行政裁判目的解释的地位及规则——基于30年来行政法律文本第1条“目的化”的分析

李华武 陈家傲

（1.广州大学松田学院，广州 511370 2.湖南省娄底市中级人民法院，湖南娄底 417000）

行政裁判目的解释的地位及规则
——基于30年来行政法律文本第1条“目的化”的分析

李华武1陈家傲2

（1.广州大学松田学院，广州 511370 2.湖南省娄底市中级人民法院，湖南娄底 417000）

目的解释已成为一项重要的法律解释方法，其在行政裁判领域中的价值和意义不容忽视。而目前研究很少基于行政法规范这一特定领域加以考量，对目的解释方法在行政裁判实践中的诸多现实问题亦缺乏回应。本文从行政法律文本的实证考察出发，分析其第1条所呈现出的“目的化”趋向，即宏观层面的“目的”特征化趋向明显、中观层面的立法目的向多元化发展、微观层面的目的之阐述更具明确化，在此语境下展开对行政裁判目的解释的地位及其规则的讨论：从行政立法“目的化”对目的解释的影响来看，理论上将促进目的解释方法研究的发展，观念上有利于强化法官目的解释观，实践上有助消解目的解释的司法困惑；在行政裁判中，应赋予目的解释特殊地位，确定其在解释方法上的终极标准性意义；就目的解释的规则而言，要正确处理不同“立法目的”之间的关系，确立“显性目的”相对于“隐性目的”的相对优势，促进整体目的与条文目的之互动与融合，并对整体目的与整体目的之间的适用冲突设计解决之法。

行政裁判；行政法律；目的解释；地位；规则

一、问题的提出

19世纪末20世纪初，目的解释方法“作为一项成熟而且有用的解释理论逐步赢得了地位”，①蒋惠岭：《目的解释法的理论及适用（上）》，《法律适用》2002年第5期。并被世界各国所关注。目的解释为克服法律适用的机械性, 缓解法律文本与立法价值的紧张关系发挥着重要作用。由于涉及强大的国家权力，公法内的法律文本的变动是十分谨慎的，而当法律文本与社会发展并不相符的时候，通过解释进行发展就成为重要的环节。②武兴伟:《目的解释的适用及其限制》，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法》（第12卷），山东人民出版社2012年版，第240页。而伴随着年轻的中国行政审判的艰难发展，时至今日，目的解释在羞羞答答之中终于登上了法律解释方法的“大雅之堂”，并已作为一种重要的解释方法而日益受到学者的关注和法官的青睐。

从宽泛的意义上说，目的解释(teleological interpretation)就是根据法律规范的目的来阐释法律含义的一种法律解释方法。①刘国：《目的解释之真谛——目的解释方法中的“目的”辩考》，《浙江社会科学》2012年第1期。目的解释方法能使解释者有机会发掘和阐释隐含在法律规则背后的法律意义，法律因目的解释而被赋予生命力。但任何法律解释方法的运用都不可能毫无约束，如有学者说，按自然法学的要求，目的应当具有某种正当性。所以在应用目的解释方法时，目的总是与法律价值联系密切，被法官选定的用于解释法律目的的应该是那种符合正义的目的。②陈金钊：《目的解释方法及其意义》，《法律科学》2004年第5期。目的解释具有不为解释者所操纵的内在规律性。

