论铁检机关的执法公信力与司法规范化建设

张凡洁，杨君相，李婧黠

论铁检机关的执法公信力与司法规范化建设

张凡洁，杨君相，李婧黠

阐述司法规范化与执法公信力的关系，分析铁路司法领域存在的亟待规范的问题。认为提升铁路检察机关的执法公信力，必需加强司法规范化建设。就如何加强铁路司法规范化建设提出了建议。

铁路司法；检察机关；执法公信力；司法规范化

公信力就是使公众信任的力量。执法公信力所体现的是执法机关在执法过程中对社会的信用和社会公众对执法机关行使执法权过程和结果的信任。铁路检察机关的执法公信力建设与司法规范化建设密切相关。由于管辖地域划分的特殊性和司法制度方面的局限，铁路司法领域的规范化方面还存在许多问题。提升铁路检察机关的执法公信力，需要加强司法规范化建设。

一、铁路司法面临的规范化问题

（一）追诉标准的地域差别

我国铁检机关的管辖范围是依据所在地铁路局的管辖区域来划分的，因此，全国的绝大部分地方铁检机关的管辖区域都跨越了多个行政区。比如四川省人民检察院成都铁路运输分院，在业务上管辖成都院、西昌院、贵阳院、重庆院，区域管辖范围包括四川省、重庆市、贵州省以及云南、湖北、湖南的部分地区。根据我国现行的立法体制和司法解释规则，对于财产性犯罪，立法时往往仅设定一个基本的幅度，再由各地结合本行政区域的经济发达状况设定一个固定的入罪追诉标准，这样各地的追诉标准就会有所不同。如盗窃罪，重庆市的追诉标准为2 000元，四川省的追诉标准为1 600元，贵州省的追诉标准为1 000元。铁检机关作为一个专门的检察机关，其管辖区域是沿铁路线而定，跨越多个行政区域，因此也涉及多个“犯罪圈”的问题。同一行为，在立案地构成犯罪，在公诉地可能不构成犯罪，而侦查机关作撤案处理又无法律依据。这样，处理结果就难免导致部分民众对检察机关的不信任。随着高铁的发展，列车运营速度提升，经停站减少，对运行过程中列车上的盗窃犯罪愈发难以确认作案地点。追诉标准的不统一，在司法过程中直接影响到对行为人的罪与非罪的评价，以及入罪后的量刑结果。

（二）量刑标准的地域差异

同行为同罪，同罪基本同罚，这是法律面前人人平等和执法公信力的体现。但是，同行为不同罪、同罪不同罚的现象时有发生，在铁路司法领域表现更加明显。比如铁路辖区的涉毒案件，打击毒品犯罪的政策往往会根据具体区域的毒品犯罪态势作出一定的调整。某地被视为毒品来源地，对毒品犯罪采取高压态势，行为人携带冰毒或者海洛因类毒品10g以上进入铁路辖区，会被按运输毒品罪论处。在被视为毒品消费地的区域（如经济较为发达的南方），对有吸毒史且携带冰毒或者海洛因类毒品50g以下的行为人，则一律按非法持有毒品罪认定；携带同类毒品超过50g，在任何情况下都是按运输毒品罪认定。于是，就容易出现这样的情况：同一行为人，携带冰毒或者海洛因类毒品低于50g时，在毒品来源地，会被以运输毒品罪判处有期徒刑13～14年；在毒品消费地，则会被以非法持有毒品罪判处有期徒刑2～3年。

（三）职务犯罪轻刑化

贪污、受贿和渎职犯罪等职务犯罪轻刑化现象，在铁路司法领域的表现也较为突出。例如某院近五年内查办的职务犯罪案件中，判处缓刑的11件，占有罪判决案件数的42.3%；判处免处的7件，占有罪判决案件数的26.9%。从惩处力度上看，难免有“高高举起，轻轻打下”之嫌；从预防警示的角度上看，则显得底气不足。其中的原因可谓十分复杂。有学者基于此现象提出职务犯罪案件判决结果上的“混沌理论”，认为此现象是在党中央反腐倡廉的高压态势与法院刑事证据要求的不断提高、检察院侦查部门取证难度不断加大以及各方“人情关系”干扰等诸多因素“合力”作用下的产物［1］。

