欧和苏联的组织结构是一种以职能和专业化“条条”原则为基础的单一形式，而中国的层级制是一种自1958年以来就存在的以区域“块块”为基础的多层次、多地区的形式。这两种不同的经济结构对于各自的改革战略和改革绩效有重大的影响[26](P177-196)。

(二)增量改革与渐进改革的重要基础:毛泽东的地方分权改革

毛泽东积极倡导中国走独立自主的经济发展道路,拒绝依附于任何大国,在与苏联的关系破裂后,这一思想更是得以强化。毛泽东的独立自主观念来自于中国革命的历史经验,同时更是对当时国家所面临外部威胁的反应。尤其值得关注的是,来源于中国革命实践的独立自主发展理念不仅被毛泽东运用到国家整体的发展道路之上,这个理念同样被运用到一个国家内部的中央与地方、地方与地方的关系之中。在这一理念指导下,毛泽东主张各个地方都要建立自己相对完整的工农业体系,并将其上升到国家安全的高度[20](P85-86)。正是以自力更生为指导思想，“三五计划”和“四五计划”之中包括了三线建设、地方工业化、农村工业化等苏联计划经济模式中没有的内容。

对于毛泽东的上述政策结果,经济学家罗澜总结道:“资源流向内地、‘自力更生’和小工厂的遍地开花共同创造了一些收益。他们所提供的收益也成为未来变革的遗产。最为显著的,这些收益就是农村地区相对广泛的技术能力以及农业环境下大量的小批次机器生产所引致的学习效应。其次是地方政府角色的强化,即它们是各种各样活动的主要经济代理人而不仅仅是一个农业的管理者。”[27](P139)从改革开放以来的发展实践来看,以乡镇企业为标志的农村经济的迅速崛起和各级地方政府对于本地经济的大力推动都构成了中国发展模式的显著特征。

对比苏联改革,不难发现以乡镇企业为代表的农村经济的迅速崛起是中国改革进程中的显著特点。对此邓小平在1987年会见南斯拉夫共产主义者联盟中心主席团委员科罗舍茨时讲道：“农村改革中,我们完全没有料到的最大的收获,就是乡镇企业发展起来了,忽然冒出搞多种行业,搞商品经济,搞各种小型企业,异军突起。”[28](P238)在改革开放初期,乡镇企业利用国家的政策空间,在毛泽东时代对企业的基础上快速成长起来。乡镇企业发挥自身优势,在推动农村剩余劳动力就业,拉动国民经济增长,增加农村收入等方面,都发挥了重要的推动作用[29](P51-55)。而从历史的角度看,乡镇企业的产生与毛泽东的地方分权改革密切相关。毛泽东突破传统计划经济体制,倡导农村工业化的一系列分权实践是改革时代乡镇企业得以发展的历史根源[30](P62-103)[31]。

乡镇企业的兴起有力地推动了中国经济的转型。在20世纪80年代的改革中,对于国有企业改革以放权让利和扩大企业自主权为核心,但是这些改革举措并没有收到预期的效果,国有企业的效益则是每况愈下[7](P126-131)。上述情况下,以乡镇企业为代表的国家经济计划体制之外的经济部门事实上对于中国经济的发展发挥着举足轻重的作用。中国在80年代这种特有的改革模式被称之为“增量改革”,这一改革方式暂时不触动传统计划经济体制中的既有利益格局,而着眼于在改革的过程中不断加大资源总量,从而扩大可供在各个利益集团间进行分配的份额。它符合“帕累托改进”的经济学原理,利益摩擦小,风险可控[32](P266)。因此增量改革有助于改革政策的顺利推行,从而避免了激进改革所可能导致的混乱。

