城镇化中包容性治理的政治合法性与路径探讨

江亚洲

城镇化中包容性治理的政治合法性与路径探讨

江亚洲

按照戴维·伊斯顿的合法性根源论，分析包容性治理的政治合法性。从技术型治理向包容性治理转变，是寻求新的政治合法性的结果。在城镇化过程中实行包容性治理，要坚持以人为本，以权利理性替代技术理性，以多元互动替代单向控制，处理好物的发展与人的发展的关系，促进人的自由、全面发展。

城镇化；社会治理；包容性治理；合法性；路径

对经济发展的偏好使我国社会出现了一种非正常的态势，社会结构分化、社会排斥和社会断裂［1］等历时态的社会特征共时态地呈现，因此城镇化进程中的社会治理面临许多问题，依靠“行政吸纳政治”和崇尚管理“科学主义”的技术治理模式的边际效应越来越差。近年来，国际上出现了“包容性增长”“包容性发展”等新理念，一些学者开始将“包容性”这一更具伦理考量和价值关怀的因素植入社会治理的研究中。“包容性”是民主治理的一项核心价值，它关心的是基于法治的平等参与、平等对待和平等权利。提出包容性治理，对于解决城镇化进程中的社会治理问题无疑是具有针对性和可行性的。

一、包容性治理的政治合法性

政治合法性是民众基于正当的理由对政治系统和权威的认同、拥护。“任何一种人类社会的复杂形态都面临一个合法性的问题，即该秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚的问题”［2］。每一个政治体系只有基于一定的政治合法性存在才能正常地运转，所以每个政治体系都会寻求某些获得政治合法性的稳定途径。我国自改革开放以来是凭借着经济的高速发展来取得民众对政治系统的认同的，但是近些年来这种政绩合法性越来越显露出其弊端。经济的发展具有不稳定和不可持续性，单纯的经济绩效也不能满足民众多元化的需求，而且片面的经济发展给社会带来的负面效果正在日益腐蚀着它曾经带来的辉煌。在此背景下，治理系统就需要寻求新的合法化基础。正如哈贝马斯所言：“生产力的提高会加强系统的权力，从而导致规范结构的改变，与此同时，它又对系统自律构成了限制，因为他们提出了新的合法性要求，因而压缩了理想价值的变化范围。”［3］从技术型治理向包容性治理转变，正是寻求新的政治合法性的结果。在新的发展时期，包容性治理明显有着比技术型治理更广泛的合法化基础。

伊斯顿在《政治生活的系统分析》中将合法性的根源分为意识形态根源、结构根源和人格基础［4］。就我国的情况而言，政绩合法性比“合法性的人格基础”更符合实际。“意识形态”基础即对意识规则本质的信仰；“结构”基础即制度规则的结构和规范合法化；“政绩”基础即对公众物质需求的满足：三者的有机结合程度越高，系统的合法性基础就越牢靠。包容性治理一定程度上兼有上述三者的特征，所以能够赢得广大民众支持，具有广泛的合法性基础。

包容性治理沿袭“和谐社会”、“科学发展观”和“美丽中国”建设的思想，提倡要有更多的公民参与、更多的社会包容、更多的机会平等和成果共享，尊重人性，为人的全面发展创造条件。在制度结构和规范上，包容性治理表现为更短的权力距离，更加扁平化的组织结构，更加人性化的制度安排。同时，多元主体参与的政策制定、非强制性服务、需求导向和回应性，也使得这种结构和规范更容易得到民众的认可。包容性治理也可以促进经济的继续发展。包容性治理关注弱势群体的利益，通过政策倾斜可以促使财富收入更加公平、分配更加合理，而医疗、教育、养老、社会保障等领域向底层民众进一步开放和普及，可以缩小贫富差距，扩大内需，实现经济的包容性增长。

二、包容性治理的路径选择

包容性治理是“科学发展观”、“和谐社会”和“美丽中国”等理念在治理实践中的运用，实践中公民的自由和民主权利将变得更加真实。首先，它倡导的是一种“积极自由”，这种自由不仅是免于被干扰的，而且在条件上也是积极满足的。其次，民主在广度上更具包容性，避免了“民主式专政”；在深度上，民主与公民的生存权和发展权联系在一起，不再是一种形式和空谈。将“包容”这一更具伦理考量和价值关怀的理念植入社会治理，有利于缓解和重新调整快速的经济发展之后城镇化进程中“物本”与“人本”、“国家权力”与“社会权利”以及治理中“多元化”与“单中心”的张力。

（一）处理好人的发展与物的发展的关系

马克思将人的发展概述为人的依赖性、物的依赖性以及个人自由、全面发展三个阶段。物的发展是人的发展的基础，但是，在实践中物化社会关系往往造成物对人的奴役，丧失了人的主体地位。对此，马克思指出：“共产主义是私有财产，即人的自我异化的积极的扬弃，因而是通过人并且为了人而对人的本质的真正占有，因此，它是人向自身、向社会的即合乎人性的复归。这种复归是完全的、自觉的和在以往发展的全部财富的范围内生成的。”［5］因此，从对物的依赖到个人的自由、全面的发展，具有历史必然性。

我国的城镇化是伴随着生产力的提高和生产关系的调整而展开的。在这个过程中，社会治理尤其要正确处理好人的发展与物的发展的关系。城镇化作为我国现代化的必经阶段，其逻辑是通过让更多的人来到城里，享受更好的住房、医疗、教育、养老等服务，以提高人们的生活水平和质量。但是，在经济建设至上和GDP崇拜的物化统治思维之下，城镇化本身被当成目的，人反而成了手段和工具，结果将是有城镇建设而无市民幸福、有高楼大厦而无家园归属感。这种以物为主的发展思维，最后必然会使人的发展受阻。推进城镇化建设，在社会治理中必须突出人的主体地位。