随着目的解释在司法应用中重要性的日益彰显，目的解释的研究也在持续进行并有升温之势。尽管不乏有学者对目的解释方法做过一定研究，但大都是在其普世价值意义下进行的讨论，很少指向具体的部门法领域。因为与传统法律(民法) 解释学的对象不同, 行政法规范不同于民法规范的生长土壤决定了其规范形态与规范内容上的特征, 而这种特征又必然影响到法官在解释行政法规范时的思维与具体方法之运用，③王旭：《行政法规范论——行政法解释学研究的前提性作业》，《法学方法论论丛》，第190页。行政法领域内的目的解释有其自身特性。而在目的解释理论研究的实践依归方面，不少研究也尚存欠缺，对司法实务层面的困惑不能作出很好回应，容易落入“理论的归理论，实践的归实践”之窠臼，目的解释在行政法学领域内运用的“迷雾”仍未能完全拨开，如：在具体的行政裁判过程中，目的解释在诸种法律解释方法中究竟应处于一种什么样的地位？法律文本予以明示的整体性目的与其他立法目的之间的关系如何处理?解释者在进行目的解释时要遵循什么规则？有鉴于此，本文将目的解释的研究置于行政裁判的特殊场域之中，从行政法规范本身出发，对30年来行政法律文本“第1条”所呈现出的“目的化”特征进行实证考察，剖析其对目的解释及其地位重构的影响，并在“目的化”语境下对几种“立法目的”之间的关系及其在行政裁判中的应用进行梳理和阐述。

二、行政法律文本第1条“目的化”之考察

(一)分析对象的确定

目的解释方法的研究离不开法律规范本身，而每一个法律都有其立法目的。立法目的是立法者根据对法律性质的认识和客观的现实需要, 在制定法律时主观上期望该部法律在将来实施中所起的作用。在行政法律体系中，立法目的一般通过其“第1条”予以明确规定。本文以近30年来的行政法律文本为分析对象，④分析文本来源于国务院法制办法律法规检索系统，http://search.chinalaw.gov.cn/search2.html，中国政府法制信息网，2014年4月27日访问。笔者选取了自行政诉讼制度（1982年3月8日通过的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款的规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”）至2014年3月之间公布的行政法律文本第1条作为考察对象，为便于进行比较分析，笔者将之分为1982年3月至1998年3月和1998年3月至2014年3月两个阶段。本文所指的行政法律文本包括行政法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章5种形式，“通知”、“请示”、“批复”等不在本文考察范围之内。试图对法律文本“第1条”中“立法目的”之设置情况进行分析，⑤笔者在统计中发现有的法律文本不是以“第1条”、“第2条”的面貌出现，如有的以（一）、（二）的形式进行条款罗列，我们将该类法律文本排除在统计范围之外，此类条文为数不多， 并不影响数据所反映出的行政立法“目的化”的整体发展规律，为了统计和行文之便，故采取以“第1条”面貌出现的法律文本作为分析对象。探寻其发展变化的表征和规律，以求可供研究的资源。（见表1）

（二）行政法律文本第1条呈现的“目的化”表征

1.宏观考察:“目的”特征化趋向明显。行政法的政治法本质决定了必然对其赋予繁重的任务与功能，而这又与国家特定的政治、经济和社会发展阶段息息相关。行政法律的制定者越来越重视立法功能和目的之表达，并经由行政法律文本第1条予以体现。从表1统计数据来看，在所有行政法律文本类型中，大多数文本的第1条都包含有“立法目的”之表述，行政法律文本第一条似乎成了表达整部法律立法目的的“专属”条款。

而纵观行政法律立法漫长的发展历程，通过前后16年的对比，在所有法律文本类型中，包含立法目的的文本“第一条”所占比例均呈上升趋势，这种特征在部门规章和地方性法规的文本中表现尤为明显（见图1）。

图1 各类行政法律文本包含“立法目的”的第1条所占比重对比图

2.中观考察:立法目的向多元化发展。随着政府职能的强化和社会关系的日趋复杂，国家立法内容也呈现出复杂性、专业性和技术性，①秦勇、赵守东：《行政立法的价值目标探析》，《学术交流》2010年第8期。社会秩序、公民自由权利、公共利益以及经济的可持续发展等立法价值目标纳入立法者视野。在改革开放初期，为保障经济发展环境，行政法的主要任务是赋予政府管理权力，这一时期立法的目的多表现为保障行政机关依法管理国家和社会事务的单一形式，呈现出典型的行政化色彩。而随着我国市场经济和民主政治的发展，行政法承担的任务呈现多元化趋势，立法目的也由单一性的向多元化方向转变。