这种增量改革亦或依靠计划经济体制之外部门增长的模式使得中国的经济转型呈现出渐进式的特征*相比于苏联和东欧国家转型中的休克疗法,中国经济的市场化转型呈现出渐进性的特征,但是就中国转型自身的过程而言,仍然存在着两个明显不同的阶段。在这两个不同的阶段中,由于最高层的权力结构、总体决策结构、改革动议模式这三者都存在着差异,领导人为了重建政治等级体系和权力租金系统而进行的改革也使得经济转型具有了迥然不同的内容。详细的分析参见巴里·诺顿:《中国转型过程的政治经济学分析》,劳伦·勃兰特,托马斯·罗斯基主编:《伟大的中国经济转型》,上海:格致出版社,上海人民出版社,2009年,第77-108页。。80年代初期到90年代中期的经济改革并没有对于计划经济体制本身进行实质性的改革,一方面改革者将市场的作用引入到计划经济体制之中,在维持国家计划的前提下发挥其一定的激励作用;另一方面在计划体制之外的领域寻求新的经济发展空间。在市场经济没有正式确立为经济改革的目标之前,这种在计划经济体制外围的增量式改革在推动经济发展方面发挥着重要作用[33](P81-82)。

改革时代领导人所选择正确的改革战略是其中的重要原因,同时还需要关注的是,上述改革战略能够得以推行与改革的初始条件密不可分。换言之,改革的初始条件对于领导人改革策略的选择具有决定性影响。中国经济体制转型之所以没有像苏联、东欧国家那样产生剧烈的经济动荡,一个重要的原因就在于改革开放以来领导人拥有推行渐进式改革的条件,而不必诉诸于激进的改革战略。从这个意义上讲,毛泽东时代持续地方分权改革的历史遗产塑造出的计划经济体制之外的经济部门,后者在改革时代对于经济的转型发挥着关键性的作用。

毛泽东所推动的地方分权改革同样培育了地方政府发展经济的能力。 通过向地方分权, 毛泽东将一系列经济管理方面的权力下放到地方政府手中, 一方面激发地方政府的建设积极性, 另一方面则通过这种途径让地方政府承担起本地区发展建设的更多责任。 可以说, 持续的地方分权不断地强化着地方政府的发展经济能力。 改革开放以来,随着国家所推行的更为广泛的分权改革, 各级地方政府迅速调整自身的角色, 通过制定计划、 税收与金融、 基础设施建设等各种方式介入到本地经济发展中, 有力地推动了本地经济发展。 正是从这个意义上, 改革时代中国各级地方政府所具有的“发展型的地方政府”[34](P74-76)的特征具有其独特的历史渊源。

(三)地方分权改革理念的传承及其超越

毛泽东时代对于计划经济改革的探索经验,讨论和分析了传统计划经济体制的弊端,并进行了多次的改革尝试。这些改革实践为后毛泽东时代的改革者提供了丰富的参照和素材,为后来的改革者提供了更为开阔的改革思路。毛泽东时代持续的地方分权改革充分展现了地方分权在改革计划经济体制方面的效果和局限,这些改革探索的经验对于邓小平时代的改革者而言是一笔宝贵的思想财富。邓小平继承毛泽东地方分权改革的精神,在毛泽东探索的基础之上,对计划经济体制进行了更加深入而系统的改革探索,从而最终确立了新的改革目标。

