论我国环境保护公众参与法律机制的完善

文献标识码: A

文章编号:1001－5981( 2015) 05－0051－04

收稿日期: 2015－06－03

作者简介:罗俊杰( 1967－)，男，湖南湘乡人，浙江万里学院副教授;

成凤明( 1963－)，男，湖南湘乡人，中南林业科技大学研究员。

基金项目:本文系教育部人文社会科学规划项目“重大环境影响项目公共决策的公众参与机制研究”( 13YJA790079)、湖南省科技厅软科学项目“促进湖南可持续发展的环境司法创新研究”( 2014ZK3081)阶段性成果。

一

环境权是环境保护法治化浪潮推动下产生的一项新型权利。从《环境与发展宣言》以及《人类环境宣言》等国际条约对环境权的定义来看，环境权是指公众享有在安全、健康和舒适的环境中生活的权利以及通过各种途径参与环境保护的权利 ［1］90－99。

环境权是公众参与环境保护的法律基础。环境保护公众参与的法律机制应以公民环境权利的实现为宗旨。对此《人类环境宣言》( 1972 )、《内罗毕宣言》( 1982 )、《21世纪议程》( 1992)以及《奥尔胡斯公约》( 1998)等都有相应的体现 ［2］44－50。所谓环境保护公众参与法律机制，是指在环境立法、环保执法与环保公共决策法治化进程中形成的，对有效实现公众参与环境保护予以调整的法律规则以及法律运作的动态化过程。在形式意义上，它是用来保障环保公众参与过程中所产生的社会关系实现有效法律影响的整个法律体系;在实质意义上，它既是环境保护民主价值的体现方式，也是其实现手段。它强调私人利益与公共利益、局部利益与整体利益、短期利益与长期利益的平衡，把环境保护的社会公平作为第一目标，并以此促进环境保护社会效率的提高。

为使公众环境权利体系有效运行，环境保护公众参与法律机制的主要内容应包括:第一，环境信息公开机制。该机制保障公众的环境信息知情权，是实现环保公众参与的前提。第二，环保公共决策民主参与机制。实现公众参与环境公共决策的权利，最能体现公众实质性参与环境保护，它使公众参与在环境立法、重大环境项目公共决策等方面得到落实。第三，环保公众参与监督机制。公众监督贯穿于企业环境行为和环境行政行为的始终，这也是提高环境行政效率、杜绝环境监管腐败的重要手段。第四，环保公众参与救济机制。法律的最终目标是确保权利的实现，但在环保公众参与机制实施过程中，有可能遭受来自行政机关或企业的侵害，因此构建环境保护公众参与救济机制十分重要。

二

在我国，环境保护公众参与制度还存在许多缺陷，主要表现在:环境信息公开机制不健全、环保公共决策公众参与机制薄弱;环保公众参与监督机制缺乏实效性;环保公众参与救济机制功能不足。这些问题严重地制约着公众参与权利的实现。

在环境信息公开机制方面，存在着严重影响公众有效参与的制度缺陷。第一，立法位阶过低难以保障法的有效实施。目前，我国环境信息公开机制主要通过国务院颁布的《政府信息公开条例》( 2008)以及环保总局颁行的《环境信息公开办法》( 2008)来规范。但前者是行政法规，而后者则是部门规章，立法位阶过低。而纵观世界，大部分国家为了有效保障公众的信息知情权，都通过本国议会制定了信息公开法，并形成完整的政府信息公开法律体系。我国环境信息公开的立法位阶过低，难以形成法的权威性和约束性，从而严重影响了法的有效实施。第二，对公民环境信息知情权的规定有歧义。我国《宪法》第2条隐含了知情权的内容，但未明确公民享有知情权。新的《环境保护法》( 2014)第53条虽规定了“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息的权利”，但依该条表述也只能称之为“环境信息获取权”(含需付出一定获取成本之意)，与“环境信息知情权”(无需付出获取成本，强调政府环境信息公开义务)尚不能等同。第三，《环境信息公开办法》中存在诸多问题。一方面是信息公开主体范围过窄。对于义务主体而言，政府义务主体仅指各级环境行政主管部门，企业义务主体实质上只有强制公开义务的企业。义务主体范围过窄不利于保障公众的环境知情权。对于权利主体而言，《环境信息公开办法》仅规定公民、法人和其他组织可以向环境主管部门申请获取环境信息，但不包括外国人或无国籍人，这样不利于保护外国公民的环境知情权。另一方面是环境信息公开的范围狭窄，如需政府公开的17项，需企业公开的13项(自愿公开8项，强制公开5项)，这种列举法远远达不到公众需获知的环境信息要求。