表1 30年来行政法律文本第1条包含立法目的情况

图2 30年来行政法律文本第1条包含“立法目的”数量分布情况

图2显示，行政法律文本中包含1个立法目的仅占5%。绝大部分都包含2个或2个以上的立法目的，而包含3个及以上立法目的法律文本比重最大，比例高达65%。据笔者考察，从行政立法所追求的价值目标类型来看，①本文出现的“行政立法”采广义之说，即泛指行政性质的立法，包括国家权力机关和行政机关制定并发布行政法律规范的活动。行政立法已基本形成了“保障和监督行政机关依法行使职权、维护经济和社会秩序、保护公民、法人和其他组织的合法权益”之立法目的固定表述模式。

3.微观考察：目的之阐述更具明确化。在行政法律制度发展初期，由于立法技术方面的原因, 有的行政法律文本对立法目的规定过于概括和抽象,忽略立法目的条款的作用，以致于法官在具体裁判时只能依靠个人司法技能和经验对“立法目的”进行推测和论证。例如1985年制定的《中华人民共和国进出口关税条例》第1条将其立法目的阐述为：“为了贯彻对外开放政策, 促进对外经济贸易和国民经济的发展, 根据《中华人民共和国海关法》的有关规定, 制定本条例。”该条文虽也明示了立法目的，但仅仅是宏观政策的阐述，在审判实务中缺乏可操作性。而随着法律解释方法理论和实践的发展，这一局面大为改观，行政法律文本对立法目的的阐述更加明晰和有针对性，指向具体的规范领域、对象以及法律事项。

三、行政立法“目的化”影响下目的解释的地位

（一）“目的化”之于目的解释的意义解构

1.理论之维：促进目的解释方法研究的发展。由于目的解释具有填补立法空白和法律漏洞的独特优势，对目的解释的研究日益受到法律共同体的重视。而研究法律解释, 其前提性的思考是对其解释对象, 也即法律规范的分析。②王旭：《行政法规范论——行政法解释学研究的前提性作业》，《法学方法论论丛》，第190页。目的解释是以探求文本立法目的而对法律问题进行解说为追求，因此，立法目的是目的解释方法研究的立足点和基础。而在行政法律文本第1条中予以明确表达的立法目的自然应成为研究的重要对象，学者对此也不乏关注。“目的化”的行政立法进程无形之中丰富和推动了目的解释方法的研究，而且随着“目的化”特征的进一步强化，理论层面的回应将更加全面和深入，甚至对目的解释方法研究带来结构性影响。

2.观念之维：强化法官目的解释观。法官的法律解释能力影响和制约着整个司法发展的水平，我国实务界也一直在通过解释示范和司法政策努力强化法官适用法律解释的思维和意识。③如最高人民法院副院长江必新在2003年第四次全国法院行政审判工作会议上指出：“法律解释是法律适用的重要环节，对法律解释方法不能运用自如，就无法恰如其分地适用好法律规定。”2004年最高人民法院针对行政审判中的适用法律规范问题召开专项会议，强调：“在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。”伴随着行政立法技术的成熟和目的解释理论研究的不断深入和发展，立法者在法律文本中愈加注重法之目的的阐述并在行政法律文本第一条中予以体现。立法牵制司法，同时也对法律实践起到导向作用，立法目的在制度层面的凸显无形之中促使法官对目的解释的关注，法官更加意识到目的解释在行政审判实践中的重要意义。目的解释方法作为一种重要的解释方法也越来越受到法官群体的青睐，法官也更多地将目的解释方法运用于司法案件的裁判。对此，笔者通过对《最高人民法院公报》行政诉讼案例中法官运用目的解释进行裁判情况进行了统计，结果如图3所示：①案例来源于中国审判法律应用支持系统公报案例数据库（检索日期：2014年5月21日），笔者选取1989年～2013年之间的83个行政诉讼案例为分析对象，以每5年为一个阶段，考察法官运用目的解释方法进行裁判的情况，此处的“目的解释”包括主观目的解释（即以立法者意图为依据进行的解释）和客观目的解释。