1978年末召开的十一届三中全会标志着中国重新将经济发展作为新阶段的中心任务,会议结束后发表的公报不仅延续了毛泽东对于计划经济体制分权改革的精神, 同时对于分权改革的内容也进行了更加广泛的讨论。 会议公报指出: “现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中,应该有领导地大胆下放, 让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权; ……”[35](P6)从十一届三中全会的公报中,我们一方面看到了毛泽东地方分权的精神,同时更看到了新一代领导人对于传统计划经济体制力图进行的范围更加广泛的分权化改革。1984年,中共中央颁布了《中共中央关于经济体制改革的决定》,在这份标志着80年代经济改革的纲领性文件中,分权的精神更是贯彻始终,它被作为克服计划经济体制弊端的有效武器。决定总结道:“……结果就使经济体制上过度集中统一的问题不仅长期得不到解决,而且发展得越来越突出。其间多次实行权力下放,但都只限于调整中央和地方、条条和块块的管理权限,没有触及赋予企业自主权这个要害问题,也就不能跳出原有的框框。”[36](P51)基于毛泽东时代地方分权的经验教训,这个决定要求进行更为广泛的分权,这集中体现在扩大企业自主权和放松国家对于经济计划的控制程度两个方面。此后,这两个方面的分权改革成为了80年代经济改革重要内容。随着改革的推进,分权改革的内容愈加丰富。为了调动地方政府的积极性,1984年中央对于传统的干部任免制度进行了分权改革,干部任免上的下管两级转变为下管一级,因此地方政府在人事任免上获得了更多的空间。财政分权化的改革则在经济层面上进一步激发了地方政府的积极性。

邓小平的改革继承和超越了毛泽东地方分权的改革精神。就继承的方面而言,毛泽东和邓小平都主张对于计划经济体制进行分权化的改革,以此提高经济的效率,克服中央集权的弊端。就超越性而言,邓小平的分权改革在范围和程度上都大大超越了毛泽东地方分权的实践,其分权改革最终为中国从计划经济体制向市场经济体制转型起到了巨大的推动作用。对于中国所经历的漫长而反复的分权化改革过程,费正清评论说:“统一的中央政府好不容易才明白它的许多职能下放给地方来履行要好得多。虽然通过现代设备中央的命令能以前所未有的效率传达到地方,但是为了真正收到好效果,还应当鼓励地方发挥它们的首创精神。”[37](P432)从这个意义上讲,分权已经超越了具体的政策层面,而且成为改革一代领导人所共享的一种价值规范,引导着他们的价值偏好和政策选择。“改革派领导人选择放权作为经济改革的战略,是因为它根植于过去中央——地方关系的经验之中。在各级主要领导人之中,放权成为一种制度心态,他们经历了毛泽东时代的两次放权。对改革派领导人来说,建立一种关于放权的共识,并将这样一种政策理念转化为特定的结果,是很容易的。”[34](P74)

长期以来,在总结中国改革成功经验的时候,改革的切入点,改革的目标设定,改革的战略选择和实施技巧等方面成为我们讨论的热点。但是从历史和发展的角度看,改革的成功都与改革起始阶段的历史遗产密切相关。科勒德克在总结社会主义国家从计划经济到市场经济的转型过程时指出,中央计划体制下的经济越分权化和自由化,转轨初期的管理和政策实施就越容易,向市场化制度转轨的起始位置就越有利[38](P61)。因此,毛泽东推动的地方分权化改革降低了中国计划经济体制的集权化水平,为中国的市场化经济转型创造了有利的初始条件,从而大大降低了计划经济体制转型的难度。作为中国社会主义革命和建设事业缔造者,毛泽东终其一生都在探寻适合中国国情的发展道路。毛泽东的这些探索留给当代中国丰富的思想和制度性遗产,对此我们需要进行不断的探索。

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[责任编辑陈萍]

【公共管理研究】

Decentralization Reform in Mao Zedong Era:History and Reflection

HAN Qi

(SchoolofMarxism,Chang′anUniversity,Xi′an710064,China)

Abstract:After the founding of PRC,Mao Zedong reformed the Soviet Model into decentralization continuously.The decentralization reform promoted by Mao Zedong greatly increased both in degree and range.The reform changed the characteristics of planned economic system in China and also created conditions for the market in the reform era.

Key words:governance； decentralization； Mao Zedong； The Soviet Model； planned economy

作者简介：黄安，男，安徽铜陵人，西安交通大学博士生，从事政治哲学和人学研究。

基金项目：国家社会科学基金项目(14BXW052)；陕西省哲学社会科学基金项目(2014P11)

收稿日期：2015-03-12

中图分类号：D0

文献标识码：ADOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2015-06-024