在环保公共决策方面，公共决策的法律机制相当薄弱，严重影响公众的实质性深度参与。第一，人大环保公共决策机制不规范。我国人大环保公共决策权基本处于软约束状态，人大环保决策权的法律依据主要是《立法法》及其司法解释，且是针对人大一般职权行使而言，尚未针对环保决策的特殊性制定专门的权力行使规则。另外，人大在环保公共决策中处于非主导地位，从现实角度看，无论是环保立法还是对重大环境项目公共决策议案的审议，都是环保行政部门及其他行政职能部门起到了主导性作用，环保立法或环保公共决策的结果往往是各部门利益的妥协，而人大在其中起到的作用微乎其微，这极大地削弱了人大代表在环保公共决策中的主动性和积极性。第二，有关公众有效参与环保公共决策的法律法规不健全。关于公众参与环保公共决策，我国《宪法》和《环境保护法》虽有明确规定，其他如《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》，但这些规定基本上是原则性的，缺乏可操作性的程序设计。法律规定的公众参与大多是事后参与，缺乏过程参与。对于环保公共决策过程中的公众参与，更强调公民强烈主体意识下的决策参与，所以对于这方面规定来说，我国法律凸显阙如。关于公众参与的法律条文也多是倡导性的而非强制性的“软法”，政府有关部门缺乏启动公众参与程序的动力。公众参与环保公共决策涉及复杂的组织与利益关系，需要有相关的配套制度予以规范，而目前我国公众参与缺乏必要的配套制度。如对于政府不履行满足公众参与权的义务与应承担的法律责任缺乏;个体组织化制度缺乏，影响了公众的博弈力量和沟通能力。

在环保公众监督方面，监督形式虽然多样化，但因为制度设计的缺陷在整体上缺乏实效性。第一，人大环保监督机制薄弱。我国各级人大对于环境保护的监督基本上还是停留在形式监督的水平。新的《环境保护法》第27条“县级以上人民政府需每年向本级人大或人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人大常委会报告，依法接受监督”，体现了人大的环保监督功能，但没有设置具体的听证、辩论或质询程序，使得这种监督容易流于形式。对环保公共行政的监督必须有正当程序作保障，否则难以保证监督结果具有实质性和合法性。法律也未赋予人大对于环境公共决策修正权，当人大代表认为政府的环保公共决策显失公平，损害社会公共利益时，可以议案形式要求人民代表大会启动民主程序修正环保行政决策的内容，这样体现立法机关对于环保行政机关的监督，但我国并未体现人大此项职能。此外，对人大否决环境保护决策预案的法律后果缺乏规定，尽管立法赋予人大否决环保公共决策预案的权力，但并未规定其法律后果，大大降低了该权力的效力。第二，其他环保公众参与监督方式比较单一且层次较低。目前我国环保公众参与监督方式一般都是采用控告、检举、批评、提出建议等传统手段，而对于听证会、民主评议、环保公益诉讼等现代民主监督方式，则因为缺乏有效实施的社会环境和可操作的实施手段而流于形式，或尚在起步阶段。对鼓励公众参与环保监督的措施存在很大缺陷。公众环保监督是一种全方位的监督，既包括对环保行政部门执法的监督，也包括对企业环境污染和环境治理行为的监督，还包括对具有重大环境影响建设项目的监督。为了积极发动社会公众这股持续的监督力量，各地方人大制定了相应条例规定了对举报人进行保密以防止他人报复，也规定了对有功人员应当予以奖励，但接受举报并为举报人保密本是国家机关应尽的职责，而奖励措施规定过于单薄，对如何奖励缺乏可操作性的规定。