图3 1989年～2013年《最高人民法院公报》行政诉讼案例运用目的解释情况

由图3不难看出，在中国行政审判司法实践中，法官在运用目的解释方法进行裁判的案件总量呈现增长趋势，且每一阶段所占比重分别为6.%、14.3%、23.5%、33.3%、31.2%,总体上处于不断上升状态且幅度较大，这说明法官的目的解释意识正在觉醒并逐渐增强。虽不能说这种趋势与“目的化”之间存在必然联系，但“目的化”或多或少会对法官目的解释观的形成起到催化之效，中国行政审判法官正以目的解释推动依法裁判。

3.实践之维：有助消解目的解释的司法困惑。行政法律文本中立法目的的缺失，会使法官在进行目的解释时无所适从，而不得不转向立法者意图的探寻，解释者就需要在立法史等解释材料中考古，以便发现历史上立法者的具体意图，甚至要通过“想象性重构”将自己置于历史上立法者的位置来想象。如此一来，结论必定聚讼纷纭，②翀刘：《论目的主义的制定法解释方法——以美国法律过程学派的目的主义版本为中心的分析》，《法律科学》2013年第2期。带来曲解或误解法律文本的危险。而包含“立法目的”的行政法律文本“第一条”给法官提供了可供操作的文本，在此种具有明确价值指向的文本指引下的目的解释更显其解释的规范性、准确性和科学性，避免法官将主观倾向或个人意图任意渗透进解释过程。可以说，“目的化”不能完全说是行政立法的一种封闭式的自我变化与满足，其中似乎也蕴涵着立法者有意让法律的执行者“戴着镣铐跳舞”的意味。

为考察行政立法“目的化”对司法带来的影响，笔者专门收集了实务界的观点，法官普遍对这一规律作出了积极回应。大部分法官认为行政法律文本第1条“目的化”有利于法官更好地适用法律、促进目的解释方法的运用及限制法官自由裁量权，这印证了“目的化”对司法裁判产生的正面影响（如图4）。③笔者选取中部某省L市两级法院28位行政审判法官进行了问卷调查(多项选择)。在“您认为行政法律文本第一条‘目的化’给司法实践带来什么影响？”的问卷调查中，选择“有利于法官更好地适用法律”的22人次，占全部被调查人数的79%，选择“促进目的解释方法的运用”的23人次，占82%，选择“限制法官自由裁量权”的12人次，占43%；选择“没太大影响，立法目的太笼统、模糊”的3人次，占11%；选择“没什么影响”的1人次，占4%。

图4 您认为行政法律文本第1条‘目的化’给司法实践带来什么影响？

（二）目的解释在解释体系中的位次及其终极标准性

1.目的解释的位次考量。根据拉伦茨对法律解释的分类，法律解释方法分为字义解释、体系解释、历史解释、目的解释、合宪性解释等5类。①［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第200页。梁慧星先生在《裁判的方法》一书中将法律解释分为文义解释、体系解释、立法解释等10种。综观学者们的分类，法律解释方法大致包含文义解释、目的解释、体系解释、历史解释、社会学解释等。而对于诸种解释方法的顺序，部分学者认为，文义解释应优先适用。②陈金钊：《文义解释:法律方法的优位选择》，《文史哲》2005年第6期。陈兴良认为刑法解释方法的位序应是文义解释、逻辑解释、体系解释、历史解释、比较解释和目的解释。③陈兴良：《刑法方法论》，清华大学出版社2006年版，第187～205页。拉伦茨认为，语义学解释排第一位，其次是体系解释，再次是立法者意图或者目的解释，最后是客观目的解释。④同注①。而一部分学者认为目的解释应置于诸种解释方法之上。丹宁勋爵更是将目的解释提高到了无与伦比的地位，他说：“即使在解释我们的立法时, 我们应当将传统的解释方法放在一边, 而采取更加自由的态度。我们应当采取更能促进法律条文背后的立法目的实现的解释方法。⑤[英]丹宁勋爵:《法律的训诫》，法律出版社，1999年版，第24页。不过，也有学者认为，解释方法之间没有固定的绝对的位序关系, 而取决于法律解释方法背后的法律价值位序的认定。⑥李可：《法律解释方法位序表的背后》，《法律方法与法律思维》第8 辑。

