涉法涉诉信访案件解决机制改革研究——以新形势下检察机关的应对为视角

杨慧亮 王秀梅

（上海市闵行区人民检察院， 上海 201199）

涉法涉诉信访案件解决机制改革研究
——以新形势下检察机关的应对为视角

杨慧亮 王秀梅

（上海市闵行区人民检察院， 上海 201199）

在中央提出涉法涉诉信访改革等新要求后，检察机关涉法涉诉信访案件呈现出新的特点。面对新形势下的任务，检察机关采取了积极的应对措施和探索实践。检察机关涉法涉诉信访案件办理在案件分流、处理、终结等环节仍存在不足，需要从宣传教育引导、案件过滤分流、案件信息平台建设、案件终结、工作保障等方面改革创新案件解决机制。本课题的研究不仅从理论、实践层面进行探讨，而且促进了涉法涉诉信访案件办理制度的健全完善。

涉法涉诉信访；改革；应对；问题；路径选择

在经济转型和社会变革的大背景下，诸多矛盾以信访形式出现。针对新情况新问题，中央提出涉法涉诉信访改革等新要求。在新的社会形势下，检察机关信访案件呈现出新的特点，各地检察机关有针对性地采取了一些新的措施，但依然有很多需要研究解决的问题。本研究课题在分析新形势任务、有关做法和存在问题的基础上，从机制改革创新的角度提出有关建议。

一、检察机关涉法涉诉信访案件的范围界定

根据中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》（政法[2005]9号）的规定，涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。从中央政法委的规定看，“涉法涉诉信访”是涉及人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关等政法机关的法定权限和事项的一种特殊信访。其中，“涉诉信访”是涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项。

从中央政法委规定的精神出发，检察机关涉法涉诉信访案件的范围，应包括涉检信访案件和诉讼监督案件。其中涉检信访案件，根据高检院《检察机关执法工作基本规范》的规定，包括公民、法人或者其他有关单位通过信访渠道反映的涉及人民检察院或者检察人员的下列案件：（一）不服人民检察院处理决定的；（二）人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的；（三）人民检察院违法违规或者检察人员违法违纪的。《上海市人民检察院关于处理涉法涉诉信访案件的实施办法》（沪检发〔2014〕14号）第4条规定，涉检信访案件除了前述三类案件，还包括请求检察机关予以国家赔偿或赔偿监督的案件。从新形势下检察机关的职责出发，显然应将国家赔偿类案件纳入涉检信访案件的范畴。而诉讼监督案件，根据上述有关规定，则包括：（一）不服公安机关刑事处理决定的案件；（二）不服人民法院生效裁判、调解书的案件；（三）反映公安机关侦查活动存在违法情况，要求检察机关依法实行法律监督的案件；（四）反映审判人员在审判程序中有违法行为的案件；（五）反映民事执行活动违法，要求检察机关依法实行法律监督的案件。

二、全面深化改革给检察机关信访工作提出的新要求

按照中央全面深化改革的总体要求，各个领域正处在新一轮改革的进程之中。改革对检察机关办理涉法涉诉信访案件提出了新要求。择其要者：

其一，2013年，中央下发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（中办发〔2013〕26号），就改革涉法涉诉信访工作机制，提出要实行诉讼与信访分离制度、建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制、严格落实依法按程序办理制度、建立涉法涉诉信访依法终结制度、健全国家司法救助制度。这对包括检察机关在内的涉法涉诉信访工作提出了改革的总体要求。

其三，2013年起，新《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》开始实施。修改后“两法”的正式实施，赋予检察机关更多的新职能新要求，也给检察机关涉法涉诉信访案件处理带来了新的挑战。比如，修改后的《民诉法》赋予检察机关对民事执行活动的法律监督职责，修改后的《刑诉法》赋予检察机关对特定的控告投诉等的监督职能，这在强化检察机关法律监督职能的同时，也给检察工作带来新的考验。

