新型城镇化进程中农民工就业风险及其规避

文献标识码: A

文章编号:1001－5981( 2015) 05－0012－06

收稿日期: 2015－06－19

作者简介:邓大松( 1949－)男，广西全州人，武汉大学社会保障研究中心教授，博士生导师。主要从事社会保障政策研究。

中国城镇化是影响人类社会进程的大事，它是中国现代化过程的关键环节，对推动中国经济的发展具有重要的作用。2010年，我国人均国民收入达到4360美元，实现了质的飞跃，由“中下等”向“中上等”行列迈进。2011年，我国城镇化率首次超过50%，实现城市人口超过农村常住人口，这些变化都在很大程度上说明我国正由“农村拉动”向“城市主导”型转变，标志了中国经济、社会发展和城镇化进入新的历史阶段。关于城镇化，最早在2007年党的十七大上提出，作为促进城乡经济发展的手段之一，被定为战略目标。2010年，在中央一号文件中，逐渐被提到与新农村建设同等重要的地位。李克强总理也指出，要努力推动城镇化，这是中国未来几十年发展的巨大潜力。党的十八大明确指出，我国要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化的相互协调。 ［1］十八届三中全会上也将推进城镇化、提高城镇化质量、健全城乡一体化体制等作为核心议题提出，可见城镇化是未来发展高度重视的问题。推动新型城镇化的发展过程中，受城镇化质量和水平等所限，不可避免地会对经济、社会环境和文化等软硬件环境产生影响，就业是其中的重要部分。尤其是对于人力资本相对不足的农民工群体来说，过快的城镇化进程可能极大地增加其就业风险，如何妥善解决这一问题，引起了全社会的关注。

一、新型城镇化的概念与特色

新型城镇化是在深刻反思传统城镇化道路弊端的基础上，遵循人类社会的发展规律，根据中国国情和经济发展特点而制定的科学发展道路，对于我国经济的持续、健康发展，积极应对国际挑战具有重要作用。 ［2］4－8近年来，新型城镇化的涵义和内容引起了学者们的广泛关注，下面将介绍新型城镇化的概念核心和特色。

(一)新型城镇化的概念

所谓新型城镇化，是指以统筹城乡、综合协调和可持续发展为目标，坚持以人为本、保障民生，以区域内制度改革与创新、产业结构升级与转型为重点内容，向集约、绿色、低碳方向迈进，实现农村人口向城市转移，促进城市全面发展，提升城镇化水平的“有质量”、“内涵式”发展过程。

新型城镇化是我国现代化建设的大战略和历史性任务，是推动我国经济持续、健康发展的新动力。推行新型城镇化，一方面有利于扩大内需、促进经济发展;另一方面能在很大程度上促进城乡间资源的合理配置、实现良性互动和共同发展，创造公平的制度环境，将改革成果更多惠及城乡居民。

(二)新型城镇化的核心和特点

1．新型城镇化的核心

新型城镇化的核心是“以人为本”。人不仅是经济发展、社会进步的手段，更重要的是其目的。经济水平的提升、科技的进步以及资源、环境的保护归根结底是为满足人的需求。传统的城镇化忽视了人的主体作用和能动性，单纯从城市经济建设和基础设施等方面入手，将经济和人的发展之间割裂开来，或是单纯满足人的需求而不考虑环境和资源之间的协调，这两种错误的观念造成了资源消耗高、经济发展代价过大等历史问题。新型城镇化则从人的角度出发，在社会建设中，充分考虑人的需求，在实践中关注民生、提倡改善民生，将其作为经济发展的最终目的。 ［3］48－51