实行包容性治理，要坚持贯彻以人为本的理念，在一定物质发展的基础上实现人的全面发展。以人为本是科学发展观的核心，它指一切活动要以人的需要为根本出发点和落脚点。城镇化涉及大量人口的迁徙和流动。实现以人为本，需要从多个层面来落实。首先，包容性治理要满足人在物质层面上的基本需求。物质层面上的基本需要是人最基础的需求，这是在城镇化中首先需要解决的问题。我国的城镇化过程中出现了大量“城中村”、“空心城”等现象，有许多居民的生活水平还很低下，居住条件、食品安全、医疗卫生等没有保障。其次，包容性治理要满足人的精神和情感上的需要。大量民众涌进城镇，由于物质的匮乏和传统的社会排斥与歧视，使他们难免会产生顾虑、失落、怨恨、茫然与不安等消极心理，影响他们的精神面貌和工作效率。因此，需要根据民众的真实情感和想法来探寻治理路径，使民众的情感自然融入城镇化进程中，使民众产生认同感和归属感。在推进人的城镇化过程中，要创造条件充分发挥人的主体性和创造力。城镇化是人类创造历史的实践活动，它不应该是民众被动接受的过程，不应该是仅仅为了实现某种经济发展的目标，它应该是为人的主体性和创造力的发挥提供的平台，通过这个平台来实现人的全面发展。

（二）以权利理性替代技术理性

权利理性，是指国家的政治生活完全服从于宪法和法律的安排，社会各个行为主体在法律所确认的权利和义务框架下行动的理性。技术理性建立于科学管理之上，但是背后执行的却是权力理性的逻辑。权力理性，是指在国家的政治生活中政党和政府享有专断的权力，而拒绝把政治行为置于公民社会和公共领域的监督和批评之中。从技术理性到权利理性的转向，归根到底还是一个政治民主化问题。在现代化进程中，政府为了实现社会的稳定和经济的高速发展，需要以政府权力来主导社会，但是长期而言，这会造成公共领域的衰败和社会与政府关系的紧张。包容性治理不是某些集团对其他群体的意志强行，而是在公民社会和公共领域框架下对所有民众利益的普遍尊重和关怀。

依照权利理性，城镇化进程中的社会治理就应该围绕公平、包容和共享的原则，构建“身份-权利-待遇”体系。个人的基本权利是宪法赋予的，它是公民权中最基本、最主要的部分，具有广泛性、平等性、真实性以及权利和义务的一致性，它是不可侵犯、不可压制和剥夺的。我国的城镇化过程中，过分强调发展权益，对民众权利意识的培育、权利的实现则有所忽视，有时甚至对民众的权利缺乏起码的尊重。长此以往，就会使得民众的生存权、发展权、生态权等与基本人权相关的权利得不到主张，同时也会使得政府的强力失去控制。

（三）以多元互动替代单向控制

包容性治理是一种多元互动的治理。多元互动，是指在治理活动中打破政府对公共权力的垄断，形成政府、社会组织、私人部门和公众平等协商、协同互动的治理模式。哈贝马斯说过：“公共领域的成败始终都离不开普遍开放的原则。把某个特殊集团完全排除在外的公共领域不仅是不完整的，而且根本就不算是公共领域。”［6］多元治理就是一种向社会开放的治理系统，相比单向控制治理模式，它改变了单中心的权威支配格局，由社会中多种行为主体基于一定的行为规则，通过相互博弈、平等协商、彼此调适等互动关系，形成多样化的运作模式。这样，可以抑制政府的自利性，使之提供更好的公共服务；可以强化治理体系对于社会现实的敏感，畅通利益表达渠道，消弭政府与社会的紧张关系。包容性治理必然是一种多元互动的治理，因为包容性治理包括治理主体的包容性、治理过程的包容性和治理收益的包容性。

将多元互动贯穿于社会治理的各个环节，就应首先，要实现治理结构的多元化。是运行于公共领域的、对公共利益和公共物品的界定和分配的活动，它必须建立在民意的充分表达和已有的法律规定基础之上。将某些群体排斥于政策制定之外，使他们的利益得不到代表和表达，这违背宪法确立的公民享有基本政治权利的规定，容易引起社会关系的紧张。其次，要实现治理过程的包容性。治理过程是公共政策从讨论到制定、执行、反馈的过程，其中的每一个环节都要实行博采众议的管理方式。在政策制定之前，要进行深入的社会调查，充分了解社会现实；在政策执行过程中，要及时向社会公布最新信息。最后，要实现治理收益的包容性。一方面，要创造条件让民众知晓关于发展的愿景和治理结果，让利益相关者获得可靠数据；另一方面，要努力让民众共享发展成果，依靠公认的标准获得相应的资源，利益分配要有意识地缩小各类人群在结果上的不平等。

[1]孙立平.断裂：20世纪90年代以来的中国社会[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[2]戴维·米勒，韦农·博格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[3]尤尔根·哈贝马斯.合法化危机[M].刘北成，曹卫东，译.上海世纪出版集团，2009.

[4]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，等译.北京：人民出版社，2012.

[5]马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，2002.

[6]尤尔根·哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，译.上海：学林出版社，1999.

（编辑：米盛）

D63-3

A

1673-1999（2015）05-0009-02

江亚洲（1990-），男，苏州大学（江苏苏州215000）政治与公共管理学院行政管理专业2013级硕士研究生，研究方向为城镇化与社会治理。

2015-03-10