三、新形势下检察机关涉法涉诉信访案件的主要特点和总体走势

受新的形势任务影响，检察机关涉法涉诉信访案件呈现出一些新的特点。

（一）信访案件总量呈现上升态势

据统计，在党政信访部门接访总量中，涉法涉诉问题从2013年初的44%下降到2014年初的18%左右，而中央政法机关接访量则上升近40%。①李恩树：《一降一升反映由访转法成趋势》，《法制日报》2014年3月20日。另据统计，2013年全国检察机关受理的不服检察机关处理决定申诉和不服法院生效裁判申诉同比分别上升43.0%和32.8%。②转引自：《高检院刑事申诉检察工作情况》2014年第2期。这既源于涉法涉诉改革中诉访分离、依法导入机制的确立，也有法律、政策变化的因素。例如，宽严相济刑事司法政策的实施，使得不起诉案件逐年增多，不服不起诉决定的申诉和刑事赔偿案件也相应增多。大量信访案件从原来的党政信访部门转移到检察机关等政法部门，势必对检察机关传统的信访工作机制带来冲击。

（二）信访主体更趋多元，诉求更趋多样化

在大量信访案件分流到检察系统的新情况下，进入检察系统的信访主体更加多元，遍及各行各业。同时，信访案件内容也比以前更加广泛，涉及经济社会生活的更多方面。其中，有三个方面值得关注。一是民事申请监督类诉求增多，如2013年上海市分院层面的检察机关受理不服法院再审裁决的民事申诉环比上升，受理数约占全市总量的70%，而历年约占56%左右。二是民事执行案件的当事人、利益关系人要求检察机关监督法院执行活动及相关执法行为的信访增多，如2013年上海受理涉及民事执行监督问题109件，占到民事多元化检察监督申请受理数的75%。三是刑事监督类的控告申诉案件出现上升势头。据统计，2013年以来上海检察机关已受理并办结了多起阻碍诉讼权利、司法机关违法办案的控告，依法审查羁押必要性申请案件355件398人。①郑鲁宁：《上海市检察机关应对涉法涉诉信访工作改革的对策研究》，2013年课题报告。信访主体和诉求的多元、多样，也势必对检察机关信访工作的承载能力、应对能力等带来新挑战。

小学语文，尤其是小学作文教学是孩童语言学习中的重要组成部分，也是为青少年发展打下良好语言基础的关键。从经验可知，小时候作文写得好，语文学得好，兴趣就可能更广泛，知识也就更丰富，写作时容易有感而发、真情流露。但农村小学生作文内容普遍较为平淡无物、空洞且模仿痕迹明显，难有真实情感，甚至有的学生无法下笔写，这个问题必将是农村小学语文教师需要探讨的共同课题。怎样才能使农村学校的学生写作水平有所提高呢？对此，我浅谈下个人看法。

（三）信访形式更加多样化，非正常信访增加

一方面，在互联网信息传播日益发达，各种新媒体不断发展的新形势下，信访人除了采取较常见的电话、邮件、个人上访等形式外，有的还借助新兴媒体在网上发帖、发言，向检察机关施加压力，使问题变得更加复杂。有的还因为不满检察机关处理而利用网络发布不实贴文，制造不利于司法机关形象的言论，更有甚者，将之政治化，造成较大的不良影响。另一方面，重访、集访等非正常信访多发。以上海市闵行区检察院为例，2011年1月至2013年6月，共接待群众来访 806批1527 人次（不含法律咨询），其中重复来访134件366批，占来访总数的45.4%。尽管《信访条例》明文规定，多人采用走访形式提出共同的信访事项，代表人数不得超过5人，但信访群众往往突破这一限制，有些信访人抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的想法，采用动员亲戚、雇请人员等集体上访的激烈形式，或采取静坐、请愿、围堵冲击检察机关、威胁谩骂工作人员、扬言自残等要挟性方式，对检察机关施压；有的形成相对稳定的上访群体，并演变为串联上访。这些非常规的信访，给检察机关的传统信访应对方法带来很大冲击。