新型城镇化的核心价值取向是人，通过资源整合，为人的自由、全面发展提供有利条件，能够满足个体的需求，促进人的整体发展。新型城镇化不仅是一个人口转移的过程，更是提升城市个人发展质量的过程。在这一发展模式中，既要供给高效、全面的公共服务，也要注重提升人们的思维方式、行为习惯等，使其与现代化的人文环境相契合。新型城镇化以实现人的利益、促进人的全面发展为最终目标，通过解决城乡间经济、社会资源等不均衡的问题，缩小城乡差距，均等化供给公共服务，尊重和保障公民权利和身份的平等，保证全体社会成员共享社会发展成果，推动改革的深入，促进社会公平和稳定。

2．新型城镇化的特点

与传统城镇化相比，新型城镇化在内涵上与其具有本质区别，体现了独特性和创新性。新型城镇化改变了过去盲目追求城市规模的“扩面”发展模式，更加注重城镇发展的集约性、社会性和协调性，更加注重城镇化质量和内涵的提升，其特点主要表现在以下几个方面:

( 1)协调、内涵式发展，注重质量

新型城镇化不以扩大外延为重点，尊重经济、社会发展的客观规律，通过统筹城乡、区域经济、社会、文化发展，构建大、中、小城市和小城镇协调发展的体系，旨在提升城镇化质量，是一种内涵式的发展。这种发展模式的主要表现，在经济上，降低资源消耗和污染物的排放，加强区域间协调发展，注重提升经济持续发展能力，促进城镇化健康发展;在制度上，加强医疗卫生、义务教育、住房保障、就业培训等公共服务的供给，同时加大食品安全监管力度，健全完善的法律法规体系，建设服务型和责任型政府;在社会上，提升城镇全体成员的综合素质，包括文化程度和健康水平等，树立积极、现代化的价值观念，推动城市社会文明进步;在城市建设上，从追求建设速度向注重建设质量转变，保护城市文化古迹，关注城市环境质量，集约高效地利用土地资源、合理开发，提升市民城市生活质量。

( 2)包容、和谐式发展，注重民生

新型城镇化是实现人由“乡”到“城”转变的过程，其核心内容是以人为主体，从市民的需求出发，注重人的全面发展，在社会建设上以民生为重点，打造和谐性和包容性城镇，保证公民权利平等和公共服务供给均衡，维护社会公平，促进农业人口市民化的有序进行。在经济层面，主要是统筹城乡经济发展水平，提高城乡居民收入，缩小收入差距;在制度层面，主要是加快户籍、土地以及收入分配等制度改革，为城镇化顺利推进创造良好的制度环境;在社会层面，主要是完善社会保障制度，提升城乡居民的福利待遇，打破城乡身份造成的不公平局面，将发展成果更多地惠及全体成员，促进社会公平与和谐;在城市建设层面，主要体现在完善交通等公共基础设施建设，创新社会管理和服务，扩展城市发展空间，增强其适应性，从而提升居民的幸福指数。

( 3)绿色、集约式发展，注重可持续

在人类社会漫长的发展历史、人与自然的互动实践中可以发现，只有和谐，才能真正实现可持续发展。目前，新型城镇化正面临我国人多地少、资源与环境间存在矛盾的局面，它是在综合考虑国情基础上所做的科学选择。要摆脱资源等刚性条件约束，改变高投入、低产出的粗放型模式，关键在于发展低碳和循环经济，走集约型发展道路。在建设过程中要注重人与自然和谐共处，发展绿色、有机农业和生态经济，实现资源集约和环境友好，建设生态文明城市和美丽中国，促进中华民族永续发展。主要表现在经济上，加快产业结构转型和升级，加快农业现代化，大力发展科技，以创新为经济注入活力;在制度上，转变政府职能，公开政府信息，加强公众在决策中的参与度，保证公共政策制定和执行的科学及透明;在社会层面上，注重传承优秀城市文化，并结合现代化元素进行整合，繁荣文化市场，积极宣传社会主义核心价值观;在城市建设上，加强区域内环境保护，开展绿色建设革命，倡导低碳生活，促进城镇化有序地进行。

