略论我国《预算法》的立法宗旨

2015-02-21宣玉

重庆科技学院学报（社会科学版） 2015年1期

宣玉

略论我国《预算法》的立法宗旨

宣玉

我国2014年修改后的《预算法》注重对政府收支行为的约束和监督，强调预算制度的公开透明，在立法理念上有很大进步，但它所表述的立法宗旨仍存在一定局限。预算法的意义在于规范预算行为，强化预算约束，实现公共利益最大化。对《预算法》的立法宗旨提出了修改建议。

预算法；立法宗旨；公共利益；社会契约论

2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了全国人大常委会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定。与1994年《预算法》相比，新《预算法》对立法宗旨做了重大修改，这对相关制度的整体设计具有重要的指导意义。但是，新《预算法》所表述的立法宗旨仍存在一定局限。

一、预算法立法宗旨的应然状态

（一）预算生成的控权性

预算立法起源于英国。1215年诺曼王朝的约翰王被迫签订《自由大宪章》，以法律的形式将“非赞同毋纳税”原则确立下来，初步实现对国王权力的限制。1689年《权利法案》获得通过，强调不经议会审批国王不得强制征税，加强了对国王权力的约束和控制。1832年国会又通过法律，规定财政大臣每年必须向国会提出全部财政收支计划书，由国会批准。至此，现代意义的预算制度在英国确立起来［1］。从1215年《自由大宪章》确立“非赞同毋纳税”原则，到1832年确定财政大臣的“财政收支计划书”需经国会批准，预算制度的确立实际上是国会与政府进行利益博弈的过程。预算是为了约束、控制国王的征税权，防止国王滥用权力随意征税。预算法生成过程的控权属性，表明预算法的主要目的就是规范约束预算行为，防止政府恣意妄为。

（二）预算的信托性

根据社会契约理论，人原先是处于没有国家或政府的“自然状态”，只是为了解决自然状态的困难或不方便，才产生了公共权力或国家［2］。国家是由社会公众将自己的部分权利让渡出来而组成的，人民群众经过合意与国家达成契约，通过“牺牲”自己的部分权利来组成国家及国家机器，解决自然状态的困难，从而获得更大意义上的权益。这其中的“部分权利”自然包括财产权。从预算信托这一角度来说，人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源（即信托财产），国家各预算主体则基于职权分配、使用和运营这些经济资源，以实现人民的信托利益（即公共欲望，单个个人的公共欲望亦包含其中）［3］。现代意义上的预算实质上是公共预算，预算资金的所有权属于人民，预算资金来源于人民，政府是预算编制者和执行者。政府作为受托人，必须为了人民利益或公共利益，按照委托人的需求支配经济资源。政府存在的主要理由即是提供私人部门难以提供而又不可或缺的公共产品或服务，如果政府施政不当，人民可以按政府的背信行为要求追究受托人的法律责任。这也是建设责任政府的必然要求。

（三）预算权的民主性

从预算权的归属来看，民主社会奉行主权在民的政治原则，即国家的一切权力属于人民，预算权自然包括在内。预算权来源于人民，最终归属于人民。根据我国宪法的相关规定，国家的一切权力属于人民，人民代表大会是国家权力机关，政府是国家权力的执行机关。预算应该是人民通过人大管理政府的过程。人民是预算的终极管理者，人大是预算的审查、批准和监督的权力机构，政府是预算的执行者［4］。根据我国宪法精神，预算强调人民通过其代议机构对预算行为进行管理、约束和监督，确保作为预算编制和执行者的政府能够按照人民的需求科学合理地筹集和使用资金，做到权为民所用，利为民所谋，最大限度地实现人民群众的根本利益。基于预算权的民主性和主权在民的宪政原则，预算立法应以保障人权为宗旨，以实现民主为核心，以社会公众公共需求最大化的满足和实现人的全面发展为最终目的，这应是预算立法的落脚点。

二、现行预算法立法宗旨评析

我国1994年3月通过的《预算法》第一条规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”2014年8月通过的新《预算法》第一条规定：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”将新旧条文进行对比发现，新《预算法》立法宗旨不再强调国家宏观调控和预算的“工具性”职能，由过去“政府管理的工具”转变为“管理政府的工具”，立法理念发生了重大转变，注重对政府收支行为的约束和监督，强调预算制度的公开透明。毫无疑问，这是一大进步。但是，新《预算法》确立的立法宗旨仍然存在一定的局限性。

（一）规范范围有限

法律主要是通过设定权利义务的方式来调整相应的社会关系。预算法是规范预算编制、预算审批监督和预算管理执行的基本法律，是财政预算领域的根本大法［5］。一般而言，预算运行的全过程包括预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等诸多方面。政府收支行为主要涉及预算执行这一个方面，无法涵盖整个预算制度的运行过程。预算法调整的应是预算法律关系，规范的应是预算行为，而不能仅仅是政府收支行为。新《预算法》将立法目的之一表述为“为了规范政府收支行为”，未免有以偏概全之嫌。另外，从一般语义上进行分析，“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”，其中的“强化预算约束”意思是强化预算对政府行为的约束，这与“规范政府收支行为”也有重复之嫌。