在环保公众参与救济机制方面，环保行政复议、行政诉讼和公益诉讼三大法律机制存在着明显的缺陷。第一，环保行政复议机制设计存在缺陷。例如，环保行政复议范围过小，根据《行政复议法》第6条规定，只有公民人身自由与财产权受到行政机关环境行为侵害时，才能提起行政复议。根据此项规定，公民的环境知情权、环保决策权与环保监督权受到侵害不能提起行政复议，这违背了“有权利必有救济”的国际通行原则。又如，对环保行政复议案件的管辖缺乏公正性，目前我国环保行政管理体制一直坚持属地管理原则，虽然改为垂直管理的呼声很高，但由于各种原因而没有实行。由于我国环境恶化，地方保护主义一直是公认的制约环保部门公正执法的首要障碍，且由于环境案件的专业性和技术性，故在环保行政复议案件的管辖上，属地管辖原则不利于保护行政相对人的利益，相对而言，垂直管辖则较有利于保护行政相对人的利益。第二，环保行政诉讼机制存在缺陷。例如，受案范围过小。根据《行政诉讼法》第11、12条的规定，既排除了对公民的环境知情权、环境决策参与权、环境监督权受到行政机关侵害能够提起诉讼，也排除了抽象环境行政行为的合法性审查，不仅造成了环保法律依据的混乱和重复诉讼，也有悖于该法第1条的规定。又如，诉讼期间不停止执行原则显失公平。根据《行政诉讼法》第44条的规定，除非例外，诉讼期间不停止具体行政行为的执行。由于环境污染行为的难以逆转性和污染后果的难以修复性，诉讼期间不停止执行将可能造成难以挽回的环境灾难，这显然不利于保护环境行政相对人的利益。再如，环保行政赔偿范围过小。目前对环保行政赔偿只限于直接损失，而不涉及间接损失。第三，环保公益诉讼机制尚待构建。长期以来，为了维护环境公共利益，争取环境公益诉讼的主体资格一直以来是草根环保非政府组织为之奋斗的目标，新的《环境保护法》第58条明确了环境公益诉讼主体为:依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会组织，或专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织;同时该条规定环境公益诉讼范围为对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为。该条规定为环保非政府组织通过司法途径维护社会环保公共利益敞开了一扇大门，但要将其真正付诸实施，还面临着一系列相关问题，如:因为尚未作为一种诉讼类型，人民法院缺乏制定具体诉讼规则的积极性;一般民间组织因达不到诉讼主体的要求而无力提起公益诉讼;司法体制改革的滞后会大大影响人民法院立案的积极性 ［3］3－21，等等。