(三)新型城镇化对农民工城市就业的影响

新型城镇化的核心和本质是人的城镇化，其中无法回避和最为关键的就是农民的市民化。农民市民化是一个关系我国现代化进程的重大问题，也是提升新型城镇化质量的前提。它不仅有利于挖掘城镇化的经济潜力，更是推动城乡一体化的必要条件。新型城镇化与传统城镇化不同，具有注重内涵、民生建设和可持续发展以及追求低碳、集约、高效的特点，在农民市民化过程中产生重要影响，突出表现在就业方面。农民工作为农民市民化过程的载体，在城市社会生存中面临挑战集中反映了城镇化过程中的突出问题。下面从农民工城市就业角度出发，分析新型城镇化对农民工城市就业的影响。

1．积极影响

新型城镇化是我国最大内需潜力之所在，是实现我国经济发展方式转变和经济结构调整的重要途径之一。在建设过程中，随着城市规模的扩大，会带来更多的发展机会，不可避免地会对进城农民工就业产生一定的积极作用，主要表现在以下三个方面:

第一，劳动力需求数量增多。大力发展城镇经济是新型城镇化建设的基础和前提，以区域资源为优势，发展特色产业，以及鼓励中小型企业的成长和发展，意味着更多的就业岗位和机会，整个城镇对劳动力需求数量激增，能够吸纳更多的农村劳动力，提高其收入，促进农民工市民化进程。

第二，就业行业不断调整。农民工是城市劳动力供给的主要来源，对城市建设发挥着重要作用。新型城镇化建设要求实现经济转型和产业结构的升级，也必然带来农民工就业层次和结构的优化和调整。农民工就业行业逐渐从传统的建筑业、工业向现代服务业转移，在很大程度上减少其因工作环境恶劣带来的健康风险，有利于农民工与城市融合。

第三，就业服务和社会保障水平提高。新型城镇化是以人为核心，这一特征要求在城镇建设中，要注重基础设施和公共服务的公平供给，完善针对农民工的社会保障制度建设，保证广大农民工群体在医疗、教育、养老、住房和就业等方面与城市居民享受平等权利。这一要求在很大程度上有利于减轻农民工在就业过程中的被歧视和不公平待遇等，接受更多的职业教育培训，获取更多的就业信息，加快市民化进程。 ［4］83－85

2．消极影响

新型城镇化注重城镇化的质量，突出城镇发展的集约、高效和绿色等特点，对人力资本的要求随之提高。由于农民工自身的素质较低、信息不丰富，在就业过程中难免处于弱势地位，主要体现在以下三点:

第一，从推动行业发展和产业转型来看，农民工面临就业阻碍。新型城镇化要求我国的经济发展方式转型和升级，产业结构从劳动密集型向人力资本密集型、技术创新型转变。这就意味着城镇经济更注重质量和高效，尤其是一些高新技术产业，已经由劳动力“量”向“质”的要求飞跃，由于农民工群体普遍受教育程度不高，即使是具备一定文化素质的新生代农民工，由于仍以粗放型的工作方式为主，也无法满足产业升级、结构调整的需要，造成其就业过程中会面临一定阻碍。

第二，从对人力资本的需求来看，农民工面临就业排斥。

新型城镇化是更注重质量和可持续的内涵式发展，以实现资源集约型和环境友好型社会为目标。这就要求城镇建设不能盲目扩大，城市布局上规划合理，城市建设更绿色环保，历史文化古迹等更受保护，而这些目标实现的关键在于人。因此，对人口素质的要求不断提高，无论是传统行业还是新兴产业，在劳动力需求上更看重人力资本，需要大批高素质应用型技能人才。由于农民工的文化程度与人才市场对劳动力的需求不符，技能水平与劳动力市场的需求结构也不吻合，导致其在就业过程中容易受排斥。