笔者赞成解释方法并无确定的位序之观点，但目的解释方法作为一种独立的方法，置于中国行政法的制度背景下，具有其特殊的重要性，这由我国行政立法的特点所决定。我国没有一部统一的行政法典，行政法律制度呈现出类型杂、层级多和制度分散的特点，因此在相当多的行政法律文本中,一个重要的立法技术就是对其立法目的作出明文规定，并确定若干法律原则，几乎每部行政法律都被打上“立法目的”的烙印，法官可以直接援引这些立法目的和法律原则进行解释活动。并且，行政法规范具有不同于刑法规范、民商法规范的特性，其调整对象是行政机关和行政相对人之间的特殊法律关系，行政法规范直接被特定国家的意志与目的所决定, 带有很强的政治权力的投影与公共利益的表达。⑦王旭：《行政法解释学研究——从意义澄清到政治价值的建构》，中国政法大学2008年博士学位论文，第121～122页。而立法目的最能反映法律制度的立法追求和原则适用性。在行政法律文本第1条的立法目的愈加明细时，当具体规则条文出现含义模糊时，在规范主义解释思维下,法官更是将直接以制定法本身的规范目的为根本前提理解,对案件所要适用的法律规范进行解释。⑧同注⑦，第78页。行政裁判目的解释可以说完全是一种符合中国特色的解释方法。

2.目的解释之终极性标准意义。拉德布鲁赫说:“解释其实是解释结果的结果”。在法律解释中,恰当的结果也必须接受特定方法的检验,这是解释方法的功能之所在。而目的是内在的生活和被掩盖的灵魂, 但它却是一切权利的源泉。①[美]本杰明·卡多左：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆1998年版，第63页。任何法律制度的制定都有其目的，法律解释也必须以此为目的。要实现规范目的，每一种解释都应该采取目标取向，法律条文的解释总是要顾及实用性的伦理任务，不可能在解释时忘却其任务，法学者在衡量可能的结果与解释的观点，也不能忽略其解释的目的。所以法律解释在应用时总是目的论的。②伍劲松：《行政法上不确定法律概念之解释》，《广东行政学院学报》第3期。目的解释在解释方法上具有终极标准性意义，即依据其他解释方法所得出的结果均要接受目的解释的检验，偏离立法目的或有悖法律目的的法律解释应予舍弃，文义、历史及体系等解释方法仅是确认法律目的的手段。

此处举一例来探讨确定目的解释终极标准性之必要性：2004年4月21日，在南京市尧化门附近铁路公寓当服务员的吕明英下班后，在抄近路穿越铁道时被撞身亡，其母提起行政诉讼。该案的争议焦点是：火车是不是机动车。而在多次行政认定和判决中，行政机关和法院依据《中华人民共和国道路交通安全法》对“机动车”所作的定义，运用类推方法进行限缩性解释，认定“火车不是机动车”。最终，江苏省高级人民法院再审认定：《工伤保险条例》的立法目的是为保护因工作原因遭受伤害的职工合法权益，该法的调整范围是工伤保险行政法律关系，故对条例中的“机动车”应当作通常意义上的符合客观实际的理解和合理解释，即不仅包括道路上行驶的机动车，还应包括轨道交通中的火车、轻轨、地铁等符合机动车技术特征的交通工具，故依法撤销了一审、二审的判决。③该案例参见：《火车撞人引工伤争议 建议扩大或取消机动车限定》，http://www.chinanews.com/sh/news/ 2010/06-14/2344336.shtml，中国新闻网，2014年5月21日访问。