四、检察机关涉法涉诉信访的应对现状及有待进一步解决的问题

根据诉访分离等新要求，从涉法涉诉信访案件数量上升、情况复杂等实际出发，很多检察机关采取了积极的应对措施。例如，为了防止因入口不顺、门槛过高、时限过长而引发矛盾，山东省检察院实行公开受理审查制度，将有关案件分别导入不同业务部门，过程、结果、依据对群众公开。又如，苏州市检察院强化案件首办责任制，确定首办责任部门、首办责任人等。再如，不少地区检察机关根据新的形势任务，制定新的涉法涉诉实施办法，在制度上予以规范，如上海市检察院制定《关于处理涉法涉诉信访案件的实施办法》，等等。具体应对措施以上海市闵行区检察院为例，加大推进控申接待窗口规范化建设，合理设置接访、疏导、听证、答复等功能区域，建成设施完备、安全规范、便捷高效的控申接待窗口；立足整合不同渠道的信访内容及案件流转处置信息资源，构建控申窗口来信、来访、来电、网络及案件当事人查询一站式平台 “4+1”工作模式，实现接待窗口工作的信息化、网络化、快捷化；健全和完善重大、疑难、复杂信访案件上检委会讨论的机制。

尽管各地检察机关已经做了很多好的探索实践，但是，在涉法涉诉信访案件数量上升、情况复杂多样的形势下，检察机关涉法涉诉信访案件解决机制还有诸多方面需要调整改革，以适应新的形势任务，主要如下：

（一）案件分流环节不够顺畅

中央政法委、高检院以及地方检察机关明确了新形势下信访案件导入范围。但从实践情况看，一方面，检察机关管辖范围外的信访案件分流难。比如，实践中检察机关将管辖范围外信访案件导入政府相关职能部门等过程中客观上出现一定困难，控申工作人员专门加强解释，有的当事人还不理解、不接受，从而在一定程度上影响开展涉法涉诉信访工作的精力。另一方面，由于“诉访分离”是一项新的工作要求，一些信访部门还在适应过程之中，加之部分信访人存在“信访不信法，信上不信下”的想法，在相关涉法涉诉信访案件向检察机关分流方面，还没有很好地落到实处。此外，有些涉法涉诉信访案件具有跨部门的特点，容易出现“踢皮球”的现象，从而导致出现矛盾激化的隐患。

（二）案件处理环节不够适应

有些信访案件办理方式尚未适应新的形势任务。比如，检察机关办理案件的首办职责在具体职能部门，但不少具体职能部门的办案人员存在主业、副业思维，对执法办案工作本身重视，对执法办案造成的信访在初始阶段处置不力，处置不够稳妥慎重，造成信访人产生不信任感和抵触情绪，闹访、过激访的情况也不少见。又如，根据民事诉讼有关新规定，民事监督案件采取受审分离的工作模式，受理职能在控申部门，审查职能在民行检察部门，这与之前的民事监督案件由民行检察部门受理并审查不同。但因为对新规定学习掌握不够，有些检察机关的控申部门和民行部门解释口径不一，从而影响信访案件的实际办理。

（三）案件终结环节不够完善

从实践来看，信访终结工作机制还没有很好地配套落实。比如，有些信访案件已经终结，信访人同意息诉罢访并已签订书面承诺书，但此后继续上访以获取更多利益。一些上级有关部门受惯性因素影响，未深入了解情况就又启动信访程序，导致已有信访终结结论失去应有效力。又如，在一些信访案件中，各种利益矛盾在检察诉讼、监督等环节交织反映，不少诉求已经超出检察机关管辖范围或司法资源范畴，由检察机关进行案件终结存在实际困难。再如，有些信访案件在终结过程中，客观上存在释法说理能力参差不齐、不耐心细致，甚至态度生硬的情况，因此案结事未了的情况时有发生。

（四）相关配套措施不够到位

这体现在多个方面。比如，执法办案的源头防范不够。一些单位没有建立涉检信访风险预警评估机制或者虽然有相关机制但落实不到位。又如，司法救助工作不够规范、不够及时，存在对工作重要性认识不够，机械救助的情况。有时承办人只关注案件本身是否捕得了、诉得出、判得下，没有及时救助，导致案件当事人以案件办理上的瑕疵甚至细枝末节而持续上访，造成控申工作被动的情况。再如，检察机关与其他信访部门及基层单位等，在内外部、上下级的协调配合方面，相关工作机制还未完全理顺，往往停留在个案协调解决上，缺乏有效的信息共享平台及衔接配合工作机制。