第三，从制度改革约束来看，农民工存在就业风险。新型城镇化要求统筹城乡发展，建设包容性、和谐式城镇，有序推进农民市民化和公共服务的协调发展。可以看出，这是以户籍、土地、收入分配制度改革的顺利进行，以及社会保障制度建设、完善公共服务供给为基础的。但目前，改革正在推进，并未完成。劳动力市场仍处于半分割状态，并不能排除一切歧视农村劳动力的就业政策;户籍仍是用人单位识别和接纳劳动力的标准之一，农民工可享受的附带福利有限;养老、医疗、就业等方面保障不足，都造成制度改革约束下，农民工就业的困境。加之，农民工市民化和与城市融合过程中，缺乏一定的社会网络，就业信息获取上资源不足，也造成新型城镇化过程中的就业风险。

二、新型城镇化进程中农民工就业风险及产生原因

(一)新型城镇化进程中农民工就业风险

受自身文化程度以及技术等人力资本所限，农民工长期从事的行业主要是以建筑业、制造业以及服务行业等为主，大多从事个体经营，少部分在正规集体所有制企业就业。由于行业的特点，农民工就业一直面临各种风险，如拖欠工资、未签订合法的劳动合同、用工单位不购买社会保险、务工安全以及职业病等，自身权益得不到有效的保护。在新型城镇化过程中，农民工的就业风险仍然存在，主要表现为以下几点:

1．就业可选择性———失业风险

新型城镇化要求产业结构转型和升级，由传统的资源消耗型的粗放经济向循环发展的集约模式过渡。为适应产业结构由劳动密集型向技术和资本密集型转变，企业对劳动力的需求也发生了较大变化。原本以劳动力数量为决定因素的企业转向要求劳动力的质量，即对劳动力的受教育程度、文化水平和技能技术级别的要求更高;由完全的体力劳动转向具有一定技术含量的脑力劳动。然而老一代农民工大部分受教育程度较低，未接受正式的就业培训，缺乏必要的劳动技能，技术级别低，面对职业要求转变的适应能力变弱，就业的选择范围缩小，适合的工种变少。新生代农民工虽基本接受过高中教育，知识水平稍高，但仍难以完成较复杂的技术操作，加之眼高手低，因此在就业选择上处境较为艰难。此外，目前国内高等教育正处于扩张时期，大学毕业生逐年攀升，就业市场极不均衡，也在一定程度上压缩其行业选择范围。

另外，在信息化高度发达的今天，由于农民工文化水平有限，缺乏适当获取信息的手段，在就业市场中他们很难及时通过网络、新闻媒介等获取有效的就业信息，在失业后也无法整合资源重新就业。这种信息不对称很大程度上削弱了农民工择业的主动性。

2．就业安全性———职业伤害风险

新型城镇化是与经济发展、科技进步相伴随的，企业生产规模扩大、技术要求提高，不可避免地造成职业伤害种类的多样化。对于农民工而言，在代际分化特征明显的前提下，所面临的职业伤害程度更深。一是就业环境的高危性。老一代农民工所从事的工作主要是建筑业、采掘等较传统的行业，这些工作大多依靠体力劳动，危险系数高、环境差，极易产生职业伤害。一些新生代农民工虽有一定程度的知识积累，但仍主要以服务业和工厂流水线的基层操作为主，工作环境虽有所改善，但新兴产业和特殊岗位衍生的高科技职业伤害，如辐射等，由于其具有隐蔽性，对就业能力的伤害可能更大，也成为新生代农民工健康的潜在威胁。二是职业伤害赔偿的随意性。一些用人单位与农民工不签订正规的劳动合同，不为其缴纳工伤保险，在安全事故、职业伤害发生后往往推脱责任或随意支付，不仅不能保障农民工正常就医，恢复身体健康，也可能造成其再就业进程无法继续，影响其所在家庭财富积累。加之缺乏严格的用工监管和法律约束，导致部分农民工就业安全无法保证。

