人大常委会行使监督权存在的问题及对策

李 云，李耀杰

人大常委会行使监督权存在的问题及对策

李 云，李耀杰

人大常委会依法行使监督权的实践中存在议题来源失衡、监督“程序化”倾向、刚性手段运用较少等问题，常委会组成人员任职制度也有待完善。应该在法律法规中规范议题来源结构，以实现其来源均衡；公开人大常委会的监督情况，以克服监督的“程序化”倾向；综合运用监督手段，以增强监督实效；改进常委任职制度，以加强其履职独立性。

人大常委会；监督；议题来源；监督程序；监督手段

为保障人大常委会依法行使监督权，2006年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），对人大常委会监督的实体制度和程序制度都作出了较明确的规定。从监督工作的实际情况来看，人大常委会行使监督权过程中仍然存在许多问题，监督实效有待进一步提升。

一、议题来源失衡及其均衡化

除了审查和批准决算，听取和审议预算、国民经济和社会发展计划、审计工作报告，以及对规范性文件的备案审查之外，许多监督形式的议题都可由人大常委会选择。如专项工作报告的议题、执法检查的内容、专题咨询的内容、特定问题调查的范围、撤职案的内容等，均由人大常委会确定。《监督法》对各监督形式议题的来源有明确规定，人大常委会可选择的空间较大。实践中，人大常委会各项监督形式的来源并不均衡，提出主体多偏重于“一府两院”（即政府、法院、检察院）和人大常委会，人大代表和人民群众提出的问题，很难作为监督议题的来源。

《监督法》第9条规定了7个专项工作报告及执法检查的议题来源，既包括人大代表和人民群众反映的问题，也包括人大常委会组成人员及人大专委会提出的问题，还包括社会普遍关注的其他问题，如社会舆论集中关注的问题；另外，“一府两院”也可以主动要求报告专项工作。实践中，7个议题来源并不均衡，本级人大常委会组成人员、人大专委会、常委会工作机构提出的问题，及“一府两院”要求报告的问题，占了议题来源的绝大部分，而人大代表提出的问题、人民群众来信来访集中反映的问题、社会普遍关注的问题所占比例很小［1］。“一府两院”提出的议题常常能被优先安排。由于议题多来自于“一府两院”和人大常委会组成人员及其工作机构、人大专委会，人民群众及代表在议题的选择中所发挥的作用过小，可能导致人大常委会监督的议题不能准确反映社会普遍关注的问题；“一府两院”在议题选择上占据主动地位，也有可能出现“一府两院”避重就轻，致使许多关键问题没法进入议程，从而得不到监督。

导致人大常委会监督的议题来源不均衡的原因有以下两点：

其一，政府在议题的选择过程中占据强势地位。政府为人大的执行机关，在我国的政治体制下，人大常委会和政府都要接受党的领导，在党的领导下各自履行自己的职责。因此，我国的国家机关之间保持相互尊重、互相支持的权力格局。政府作为执行机关，掌握更多的权力资源和社会资源，人大常委会对政府的监督还不够充分。政府在国家权力关系中处于优势地位，在人大常委会监督议题的来源上则表现为选择议题的强势地位。

其二，人民群众缺少参与监督的动力。人民群众对人大的信任不够，来信来访多选择党和政府机关。人大不直接处理问题，人民群众的来信来访即使选择了人大，人大也只能转交给其他机关处理。

需要注意的是，《监督法》第9条规定的议题来源中，第7项“一府两院”要求报告问题的地位和前6项并不等同。从法条的措辞来看，第7项议题来源的表述是“一府两院”可以向人大常委会要求报告专项工作，而前6项议题来源没有“可以”的限定。可见，《监督法》有意弱化“一府两院”在议题选择中的地位，突出其他议题的来源，平衡各议题的来源数量。弱化“一府两院”所提议题的数量，符合《监督法》的精神。实践中，可以考虑在法律法规中规范议题来源的结构，规定各议题来源途径应当占据的大致比例。

二、监督的“程序化”倾向及其匡正

《监督法》规定了人大常委会监督的主要程序，全国人大常委会及地方各级人大常委会的监督进入快车道。实践中渐渐出现了一种“程序化”的倾向，认为只要法律规定的程序没有瑕疵，就算充分履行了职权［2］。“程序化”倾向导致履行程序成为监督的目的。《监督法》规定人大常委会监督程序的初衷，是通过程序细化增强人大常委会的监督实效。仅以走完监督程序作为正确履职的标准，偏离了《监督法》的立法目的，是人大常委会怠于履职的表现。

监督“程序化”倾向的产生，一方面是由于人大常委会监督的内在动力不足。人大常委会往往是许多领导干部政治生涯的最后一站，常委会的部分组成人员难免产生政治失落感，认为监督难有作为，只要党决策，政府执行就可以了。也有一些常委怕“惹事”，因而刻意回避与监督对象的“对立”。另一方面，是由于人大常委会监督的外部约束不足。法律没有规定人大常委会履行监督权的情况应该如何接受人大及人民群众监督，对人大常委会的履职情况缺乏评判标准，实践中只有将法律规定的特定监督程序作为依据。