澳大利亚《法律解释法》第15条规定:“在对某部法律的某条文进行解释的过程中,一个能有助实现法律之内在目的、目标的解释,应优先于那些不利于促进法律目的实现的解释。”④管金伦：《法官的法解释》，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法》第2卷，山东人民出版社2003年版，第220页。对于“机动车”的理解，行政机关和一审、二审法院采取类推解释方法对其含义作出限缩解释，所得出的结论看似合法合理，但其忽略了目的解释方法的终极标准性意义。而江苏省高级人民法院则运用目的解释对原审法院适用类推解释而得出的结论进行考量和评判，并最终形成终局意义的正确性解释结论。倘若当时在对“机动车”的含义作出解释后，行政机关和原审法院对其形成的结论进行合目的性考量，探究《工伤保险条例》第1条规定之立法目的，该案争议在工伤认定阶段就能获得有效化解。

四、“目的化”语境中行政裁判目的解释的规则

法律解释方法致力于弥补法律文本与社会现实之间的空隙，目的解释研究的真正魅力仍需在司法实践中散发出来。在行政法律文本第1条“目的化”情境下，目的解释方法在司法实务中所发挥的作用将更加凸显。但“对什么是制定法或宪法的目的不存在共识。也许有了多种目的,不同的解释者对这些目的的各自份量会有不同的考虑。”⑤[美]波斯纳.：《法理学问题》，苏力译，中国政法大学出版社1994年版，第378页。这就需要对其进行一定程度的梳理，并在行政裁判的特殊场域中探寻适用个案的普遍性规则，使目的解释的司法应用变得更加明晰和确信。

（一）“显性目的”与“隐性目的”的划分与共生

目的解释中的“立法目的”具有多样性特征，对其划分也存在多种学说，根据立法目的的性质，有主观目的和客观目的之说，也有个别法律规范之目和整体法秩序之目的区分，①考夫曼教授将目的分为探求个别法律规范的目的和探求多数法律规范或整体法秩序的目的。参见［德］考夫曼：《法律哲学》，刘辛义等译，法律出版社2004年版，第127页。这些区分代表着不同的解释观，对解释者的解释行为会产生导向作用。面对纷繁复杂的“立法目的”，解释者往往手足无措，尽管对之进行学理上的划分并非难事，但作为解释者的法官在实际操作时未必能信心十足地做出选择，而尤其对于我国行政审判总体水平不高的司法现实，这种困惑和尴尬更为突出。在行政法律文本第1条“目的”特征日益显著的情境下，对立法目的做一个朴素主义的划分或许更契合中国国情，即根据目的的表现形式，将立法目的区分为“显性目的”与“隐性目的”，显性目的即通过法律文本的文字和语言予以明确表示的立法目的，如我国行政法律文本第1条所规定的立法目的，而隐性目的则指隐藏在法律文本背后的立法目的，包括立法者意图、客观目的。

目的解释让不少法学家质疑的一个重要原因就在于目的的不可确定性带来法律解释的滥用，而“显性目的”最大限度地排除了这种滥用的可能，因为，解释者不可能视其不存在而去探求其推知的或自认为的立法目的。显性目的是立法者通过语言将其要达到的意图予以明示的直接表达，是立法意图的真实记载，推知立法者意图的最直接来源便是显性目的，没有什么能比这提供更可靠、更直接的信息。正如有美国学者认为:“就说明制定法的目的而言,没有什么能比立法者用来表达其意愿的词语更有说明力了。制定法词语本身常常就足以确立立法目的。”②张志铭：《法律解释的操作分析》，中国政法大学出版社1998年版，第189页。

目的解释方法虽逐渐受到实务界的重视，但在中国这样一个急剧转型的时代，我国行政裁判法官法律素养和司法技能普遍不高，而行政法律制度的稳定性尚存欠缺，“显性目的”更具有适合当下需要的优越性，其文本性、确定性给解释者带来限制，制约司法权滥用和“法官造法”，对法律的稳定和规范适用也是一种维护。但须注意的是，对“显性目的”的优先考虑并不当然地排斥“隐性目的”，当运用“显性目的”进行解释仍无法理解解释对象的意义时，应利用对立法者意图或制定法本身所蕴含的合理目的的推测来加以补充。