3．就业稳定性———贫困风险

城镇化的典型特征是人口的城镇化，在城乡人口迁移的过程中，不可避免地会涉及职业转换和工作更替。新型城镇化过程中，人口流动不断加快，职业变动也日益明显。对于老一代农民工而言，其虽选择进城务工，但大多具有间歇性，仍以农村的土地生产为主，将其作为防范老年风险的一种有效手段。而对于新生代农民工而言并非如此，他们大多不倾向种地，而是向往城市生活，渴望在城市站稳脚跟，但又不具备一定的人力资本和财富积累，处境相当尴尬。他们从事的行业主要是服务业，工资水平普遍不高且不稳定，因其眼高手低、过度注重个人享受而盲目消费，往往在工作变动时陷入贫困。

随着经济全球化程度的加深和产业结构的转型和升级，一些资本量不足的劳动密集型小企业逐渐失去竞争优势甚至退出市场，这在很大程度上也加大农民工就业风险，稳定性不足，收入难以保证，无法维持基本城市生活，不得不返乡。

4．就业适应性———心理健康风险

新型城镇化是内涵式发展模式，更注重技术和质量，对人力资本的要求也逐渐提高，而农民工的受教育性质、水平和自身技能等都存在不足，很容易产生就业中的被歧视和被排斥现象，主要体现在就业机会和待遇上。 ［5］因企业的“刻板效应”，往往无法公正评价农民工劳动回报，给予相应的机会和待遇，使其在薪资“议价谈判”中处于被动地位。这种歧视不可避免地会对农民工的心理造成较大的影响，衍生出一种剥夺和被排斥感，从而产生自杀、犯罪等消极心理状态，富士康的“多连跳事件”就是典型案例。对于新生代农民工来说更是如此，年龄层次偏低，在城市生活中面临的诱惑和打击较多，文化程度不高，心理素质较差，很难适应快节奏、高压力的城市生活，加之公共服务享受和福利待遇的差异化，逐渐演变为一种消极的心理，影响其就业态度和工作效率，导致他们无法真正为城市的建设和有质量的发展贡献力量，推动新型城镇化进程。

(二)新型城镇化进程中农民工就业风险产生的原因

新型城镇化中农民工就业风险的产生有多方面的原因，与社会转型期制度改革、产业结构调整以及社会建设程度有关，具体体现在以下几个方面:

1．产业结构调整的渐进性

新型城镇化要求经济结构的转型和升级，调整产业结构，意味着更多的能源消耗型企业向集约方向发展，由依靠劳动力数量到注重劳动力质量，一些中小企业不得不面临关闭、重组，企业的经营和管理也日益现代化。这是产业结构调整过程的一个必要环节，不可避免地导致劳动力需求数量的下降。作为文化程度不高、以体力支出为主的农民工来说，受到这一渐进过程的影响，出现就业困难的现象。

2．劳动力市场分割和就业制度不完善

美国结构主义社会学家皮奥里提出，现代工业社会中存在两种劳动力市场:一是收入高、劳动环境好、待遇好、就业稳定的首属劳动力市场;二是收入低、劳动条件差、待遇不好、就业不稳定的次属劳动力市场。 ［6］12这种划分大致决定了不同群体的就业方向，农民工大部分只能进入次属劳动力市场。在我国，由于城乡二元结构存在，劳动力市场分割，无法有效整合就业资源。加之就业制度不完善，相关法律法规执行力度不大，对用人单位的规范作用不强，导致农民工在就业过程中的权益得不到有效保障，造成其就业风险加剧。

3．就业保障缺失

就业保障缺失是造成农民工群体在就业过程中风险的一个重要原因，主要体现在两个方面:一是农民工就业中的权益保护缺乏监督，我国的《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律对劳动者相关权益有明确规定，但由于具体实施中用人单位“钻空子”和农民工法律知识缺乏等原因，使农民工常常处于劣势地位，对用人单位的行为缺乏必要的监督;二是农民工的社会保障制度不完善，养老、医疗、工伤等制度的统筹层次低，保障范围、待遇给付等方面未形成统一的制度，给农民工的就业带来诸多不便。