（四）刑事既判力延续性不强

司法实践中，法院对刑事案件的定性或量刑都有一套富有操作性的办法或经验，并通常能够与公安、检察院达成共识，在侦查、批捕、审查起诉、审理各阶段形成默契，从而提高司法效率，节约司法资源。但是，由于量化考核制度的消极影响，这种工作模式极有可能被异化，出现“强化配合、弱化监督”、“人来人往代替文来文往”等失范现象，进而导致案件判决结果和证据组成要求被法院单方面所左右。以毒品犯罪案为例：某铁路运输中级法院以及下辖的四个基层院，在2012年10月份以前，对携带毒品进入铁路运输领域的，均认定为构成运输毒品罪；在2012年10月以后，以上诉、上访率过高，借鉴发达地区普遍做法为由，在无任何法律修改或相关司法解释出台，无任何两高内部相关政策且未取得同级侦查、公诉机关的同意的情况下，设定了一个“30g标准”，用以界定非法持有毒品罪和运输毒品罪，并据此推翻自己的前述判决。大家知道，如果一个后发案件所具有的事实与一个早期案件中所呈现的事实相同，在无法律修改的情况下，对后发案件的裁定应当与对早期案件的裁定相一致，只要这两个案例都受构成该早期判例之基础的公共政策原则或正义原则的支配［2］。巨大的量刑差距会对被告人形成不公正对待，极易转化为社会不稳定因素。同一个审判机构对同一类犯罪事实判决不同，也会严重影响社会公众对刑法适用的预判，削弱执法机关的公信力。

（五）二审程序中检察监督缺位

根据宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法对刑事诉讼各环节履行监督权。当前，诉讼监督尤其是二审抗诉监督实践中，存在“抗的少、抗的难、抗不赢”等尴尬现象。铁检系统也不例外，近几年来二审抗诉率极低，部分地区甚至是零抗诉。造成这一现象的原因很多［3］，我们认为它与法院“一审变终审”现象也有极大关系。

宪法规定最高人民法院是最高审判机关，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。也就是说，上下级法院的关系是监督与被监督的关系，不是领导与被领导的关系。然而在实践中，由于考核制度、人事任免等因素，上下级法院之间很难真正做到“去行政化”。特别是对于有争议的案件、影响较大的案件，一审法院在作出判决前，通常会通过汇报、请示、咨询等形式，征求二审法院相关领导的倾向性意见，也就是说大部分二审法院在一审的时候就已经知道案件基本事实甚至已经阅过卷宗。如果两级法院之间有不同意见，往往也因顾及二审改判对部门考核或者人事任免的负面影响，下级法院的承办人会选择采用上级法院领导的意见。因此，案件进入二审程序容易流于形式，不会对判决结果做出实质性的改判。这样一来，势必造成检察机关监督“碰壁”。

二、执法公信力和司法规范化的互动关系

（一）司法规范化的基本内涵

检察机关加强规范化司法建设，对于维护人民群众合法权益，确保宪法和法律正确实施，建设社会主义法治国家具有重要作用。司法规范化建设，就是要在检察工作中树立正确理念，依法履行监督职能，规范检察官行为，强化司法保障。

其一，树立尊重和保障人权的现代法治理念。包括侦查在内的现代法治进程，在打击犯罪的同时始终强调理性、平和、文明和规范执法，始终尊重和保障人权，切实有效地保护当事人合法权益，这已经成为现代法治国家的普遍共识。检察机关要将尊重和保障人权的观念贯穿于执法履职的全过程，确保案件实质结果上的以及办案程序上的正义。