（二）整体目的与条文目的之互动与融合

行政法律制度是按照立法的精神和原则，针对某一特定的事项而制定的行为规范。就法律整体而论，每部法律皆有其立法的出发点和所要达到的规范目的，这就是法律文本的整体目的，整体目的一般通过法律文本第1条予以体现。而除了整体目的外，法律文本的每一章、每一节、每一个具体条文又蕴含着某种特定意向的立法表达，笔者将之统称为条文目的。而在特定的案件中，法官是依整体目的还是条文目的进行解释和裁断？

整体目的是立法者通过语言将其要达到的立法目的予以明示的直接表达，在整个法律文本中起统领作用。拉伦茨将目的解释定义为“依可得认识的规整目的及根本思想而为之解释。”③[德]卡尔·拉伦茨《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第210页。整体目的的原则性给我们提供了一种解释的维度和指导意义，条文目的受制于整体目的, 运用条文目的进行解释需在整体目的这个大前提下，不能逾越整部法律的立法宗旨。各个具体条款的意义都应该与整体目的保持一致,亦需通过整体目的的规定来反向解释具体的条文之含义。

但诠释学循环理论认为，“整体只有通过理解它的部分才能得到理解，而对部分的理解又只能通过对整体的理解。”④殷鼎：《理论的命运》，三联书店1988年版，第145页。因此，整体目的的形成来自于条文目的的特定意旨，条文目的也是目的解释的“目的本源”。整体目的并不能解决目的解释面临的所有问题，因为尽管法律文本对立法目的的明确规定对解释者有一定帮助, 但多数表述用词含糊、空泛,而具体条文有其特定的价值和目的取向，如程序性条款设置的目的在于对行政权力的规制。在遵循整体目的的意旨下，还需结合具体条文的词句、概念、特性及相关原则性规定，探求具体条文的内在价值和意义，以最终确定需要适用的“立法目的”。如《公安机关办理行政案件程序规定》的整体目的为其第1条之规定：“规范公安机关办理行政案件程序，保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益。”其第7章调查取证的第33条“公安机关对行政案件进行调查时，应当全面、及时、合法地收集、调取证据材料，并予审查、核实”的规定又蕴含了具体条文的特定目的，因此，在对涉及第7章具体法律问题适用时，须在考虑整体目的之前提下，针对该章条文目的的具体指向进行衡量。

（三）整体目的与整体目的之间的适用冲突及其解决

1.整体目的冲突之存在。如前所述，在立法实践中,行政法律文本呈现出立法目的多元化特征，这使得某一立法目的往往包含多个目的表达，有时甚至多达3个或4个。尽管一部法律有其整体的法秩序目的，但多个目的之间具体指向不尽相同，有时还可能相互矛盾和冲突，按照不同立法目进行解释所带来的结果会截然不同。尽管多个立法目的在第1条中存在先后之顺序，但很难通过其顺序来确定其重要性，立法、司法和实务界也不存在有关其排列位次之说，这给解释者带来相当困难。

2.最终适用的立法目的之确定。在运用不同立法目的进行解释产生冲突时，这就面临一个立法目的选择性问题。这需要解释者根据整个法律的立法旨趣，对各个立法目的的价值追求、相互关系以及他们与具体法律问题之关联性进行考量，确定其解释观点最终所依据的立法目的,赋予解释对象以具体化和准确性的含义，对解释结论予以固定化。当然，目的解释也并非单纯地以某个立法目的为最后依归，它们之间有时具有某种内在价值的联系性，选择适用并非意味着它们之间的绝对对立。而整体目的适用冲突及其司法选择需要遵循一定的程式化过程，笔者尝试对其步骤流程作出设计（见图5），并结合具体案例进行分析：

图5 整体目的之间适用冲突及其解决的步骤流程

案例 王某因感情问题独自喝酒，醉意较深，左右摇晃地走在商业街上，并不时对过路人大声吆喝。后民警用手铐将其铐住，约束王某至酒醒，期间由于王某挣扎，其手腕因被手铐摩擦而受伤。双方当事人因此起纷争。