4．农民工人力资本积累积极性不高

农民工在就业上存在机会少、风险大的问题，除了制度因素外，也离不开自身因素。各种职业培训和技能学习需要花费一定的时间和精力，有些培训还需要大量的经济支出。从农民工本身的教育状况看，由于基础差、底子薄，仅经过短期的职业培训其效果并不理想，许多农民工不愿意投入，加之其思想相对保守，经济能力有限，未能从长远发展角度出发，不重视自身人力资本积累，导致农民工群体在就业市场长期碰壁。尤其是在新型城镇化进程中，对人才要求提升的背景下，就业风险更是有增无减。

三、如何应对新型城镇化进程中农民工就业风险

新型城镇化具有内涵式、质量型发展的新特点，对于本身不具备人力资本优势的农民工来说，面对的就业挑战升级。如何妥善解决新型城镇化进程中农民工就业风险，需要政府、农民工自身和全社会共同努力。

(一)加快户籍制度改革，提高新型城镇化质量

新型城镇化过程中农民工就业风险产生的根本原因是以城乡户籍制度为核心的劳动力市场条块化和分割化，这在很大程度上导致农民工无法真正进入统一、公平的就业环境，难以实现自由流动及顺利完成个人资本的原始积累过程，实现市民化。新型城镇化是以质量为核心、内涵式、包容式的发展过程，要提升城镇化水平，必须正视以制度阻碍为前提的农民工就业歧视问题，加快户籍制度改革，完善企业用工制度，为新型城镇化有序进行铺平道路。

1．建立开放、统一的劳动力市场，打造公平就业的市场环境

新型城镇化是内涵式、协调式和包容式的发展模式，要想实现经济规模化、质量性增长必须打破城乡二元结构阻碍，加快户籍制度改革。 ［7］108从顶层制度设计入手，制定科学、合理的改革方案，稳步推进改革进程，消除就业过程中的制度壁垒，保证农民工能够平等获得就业、教育、社会保障等公民权利。建立开放、统一的劳动力市场，妥善处理农村劳动力向城市转移过程中存在的问题，为农民市民化进程创造良好的制度环境，促进城乡劳动力资源自由流动，减少农民工就业障碍和风险，实现人口聚集、城镇发展的自然转变。

2．完善企业用工制度，规范农民工薪酬发放标准

新型城镇化背景下，由于产业结构的升级和转型，原有的就业制度内容和规范性已无法全面、有效地约束用工企业及保障农民工群体的合法权益。因此，应健全和完善就业制度，提升企业用工的规范化水平。一是在公众参与、信息公开的前提下，广泛吸纳各界建议，科学制定和完善就业制度，为侵害农民工就业权益问题的处理提供蓝本;二是出台相应的法律法规，为就业制度贯彻实施“保驾护航”，严格执法，公正处理农民工就业纠纷;三是加大对用工企业的监管力度，规范用工管理。要严格监督企业劳动合同的合法性，尤其是对劳动时间、工作环境、工资制度、人身安全等方面内容进行明确规定，保证农民工就业安全，减少职业风险。

(二)建设责任型政府，促进农民工基本公共服务均等化

农民工作为在城、乡夹层地带生存的边缘群体，在产业结构调整和升级改造过程中寻求就业机会，处境艰难，安全性和稳定性更是无法保证。政府作为公共产品和服务的主要供给者，有责任保障这一群体的基本生活，并不断提升其福利待遇和水平，使其平等享受新型城镇化过程中的均等化公共服务。

1．加大财政支持，提供法律及就业相关服务

因户籍所限，农民工在城市就业中普遍存在信息量小、就业服务不足等问题，加之地方政府关注度不高，其处境相当艰难，存在失业、贫困等多重风险。新型城镇化是人的城镇化，政府必须在这一过程中主动承担自身责任，合理规划城市建设，充分供给公共服务，保证人们的各种福利需求，农民工群体也不例外。地方政府应充分运用其行政和经济手段，改善农民工的就业环境。一是在财政上适当向农民工就业企业提供一定支持，鼓励其积极接纳农民工群体，保证其就业的持续性和稳定性;二是地方就业部门积极发挥作用，开设专门的农民工服务窗口和热线，帮助其解决法律及劳动争议等难题，维护其自身利益。