其二，树立客观中立的执法理念。检察机关在履行宪法和法律赋予的职能时，必须始终坚持客观公正执法，秉持客观中立的执法理念，尊重客观事实和证据，不办关系案、人情案，善于监督、敢于监督，严格依法办案。

其三，树立公开透明的现代执法行为观。“正义不仅要被实现，而且要以看得见的方式实现。”［4］司法的透明性不仅是司法公正的重要保障，同时也是使司法运行过程获得公众最大限度认可的有效手段。“阳光检务”制度是检察机关在履职过程中获取群众支持、配合，了解群众意见和建议，促进自身公正廉洁执法的重要制度。

其四，树立动态的案件质量观。牢固树立程序、结果和过程并重的动态案件质量观，不仅注重案件的判决结果，更注重案件办理的整个动态进程。逐步完善科学的考核检察机关质量制度，使不批捕率、不起诉率、撤案率等现有的评价案件质量的标准更加科学、合理。

（二）检察机关执法公信力的基本要求

检察机关的公信力是检察机关通过履行法律监督职责，维护社会公平正义，服务工作大局，回应和满足人民群众的司法需求，逐渐形成和积累起来的在人民群众心目中享有的信任度、权威性和影响力。检察机关的公信力对检察机关而言是对社会公众的信用，对社会公众而言是对检察机关的信任。信用是前提和基础，信任是结果和目标。公信力反映的是人民群众对检察机关的一种主观评价和价值判断，是衡量人民群众对检察机关满意程度、信赖程度和认同程度的重要标尺。检察机关的公信力是通过行使检察权而在整个社会中所建立起来的一种公共信用，是检察权的行使得到人民群众的自觉接受和遵从而自然而然产生的一种信赖乃至信仰。

检察机关执法公信力的核心是社会公众对检察机关公共信用理性认知基础上的心理认同，具有主体交互性、制度性、法律监督性、评价主体的普遍、易碎性等五个特征。对一个基层检察机关执法能力、办案水平、整体素质与作风的评价，有来自上级检察机关的总体评价，有党和政府以及其他司法机关的评价，有来自公众的评价。它的评价主体兼具权威性和社会公众的普遍性。检察执法公信力集中表现在检察机关回应社会的能力，如对群众反映强烈的突出问题，是否及时开展专项活动，有无取得明显成效等。随着经济社会的发展和法治社会的进一步完善，检察执法公信力的内涵也将日益丰富，涵盖各个业务领域，包括对检察干警执法能力和水平的要求以及检察干警在社会上的影响。

提升执法公信力落脚点在规范执法建设。检察机关准确执行法律，严格依法办案，客观中立地开展法律监督，社会公众因而信任检察机关的执法过程和结果，从而支持、配合检察机关工作，并且在内心遵守法律、信仰法律。社会公众对检察机关执法履职的信任和理解，检察机关和社会公众在信息上平等的良性互动，也是检察机关进一步创新工作机制、规范司法行为、实现公平正义的强大动力。

三、加强司法规范化建设

执法公信力建设是一项系统工程。信仰法律并不是一个只要下决心信仰就能信仰的事件，而是一个过程，或者说是在一系列社会活动、经验、感受之中而达到的“皈依”［5］。对于社会公众而言，这种经验、感受从何而来？主要还是来自于对执法机关执法行为与结果的观察与体验。检察机关要获得社会公众的理解、信任和支持，就必须规范履职、规范执法，严厉打击职务犯罪，坚决维护公平正义。