五、检察机关涉法涉诉信访案件解决机制改革创新的路径选择

新形势下检察机关处理相关涉法涉诉案件，需要在思想观念、体制机制、方式方法、相关保障等方面采取系统手段来应对。从工作机制的角度看，针对新挑战、新情况、新问题，可以从以下五方面入手，加以突破，推进实践工作的有序开展。

（一）建立完善立体式、广覆盖的涉法涉诉信访宣教引导机制

其一，针对社会公众，特别是信访群众的思想观念实际情况，借助社区宣传栏、广播电视、新兴媒体等渠道，以形象的宣传漫画、生动的公益广告及专题片等形式，广泛宣传法治理念，增强公众法律意识。特别要注重互联网以及移动互联网相关阵地的应用，通过建立专门的网站网页或借助微信微博、网络社区加以宣传教育。其二，针对涉法涉诉上访群众，建议在检察机关及其他部门的信访等待区域设立宣传栏、多媒体平台等，在信访群众等待接访时段，通过具有针对性的信访须知手册、生动形象的宣传画、滚动播出信访须知类专题节目等形式，引导他们知晓并选择正确的信访路径。其三，针对重复上访等重点对象，针对其具体情况，确定宣教策略和方式，以其易于接受的方式，实施个性化的宣教，引导其摒弃“信访不信法，信上不信下”等不良思维，树立正确的诉求表达方式，在法律框架内寻求解决问题。其四，针对部分信访工作人员对诉访分离等新要求不熟悉、部分检察办案人员缺乏办案综合考虑理念等实际情况，通过专题培训等方式，加强教育引导，使之树立正确的信访维稳观、风险防范观等。

（二）探索构建多层次、协同式的信访案件过滤分流机制

其一，根据信访案件的实际情况和诉访分离的新要求，建立健全有关涉法涉诉信访案件的分类，总体上分为四大类：从案情上看，明确是检察机关办理的，为A类；应由检察机关主办、其他部门协办的，或检察机关督办的，为B类；应由其他部门主办、检察机关协办的，为C类；情况复杂、需要研究明确办理部门的，为D类。其二，在诉访分离新的任务要求下，建议检察机关及其他单位建立信访案件筛选审查机构（例如筛选审查委员会或工作小组），地区信访局（办）建立跨单位筛选审查委员会，成员除相关部门人员外，吸纳专家学者等专业人士参加；并建立健全接访人、接访部门负责人、单位信访案件筛选审查机构、跨单位筛选审查委员会等多级筛选机制。其三，对于A类信访案件，诉至检察机关的，接访人判定并导入检察机关办理程序；诉至其他信访部门，接访人可告知上访对象，并通过共享网络提交导入检察机关办理平台。其四，对于B类信访案件，诉至检察机关的，由接访人提出拟办意见、接访部门负责人判定后，信访案件筛选审查机构（可采用分管领导审核制）予以审定，导入办理程序；同时，相关意见通过适当途径送达协办单位；诉至其他单位的，亦经过相应措施，转导入检察机关办理程序。其五，对于C类信访案件，诉至检察机关的，信访案件筛选审查机构提出处理意见，导出到相应主办单位；检察机关做好相关协办工作。其六，对于D类信访案件，诉至检察机关的，信访案件筛选审查机构提交地区跨单位筛选审查委员会。其七，检察机关内部，也应从各自实际出发，完善案件分流机制。在信访案件分流中，应注意区分正常信访案件与非正常信访案件，对于非正常信访案件设置警示机制。