（二）未以实现公共利益最大化为最终目的

随着社会主义市场经济的发展，公共财政理念日益深入人心。建立公共财政，要求建立公共预算，实现财政法治化。公共财政是一种服务性的政府行为，其出发点和归宿均为最大限度地保障广大纳税人的合法权益，为纳税人基本权利的自由发展和保护提供广阔的空间［6］。预算是构建法治政府的重要保证，公共财政约束下的现代预算制度要求构建法治型预算，通过对政府财政收支行为的有效控制，确定政府权力边界，从而达到约束政府行为、防止政府滥用权力的目的。政府基于受托责任，向社会公众提供公共产品和公共服务，满足公众需要，实现委托人的利益诉求。根据公共财政理念，财政收入取之于民，理应用之于民，政府必须对公众负责，以公共需要的满足为政府一切行为的出发点和落脚点。依据主权在民的宪政原则，人民是国家权力的主人，政府的权力来源于人民的授权，预算资金的所有权属于人民，则预算资金的分配理应坚持以人为本的发展理念。新《预算法》对立法宗旨的规定是将最终目的界定为“保障经济和社会的健康发展”，没有体现预算必须以实现全体纳税人自由而全面的发展及公共利益最大化为最终目的这一理念，这不能不说是一大缺憾。

三、对修订预算法立法宗旨的建议

预算法是关系“国家钱袋子”的重要法律。从预算生成过程的控权性来看，它在本质上是一部控权法，即控制、监督预算行为之法。根据社会契约理论，政府作为预算的受托人，应当科学合理地“为民理财”，构建民生财政，根据人民的需求来制定、执行预算，满足人民需求，切实保障公共利益的实现。从预算权的归属来看，预算财产属于人民，预算权最终归属于人民，预算法理应以实现广大人民群众的根本利益为最终目的。

（一）规范预算行为

概一国之法治，莫重于规范国家权力的运作；限权之关键，首当是对国家财权的掌控；而控财之要义，则在于支配“国家钱包”的预算［7］。一个不受预算制约的政府是一个危险的政府，是一个不安全的政府［8］。预算事关国计民生，意义重大。准确界定预算法的调整对象，是充分实现预算法律效果的前提。法律主要是通过规范行为，进而调整一定的社会关系，最终实现特定的法律效果。预算包括预算的编制、审批、执行和决算一系列环节，预算立法规范的应是整个预算行为，而不仅仅是政府收支行为。因此，应将预算法的调整对象界定为预算行为，而“加强对预算的管理和监督”则是“规范预算行为”的应有之义。

（二）强化预算约束

预算法产生之初即是为了约束政府权力，预算权本就归属于人民。人民授予政府有限的权力，用以提供公共产品和服务。政府只享有人民同意授予它的有限权力，不能超越权限，滥用职权。预算是联结政府与人民的重要纽带，人民通过预算约束控制政府行为。一个不受预算控制的政府，随时都有可能对公共利益造成侵害。因此，强化预算约束极其重要。根据预算的信托性质，政府作为受托人，理应为作为委托人的社会公众负责。但是，政府可能会基于自身利益考虑而做出不利于委托人的行为，如滥用预算资金、将资金据为己有。若不对政府预算予以有效控制和监督，设定相应的预算责任，就容易滋生腐败。强化预算约束，控制住预算，相应地也就控制住了政府，在一定程度上也能防止政府滥用权力、损害公众利益。社会公众对于预算的监督是维护其私人财产权的必然要求。为了提高预算资金使用的有效性，更好地实现公众利益，需要强化对预算的控制和监督。“要建立一个民主的政府，首先要让它看得见；要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算。”［9］预算监督是督促政府部门科学合理使用预算资金的重要保证。没有预算监督，则意味着政府不受控制和制约。强化预算约束，实现预算资金规范、有效地使用，是为保障公共资金的筹集和使用最大限度地符合社会公众的根本利益。

（三）实现公共利益最大化

人民同意将自己的部分财产权让渡出来交给政府，由政府来帮自己办事，实现自身权益。人民是信托财产的委托人，政府是受托人，作为受托人的政府必须以委托人的利益为重，按照人民的需求科学合理地使用资金，实现委托人的利益。预算立法的最终目的在于实现社会公共利益最大化。因此，预算法立法宗旨应从纳税人的角度出发，以公共利益最大化为制度设计的逻辑起点。当然，为了最终实现公共利益的最大化，还需要不断加强预算监督机构建设，提高人员素质；加强社会公众、新闻媒体对预算的监督，保障公民的知情权，有效参与公共政策的选择和决策，从而不断提高预算的科学性。

综上所述，笔者认为预算立法需要深化以下立法理念：一是规范预算行为；二是强化预算约束，促进经济和社会健康发展；三是保障公共资金的筹集和使用最大限度地符合公众的根本利益，实现公共利益最大化。预算法的立法宗旨可以表述为：为了规范预算行为，强化预算约束，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，保障公共资金的筹集和使用最大限度地符合公众的根本利益，实现公共利益最大化。

[1]齐加将.公共财政预算的法律性质论纲[J].学术探索，2008（3）.

[2]张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2008：67.

[3]朱大旗.从国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的和原则[J].中国法学，2005（1）.

[4]蒋洪.预算立法中若干问题的意见与建议[J].太平洋学报，2010（11）.

[5]刘剑文.财税法学前沿问题研究：法治视野下的预算法修改[M].北京：法律出版社，2014：131.

[6]刘剑文.宪政下的公共财政与预算[J].河南省政法管理干部学院学报，2007（3）.

[7]徐志雄.现代宪法论[M].台湾元照出版有限公司，2004：360.

[8]刘剑文.预算的实质是要控制政府的行为[J].法学，2011（11）.

[9]王绍光.从税收国家到预算国家[J].读书，2007（10）.

（编辑：米盛）

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1673-1999（2015）01-0037-02