克服人大常委会监督“程序化”倾向，需要明确以下几个问题：第一，人大常委会代表了人民，监督“一府两院”可以有作为，也应当有作为。“一府两院”由人大产生，受人大及其常委会监督。经过政治体制改革，人大常委会的政治地位已有明显提高，党政分开令人大常委会的履职更为独立。人大常委会的职权有明确的宪法和法律依据，受宪法及法律保障，其监督“一府两院”可以有作为。人大及其常委会是实现人民当家作主的主要途径。实现人民当家作主，必须要求人大常委会切实履行其监督权，故人大常委会监督“一府两院”也应当有作为。第二，人大常委会实行集体负责制，所有决定都由集体多数通过才具有效力。依据集体负责制，人大常委会的履职就不会出现某个委员被要求承担不利后果的情形。第三，人大常委会监督的程序规定，目的在于增强监督实效。实践中出现“程序化”的倾向，在于缺乏对人大常委会监督实效的有效评估机制。在评估机制的设计上，最主要的是公开人大常委会的监督情况，让社会公众监督人大常委会的履职。

三、刚性手段及其运用

学界批评人大常委会监督的“刚性”不足，但何为监督的“刚性”，学者们莫衷一是。我们认为，刚性与柔性相对，是指人大常委会运用法定职权强制监督对象必须履行某些义务。这些义务往往是监督的不利后果；若是有利后果，则不需要人大常委会运用法定职权强制其履行。此处，需要注意对“不利后果”的理解。人大常委会监督“一府两院”，无论是肯定还是批评，都是为达到促使“一府两院”依法履行职权的目的。从“一府两院”的角度来说，人大常委会的监督既是监督也是支持。这里所谓的“不利后果”，仅仅是指当下对“一府两院”工作的怀疑、批评或者否定。从长远的角度看，人大常委会对“一府两院”的监督，即使令其承担“不利后果”，对其充分履行职责而言也是有利的。

明确“刚性”的涵义后，还需厘清刚性监督手段的外延。有学者将刚性监督手段等同于刚性的监督形式，认为刚性监督手段主要是质询、特定问题调查、撤职等［3］，将对规范性文件的撤销、人大常委会对政府工作报告作出决议等监督手段排除在刚性监督手段之外。实际上，这些监督手段都具有运用法定职权强制“一府两院”等履行的性质，应属于刚性监督手段。刚性监督手段既包括刚性监督形式中的刚性监督手段，如质询、特定问题调查、撤职等，也包括非刚性监督形式中的刚性监督手段，如对“一府两院”专项工作报告作出决议、对“一府两院”执行执法检查的意见进行审议或跟踪检查。

实践中，刚性监督手段运用过少，主要表现在两个方面：（1）人大常委会没有用足各监督形式中的刚性监督手段。《监督法》规定，人大常委会有权对“一府两院”的专项工作报告作出决议，“一府两院”必须限期执行。实践中，人大常委会直接对“一府两院”的专项工作报告作出决议的极少。根据《监督法》，人大常委会有权对“一府两院”执行执法检查意见的情况进行审议，并可决定跟踪检查。实践中，人大常委会审议“一府两院”对执法检查意见执行情况的很少，再决定跟踪检查的更少。有些人大常委会决定跟踪检查，也常常遭遇权威不足、虎头蛇尾的尴尬。（2）人大常委会没能综合运用一些刚性监督手段进行监督。根据《监督法》有关规定，人大常委会在监督过程中，有权穿插运用一些刚性监督手段，如质询、特定问题调查、撤职等。“一府两院”对人大常委会审议意见或相关决议落实不力，或者代表、人民群众对某问题反映强烈时，人大常委会可以启动质询、特定问题调查、撤职等刚性监督形式。实践中，人大常委会往往只是孤立地运用某种各监督形式，极少同时综合运用多种刚性监督形式。刚性监督手段过少，导致人大常委会在国家机关中的地位削弱，在社会中的公信力下降，监督实效因此受到较大影响。

人大常委会刚性监督手段运用不足，主要是由于以下几个原因：（1）人大常委会的权威不够。由于权威不足，在监督过程中往往会避开刚性监督手段的运用，以避免刚性监督手段得不到执行时出现尴尬局面。（2）人大常委会与党的关系尚未理顺。人大常委会和“一府两院”都接受党的领导，贯彻执行党的方针、路线，故人大常委会和“一府两院”在总体上是相互支持、互相尊重的，大多数问题都可以通过沟通来解决，不需诉诸刚性监督手段。在我国的政治体制下，少数人大常委会及党组织未理顺相互的关系。从人大常委会的角度来看，其运用刚性监督手段，有理由担心自身被扣上与党组织不保持一致的帽子［4］，因而会回避刚性监督手段的适用。人大常委会如果运用刚性监督手段，党组织也可能担心自身的权威受到削弱，于是阻拦刚性监督手段的适用。（3）人大常委会履职的内在动力不够。常委会组成人员的选举多基于组织推荐，是否能够进入常委会，要看是否得到组织上的认可。这种选拔机制削弱了常委会履职的内在动力。刚性监督行为，仅仅基于监督人所监督事项正是其自身利益所在的情况［5］。在监督工作中，常委会要直接面对“一府两院”工作中的问题，如果采取刚性监督手段，与“一府两院”就可能产生正面冲突。有的人就可能考虑因此会影响组织上对自己的评价，于是选择息事宁人的办法。