（三）优化形成基于信息化平台的开放式涉法涉诉案件办理机制

从新的形势任务出发，重点要加强以下几方面工作。其一，为了提高信访案件办理效率、促进信息资源共享，进一步改革完善现有信访办案信息网络共享平台。以强化案管流程管理职能、控申监督制约职能为重要目标，优化信访案件办理流程模块，改进案管、控申部门以及办案人员的业务应用平台，从而实现对信访案件各个环节的全程监控。在优化检察机关内部业务应用系统的同时，在不同单位之间、上下之间联网，使信访案件有关资料、办案信息等可以横向共享、纵向联通、工作联动。其二，优化部门首办责任制落实机制。一方面，立足处置初信初访、重点信访等关键节点，制定更具针对性的首办责任制落实机制。另一方面，为了有效防止部门之间出现推诿扯皮等情况，将首办责任制的落实情况切实纳入检务督查范围之内，加强督促检查。此外，还要有针对性地强化对首办责任部门、首办责任人的考核、奖惩机制，促使首办者提高信访风险防范的工作意识。其三，建构基于现代互联网平台的信息查询机制。可采取建立健全检察机关涉法涉诉网络信访平台等方式，使信访群众可以通过网络实时查询、电话查询等形式，实名制登陆实时查询案件办理流程信息等。其四，强化案件办理公开性。改变过去案件办理相对封闭的工作模式，对不涉及国家机密和个人隐私的有关信访案件，探索建立有效管用的多方参与、公开办理、公开答复的多元共治机制。

（四）研究创新多元化手段综合运用的涉法涉诉信访案件终结机制

在新的形势下，面对部分“案结事不了”的现实情况和日益增加的息诉维稳压力，可以侧重从以下几个方面出发，探索建构多管齐下的新的信访案件终结机制。其一，内外并举，引入第三方力量，探索完善信访听证制度。在作出终结信访决定前，邀请人大代表、政协委员、法律界人士等案外人员参加，参与案件终结的处理，通过审查公开，提升案件终结结论的社会接受度。其二，案件终结与释法说理并举，提升执法办案公信力。在案件终结过程中，同时向信访人详细阐述法律依据和理由，既要答复实体内容，也要答复程序性内容，还要阐明检察机关针对信访诉求所做的工作，通过耐心细致地释法析理，有理、有据、有节地帮助当事人解开心结，使其接受终结决定。其三，案件终结与司法救助并举，促进案后稳定。案件终结过程中，在关注案件本身质量的同时，借助大数据技术手段等对当事人是否符合救助条件作出客观认定、对当事人开展救助工作的必要性加以足够审视，积极开展司法救助工作，并结合心理抚慰、案后回访、解决实际困难等多手段的综合运用，进一步舒缓案后矛盾，从而实现“案结、事了、人和”，促进社会和谐稳定。具体实践中，还应注重司法救助与社会救助及其他方面救助的联动。其四，探索建立对无理缠访闹访、重复上访等的处理机制，建议制定对涉法涉诉信访终结程序后滥用信访行为的有关制度规范，对于不服终结决定、但没有违法极端行为的，通过动员家属、单位、社区等做其工作，争取其息诉罢访；对于违法闹访、扰乱社会秩序造成严重后果的，依法给予必要的法律制裁。其五，对于发现新的证据、线索的已终结案件，要将相关情况经相关程序，在撤销原终结决定后方可重启新的诉访程序。

（五）配套完善涉法涉诉信访案件源头防范及工作保障机制

其一，从涉法涉诉信访数量增多等实际出发，对业务人员进行合理配置，充实控申部门的工作力量。同时，通过教育培训，使检察机关办案人员强化把矛盾化解贯穿于诉讼各环节的理念，树立“案结事了”的办案理念。

其二，关口前移，建立源头防范机制，严格责任落实，保证办案质量。进一步完善并落实办案风险评估制度，使各部门分工负责，共同配合：案管部门应负责加强办案流程跟踪和风险监控，定期开展办案风险评估预警工作专项评查和统计分析；控申部门则通过加强日常接待、依托走访巡访、主动约访、案后回访等方式积极收集、排查涉法涉诉信访风险，反馈首办责任部门及时预警和评估风险隐患；侦监、公诉、反贪、未检、金融等首办责任部门则承担风险信息收集评估、预警提示和风险化解职能。

其三，要按照高检院要求，完善公检法之间以及与其他相关部门的协作配合机制，推动建立涉法涉诉信访案件联席会议制度、共同息诉机制及检察监督与公安、法院内部监督衔接互动机制，形成工作合力。此外，在省市和全国层面，逐步建立信访办案有关信息共享的内网和可以实现信息共享的互联网平台，提升检察机关涉法涉诉信访案件办理的效率，推进工作更好地开展。

（责任编辑：丁亚秋）

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1674-9502(2015)02-126-06

上海市闵行区人民检察院

2015-01-21