（一）加快改革步伐，实现业务属地化

近几年来，铁路司法机关脱离铁路系统、移交地方司法机关的司法制度改革成果显著，全国铁路运输检察院、铁路运输法院均与地方签订移交协议，正式纳入地方公务员序列。但是，改革仍然有待深化。目前，很多司法机关所在地没有对应的二审机关的基层法院、检察院，存在业务管辖和人事管辖分离的情况。如重庆铁路运输检察院，人事、财政已经纳入重庆市管辖，而业务仍归成都铁路运输分院管辖。人事、财政与业务跨省管理，会严重影响检务工作的效率和执法办案效能。应该加快改革步伐，将铁检机关业务统一纳入属地管辖，理顺审级关系，按照所在地统一要求规范司法行为。铁路司法机关经常遇到的盗窃案件，若能够统一按照司法机关所在地的追诉标准办理，就可以摆脱追诉标准、量刑标准地域差异导致的尴尬局面，增强司法信用度。

（二）落实“阳光检务”和释法说理机制

建立健全“阳光检务”机制，在诉讼文书和庭审过程中落实释法说理机制，本质上都是要求检察人员把枯燥的法律条文、专业化的法律术语、执法办案的法理与情理，以人民群众能够理解、乐于接受的方式与人民群众直接沟通和对话，从而达到宣传法律、预防犯罪的社会效果。司法机关说理释法，让社会公众了解起诉理由、判决理由，也有利于公众对法院审判行为规范化实行监督。落实“阳光检务”和释法说理机制，对检察机关执法办案人员加强司法行为规范化、提升个人业务素质提出了挑战，也对公、检、法机关分工负责、相互配合、相互制约提出了更高的要求，有利于限制适用法律、量刑标准、证据证明力过程中的随意性，保证刑事判决效力的延续性。

（三）强化法律监督，提升监督能力

人民检察院作为国家的法律监督机关，代表国家行使法律监督权。检察机关的法律监督的性质，决定了它与其他国家机关的区别。司法实践中还存在检察机关监督缺位、监督实效不强、监督缺少刚性、监督积极性不高以及检察人员不善于监督、不敢于监督的现象和问题。提升检察机关的执法公信力，需要以实际行动取信于民。为此，必须正确理解检察机关的宪法定位，确立客观中立的司法理念，充分发挥宪法赋予的监督职能。要坚决打破情面，敢于监督、积极监督。要努力提高业务素质，善于监督、有效监督。通过提高监督质量，规范司法行为，保证办案质量，提升检察机关的执法公信力。

（四）合理运用指定管辖，减少人为干扰因素

在计划经济时代铁路系统被人们戏称为“小国家”，从铁路运输领域的主业单位到物流、建筑、生活服务、旅行社等多元集团，再到学校、医院以及司法体制改革前的公、检、法三机关，一应俱全。铁路系统内部也存在老国企特有的现象即“熟人社会”，一家几代人都在一个单位和系统工作，人文环境相对封闭。审理影响较大的刑事案件和涉铁职务犯罪案件，遭遇的人情关系阻力相对也较大。铁路系统内职务犯罪案件轻刑化和缓刑率、免处率过高的现象，与所谓“小国家”“熟人社会”不无关系。在完成铁路司法管辖移交之后，针对影响较大的刑事案件和涉铁职务犯罪案件，要积极探索与地方交叉管辖和二审指定管辖的规范化路径，克服人为干扰因素，实现实质正义和形式正义。这也是提升铁检机关执法公信力的基本要求和目的。

[1]樊华中.职务犯罪判决轻刑化的混沌原因分析[J].西南政法大学学报，2013（1）.

[2]E.博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.中国政法大学出版社，2004：579.

[3]林坤.刑事二审抗诉的现状与反思[J].法制与社会，2008（34）.

[4]丹宁勋爵.法律的正当程序[M].北京：法律出版社，2011：113.

[5]苏力.制度是如何形成的[M].北京大学出版社，2012：206.

（编辑：米盛）

D926.33

A

1673-1999（2015）01-0022-03

张凡洁（1984-），女，重庆铁路运输检察院（重庆400014）检察员；杨君相（1981-），男，重庆市南岸区人民检察院助理检察员；李婧黠（1986-），女，重庆市忠县人民检察院公诉科副科长。

2014-10-14