第一步：确定解释对象。归整出存在争议的条文、词句或者法律适用问题，判定其是否存在需要借助立法目的进行解释的需要。

运用：双方当事人对在本案中公安机关是否可以采取手铐方式对王某进行约束存在争议，《治安管理处罚法》第15条第2款规定：“醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。”而对于“保护性措施”是否包括采用手铐方式，该条文及相关规定未予明确，因此，需要借助目的解释方法对其进行分析。

第二步：作出初步判断。分析解释对象的特性，初步确定准备适用的立法目的，并据此进行解释，初步得出解释结论。

运用：“保护性措施”设定的目的在于约束和控制醉酒的人，防止其危害他人和公共安全，这与《治安管理处罚法》第1条目的条款中的“维护社会治安秩序，保障公共安全”之立法意图相一致，因此，公安机关在王某对他人和公共安全有威胁时使用手铐对其实施约束措施的行为并无不当。

第三步：确定冲突存在。对初步确定的解释结论进行考察，观察其是否与其他立法目的精神存在冲突。若存在冲突，则进入下一步骤的分析。

运用：《治安管理处罚法》第1条包含的另外两个立法目的为：保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。王某并未违反治安管理规定，但被公安机关使用手铐采取强制性措施，侵犯了其合法权益，与“保护公民合法权益”及“规范公安机关依法行使权力”的立法价值均存在冲突。而产生的问题是，对于“保护性措施”是否包括手铐方式，究竟依哪一个立法目的进行最终解释？

第四步：检索与规整。探寻整个法律的立法旨趣，考察其他法律条文有关原则、精神的表述，并结合相关行政法学理论进行综合考量。

运用：（1）立法旨趣：随着行政法学理论的发展，行政法的旨趣已经从传统的“保护权力”向“保障权利”转变，私权保护逐步成为行政法的核心。《治安管理处罚法》对“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”之目的表述中，将“规范”置于“保障”之前，其保护私权和规制权力的价值取向显而易见。（2）立法原则：该法第5条明确规定了几项法律原则，如治安管理处罚与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当原则，公开、公正原则以及尊重和保障人权、保护公民的人格尊严原则。（3）理论：行政法学比例原则要求行政主体执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。①城仲模：《行政法之基础理论》，台北三民书局1980年出版，第40页。

第五步：确定选择适用的立法目的。结合规整的立法旨趣、原则和相关理论进行分析，选择最终适用的立法目的。

运用：王某虽处于醉酒状态，但其并未违反治安管理规定，公安机关使用手铐对其采取强制性措施，与尊重和保障人权原则等立法旨趣相悖，而手铐属金属制品，动用该警械具很有可能对醉酒者造成身体伤害，不符合“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的，王某虽有一定的危险性，但同时其个人法益也是法律所要保护的范围。因此，该案中使用手铐实施约束行为应排除在“保护性措施”之外。

中国正在迎来一个“解释者的时代”，②季卫东：《法解释学大有发展》，《东方法学》，2011年第3期。而作为目的解释必定在未来的行政审判事业中担当更加重要的角色。作为行政法律规范，立法者在制定之时必有其动机存在，人们在适用解释这些规范时，就不可能完全脱离其立法目的，诚如我国台湾学者王泽鉴所言，任何法律均有其立法目的，解释法律应以贯彻、实践此立法目的为其基本任务。③王泽鉴：《民法学说与判例研究》，中国政法大学出版社1998年版，第282页。在我国社会急剧转型及行政立法“目的化”情势下，我们应当赋予目的解释以相当显要之地位，肯认其终极标准性意义。亦要在行政裁判中对法律文本所明示的立法目的予以更多关注，探究并践行目的解释的司法适用规则，以发挥其弥补法律漏洞和规范自由裁量权的双重功效，使目的解释方法成为推动法治中国建设进程的重要力量之一。

（责任编辑：马 斌）

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1.广州大学松田学院法政系；2.湖南省娄底市中级人民法院

2015-02-20