三

针对我国环境保护公众参与法律机制存在的弊端，有必要从健全信息公开机制、强化决策参与机制、提升监督参与机制实效性以及增强救济机制的保障功能等几个方面进行完善。

在健全信息公开机制上，应从提升有关法律的权威性和可操作性入手。第一，提升环境信息公开的立法位阶。由全国人大或常委会制定《信息公开法》，规范各种公共信息的一般公开规则;然后由国务院依照该法颁布一系列公共信息的公开条例，其中包含《环境信息公开条例》;环境保护部再制订《环境信息公开条例》的实施细则，以规范各类环境信息的公开规则，这样立法位阶全面提升一级。立法位阶的提升将有力提高环保信息公开法的权威性和有效约束性。第二，明确公众的环境信息知情权。应在《宪法》中明确公众享有公共信息知情权，为政府信息公开提供宪法基础;然后在《环境保护法》中明确规定公众享有环境信息知情权，并将环境信息公开制度作为实现公众环境信息知情权的基本制度;同时，在新的《环境信息公开条例》中明确界定公众的环境信息知情权。第三，补正环境信息公开的法律规定。扩大环境信息公开的主体范围，权利主体应涵盖外国人与无国籍人，以体现国民待遇原则;义务主体应在横向上扩充至除环保行政部门之外的农林、建筑、交通、旅游、气象等掌握环境信息的职能部门，纵向上应涵盖至国家、省级及以下的市、县级相关掌握环境信息的部门。扩大环境信息公开的内容范围，应体现公开为原则、不公开为例外的国际普遍原则，即列举不得公开的信息外，都应当公开。根据完整性、真实性、准确性、时效性等原则，确定政府和企业环境信息公开的数量和质量标准，尤其应规定主要环境要素信息公开的来源、频度以及精确度等质量标准。增加环境信息公开保障措施的规定，规定政府和企业违背环境信息公开规则应承担的法律责任。

在强化环保决策公众参与机制上，应在构建法治社会大环境的基础上，对各个层次的公众参与制度予以实体与程序性保障。第一，推进共治理念型政府和积极主动公民社会的形成，在政府与公众关系上，政府应建立行之有效的公众参与渠道和对话管道，使政府决策建立在广泛的社会舆情和民间智慧基础之上。针对我国法律对于公众参与环保公共决策的规定缺乏可操作性、事后参与以及倡导性规定等缺点，应在《环境保护法》中专章将公众参与环保公共决策进行系统规定，例如确立公众参与权及其内容，明确规定环保公共决策各个阶段公众参与的途径以及程序保障，明确规定公众参与形成决策成果的法律效力等等。第二，科学规范人大环保公共决策机制。《环境保护法》应根据环保公共决策的特殊性，制定可操作性的规则以规范人大的环保公共决策程序，尤其是审议、听证、辩论和质询规则。应改变人大在环保公共决策中的从属地位，规定环保立法和重大环境项目公共决策的人大介入门槛，改变人大环境与资源保护委员会的成员组成结构，减少政府官员，增加环保与法律专家。第三，提高公众参与环保公共决策的效率。必须保障公众参与的程序效力，即政府不得拒绝有参与资格权的公民参加环保公共决策活动，必须保障公众在各种参与方式中依法定参与程序有序参与。必须保障公众参与的实质效力，即公众在有效参与形式中提出的利益诉求和合理化建议，决策者必须满足或听取，形成一定的决议并通过有效的手段予以执行。以公众参与环境影响评估的效力为例，应规定当公众参与环境影响评价的知情权和参与权受到侵害时，规定可以通过行政审查、行政复议的途径获得救济;应建立一种公众主动参与的机制，如完善信息查阅体系以方便公众查阅有关环境信息，允许公众对涉及重大环境影响的项目或土地规划依法要求举行听证会、论证会;建立有利于公众有效参与的配套技术实施规范。