需要注意的是：发挥刚性监督手段的效用，关键不在于增强刚性监督手段运用的频率，而是将其作为不轻易运用但可随时激活的威慑手段。有学者认为，需要尽量适用刚性监督手段，让人大常委会敢监督、会监督，以增强人大常委会的权威［6］。我们认为，对刚性监督手段的运用并不是越多越好，应该恰当而有节制地运用。恰当的标准，在于激活人大常委会监督的刚性即可。一方面，人大常委会的刚性监督手段只能作为最后的威慑力量。我国的政治体制所决定，在党的领导下，国家机关之间的政治冲突极少出现，绝大多数问题都可以通过协商来解决。人大常委会刚性监督手段仅应作为国家权力冲突的最后解决方式，作为宪法与基本法律保障人民主权的最后一道防线。另一方面，人大常委会的刚性监督手段不能过少，要让监督对象时刻感觉到刚性监督手段的存在。人大常委会在监督过程中需要与监督对象充分沟通，当最终无法通过沟通解决时，就需要诉诸于刚性监督手段。

四、常委的任职制度及其改进

人大常委会组成人员包括常委会领导成员及其他组成人员，两类人员的任职制度都有待改进。常委会领导成员方面，其任职制度主要存在身兼多职的问题。实践中，许多地方人大常委会主任由党委书记兼任，还有一些人大常委会主任兼任本级人大常委会党组书记。由党委书记兼任人大常委会主任，看似增强了人大常委会的权威，实则不然。党委书记本身事务繁多，没有太多精力专注于人大常委会的工作，而且他要领导党委进行决策，兼任人大常委会主任容易束缚人大常委会的手脚。为了加强人大常委会的履职独立性，常委会领导人员不宜兼任其他领导职务。

有观点认为，常委会领导成员多来自政府一线领导岗位，容易造成自己监督自己的现象［2］。我们认为，常委会领导成员的岗位流动本身不是问题，人大常委会的监督范围相当广，领导成员也需要有丰富的任职经历，以便应对各项繁杂的工作。实践中，由于常委会领导成员的来自于政府一线领导岗位而造成自我监督的现象，主要原因并非来自于任职的流动，而源于人大常委会在监督工作中未落实好民主集中制，权力的集体行使大打折扣，致使本身仅享有程序权力的主任会议或委员长会议，实际上支配了实体的集体权力。

常委会其他组成人员方面，其任职制度主要存在专业性不足的问题。人大常委会组成人员的选任，考虑较多的往往是年龄结构和性别因素，对其专业素养重视不够。专业素养的缺乏，会导致常委会在进行监督时审不深、审不透。人大常委会监督的范围很广，要求每个常委都对其监督的某个问题具备专业素养是不现实的。从心理学角度看，每个专业至少配备2名具备相关知识的人员，方可保证常委会组成人员集体决策的有效。心理学研究表明，当只存在一种意见时，普通人的判断能力容易受到误导；当同一问题出现两种以上的意见时，普通人的判断能力将明显提升。因此，在常委会的组成人员中应尽量均衡各个专业背景，每个专业方向应该尽可能配备2名以上具备相关专业背景的人员。在具体监督过程中，如果常委会组成人员中具备与监督问题相关专业背景的人数不足2人，应邀请相应的专家参与监督，适时提供专业意见。

[1]毛放.浅论常委会监督审议工作的不足与改进对策[J].上海人大月刊，2013（7）.

[2]陈扣喜.监督的悖论：浅析制约地方人大常委会监督实效的内部化因素[J].人大研究，2010（11）.

[3]何深思.人大监督刚性的天然缺失与有效植入[J].中国特色社会主义研究，2013（1）.

[4]尚小正.人大监督为何常成“马后炮”[J].人大研究，2005（7）.

[5]卢鸿福.人大监督要力戒形式主义[J].人大研究，2014（1）.

[6]陈及时.当前人大监督要注意解决好三个问题[J].人大研究，2010（12）.

（编辑：米盛）

D624

A

1673-1999（2015）01-0007-03

李云（1989-），女，上海外国语大学继续教育学院2013届毕业生，研究方向为比较法学；李耀杰（1990-），男，中国人民大学（北京100872）法学院2012级博士研究生，研究方向为刑法与宪法。

2014-10-29

国家社会科学基金项目“加强人大常委会依法行使监督权的途径研究”（批准号：12BZZ010；主持人：徐永利）成果之一。