在提升环保公众参与监督机制的实效性上，建立适合于各类参与主体的监督方式。第一，强化人大环保监督机制。人大代表依法提出议案，是宪法和法律赋予代表的重要权利，也是公众参与公共决策的最有影响力的形式。为了提高人大环保监督的实效性，人大应明确高质量的环保公共决策议案的要点:议案的提出要有环保法律依据;在人民代表大会职权范围内，议案内容不能过多地强调局部甚至个人利益，应尽量反映社会公众的意志;应有足够的环保调研，反映的问题应有理有据;议案应有针对性和可操作性，应提出准确的环境问题和应采取的可行性措施。听证会是人大履行监督职能的重要手段，为了保障听证会的高效率，应从技术层面和程序层面予以规范:参加对象上，应尽量包括各环境利益相关者，特别是ENGO的参加。听证内容上，一般应是重大环境事项，如重大环境立法、重大环境项目的规划与实施等。关于听证参与人的发言，应尽量让不同观点的参与人发言。关于听证会上言论的保护，发言人由于主客观原因而对某些问题的理解有偏差或误解，在听证会上有过激言论，只要不是故意歪曲事实，传播谣言，便不应追究。项目听证会的社会关注度往往很高，为了提高公众参与的效果，可通过网络直播甚至电视直播，听证会的会议纪要和所形成的决定应向社会公示。第二，完善公众参与环保监督机制。如在公众参与制度化方面，应建立环保义务监督员制度，聘任由人大代表、政协委员、环保专家、法律人士、村两委干部、社区主任以及在当地有威望且办事公正的人士组成的环保监督员队伍，并规定聘期。其主要职责是围绕民生和谐，时刻关注涉及老百姓切身利益的环境问题，对环境保护工作提出建设性的意见与建议。在公众参与规范化方面，应在畅通渠道上下功夫，与各监督员建立有效的沟通机制，每年由主要领导牵头召开座谈会，就如何加强环境保护工作听取他们的意见和建议。通过建立监督员通讯录、QQ群及微博，加强日常交流 ［4］106－108。同时，加强培训，提升监督员的环保业务水平与环保意识。在公众参与日常化方面，应注重创新环保工作参与形式，编制公众参与监督网。在日常工作中自觉接受监督员的监督，并定期邀请监督员参与环境监察，邀请监督员与执法人员一起到企业巡查环保设施建设、运行情况，以及企业生产流程与治污效果。

在增强环保公众参与救济机制的保障功能上，应完善如下三方面的行政与司法救济机制。第一，完善环保行政复议机制。扩大环保行政复议范围，规定除公民人身、财产权外，公民的环境知情权、环境保护公共决策权和环境监督权受到行政机关环境执法行为侵害时，均可以提起行政复议。规定属地管辖与垂直管辖相结合的原则，当公民环境权遭受行政机关行政行为侵害时，如果侵害机关是环保行政机关，环保行政相对人既可以向环保行政机关所属人民政府申请行政复议，也可向环保行政机关的上级机关申请行政复议;如果行政侵害人是非环保行政机关(如农林、交通等部门)，则相对人向其所属的人民政府申请行政复议。这样规定既照顾了环境案件的专业性和技术性，也有利于遏制地方保护主义。此外，基于环境案件的专业性和技术性，聘请环保专家参与行政复议有利于保障复议的独立性与公正性 ［5］156－159。第二，完善环保行政诉讼机制。扩大环保行政诉讼的受案范围，公民不仅可以将行政机关环境行政行为侵害公民的环境知情权、环境决策参与权、环境监督权都可以提起行政诉讼，还可以将行政机关抽象行政行为的合法性提请人民法院进行审查。修改诉讼期间不停止具体行政行为执行的规定，规定根据行政相对人控诉的环境行政行为的严重性，人民法院可以适时要求中止具体行政行为的执行。将间接损失纳入环境行政损害赔偿的范围，建立对间接损失的公正评估机制，科学地界定间接损失，保护环境行政相对人的利益。此外，由于环保行政主体以不作为的方法怠于履行自己的职责时具有一定的隐蔽性，公众受害者不易发现导致严重污染后果，对此应提高对环境行政不作为的司法规制力度，明确相关案件的判定规则和标准，同时人民检察机关应承担追究其环境不作为行政诉讼责任 ［6］48－50。第三，完善环保公益诉讼机制。为了将《环境保护法》第53条落到实处，应着手完善我国环保公益诉讼机制。最高人民法院应根据公益诉讼的一般规则制定出环保公益诉讼的特殊规则，以指导司法实践和社会公益组织提起环保公益诉讼;对于未达到环保公益诉讼主体资格的社会组织应引导其健康发展以提升其环保公益诉讼能力;应通过推进司法体制改革提高人民法院对环保公益案件的立案积极性，促进司法更好地服务于社会环境公共利益 ［7］35－39。