2．保障农民工福利待遇，满足生活及就医需求

受自身知识水平和就业就结构影响，农民工在城市的工作行业主要具有危险系数高、体力劳动负担重、安全性不足等特点，其在就业过程中往往要承担较大的健康风险。目前，城市社会保障体系中虽已逐步将农民工纳入保障范围，但由于待遇水平不均等、养老和医疗转移接续相关细节规定不明确等问题，仍无法真正保证其利益。因此，要有效规避农民工城市就业中的贫困、健康等风险，必须完善城市社会保障体系，建立社会支持网络等，解决农民工群体就业的后顾之忧。一是扩大最低生活保障制度覆盖范围，向农民工群体提供短周期的低保救助金，保证其在失业阶段获得一定的经济支持;二是将农民工群体尽快纳入工伤保险体系，对工伤处理的标准和企业责任进行明确规定，完善现有政策与实际情况不匹配问题，加大执法和监管力度，建立工伤保险长效机制，保障农民工的合法利益;三是完善医疗保险制度，建立农民工大病医疗保险，提高报销比例，扩大保险范围，同时完善城乡医疗保险转移接续，使农民工能看病、看得起病，保证其健康，为再就业创造积极条件。

(三)加大农民工人力资本投入，推动农民工市民化有序进行

要真正减小农民工在城市就业过程中的风险，最根本的还是加大对农村基础教育的投入，不断提升农民工的人力资本积累，使其不断适应新型城镇化中产业升级和劳动力需求层次提高的现实，顺利完成自身市民化过程。

1．重视农村基础教育和职业培训，积极应对新型就业挑战

改善个体福利水平的根本因素是提升人口质量，增进知识水平。随着新型城镇化推进、产业结构的调整和升级，企业需要人才的层次也逐渐提高，类型也日益呈现高端化、技术化。要解决这一难题，归根结底在于提升农民工的就业能力，增加其自身人力资本，防止进入“失业再循环”的怪圈。应从以下三个方面着手:一是公平、合理配置城乡教育资源，加强农村基础教育投入。各级政府应制定公平的教育政策，适当扩大教育财政支出，将教育资源更多地向农村倾斜，通过政策引导、资金支持等吸引教师进入农村，确保农村义务教育工作全面落实，鼓励高等教育，提高农村基础教育水平，增强农村劳动力的知识储备量和技能。二是在农村积极开展职业教育。通过引入民间资本、政策支持等改变职业教育相对落后的局面，丰富职业教育内容，创新办学方式，为农村劳动力的城市转型提供动力。三是整合社会教育资源，在全国范围内建立农民工职业培训体系。地方政府要开放城镇教育资源统筹规划构建农民工职业培训体系，优化培训内容，让农民工群体真正受益。

2．加强心理疏导，增强农民工自我保护和维权意识

农民工群体因文化程度和技术水平所限，就业中常常处于弱势地位，这种现实中的歧视和边缘化往往造成其在心理上产生一种城市融入和适应的排斥感，思想较为矛盾，行为趋向极端。这种“城市病”下衍生的心理健康问题很可能阻碍其正常就业。因此，全社会要形成关爱农民工的良好氛围，就业企业要加强对农民工情绪的疏导，通过开展一些集体活动帮助农民工群体积极适应城市生活，减轻其心理负担和困难。

此外，农民工群体普遍维权意识不足，缺乏自我保护，在发生侵权行为后往往选择息事宁人。这种身份上的“自卑感”虽可以在短期内解决问题，但却具有很强的负外部效应，不利于农民工从心理上建立城市生活和就业的自信心，真正实现市民化。因此，要鼓励并帮助农民工群体在与企业发生就业纠纷、权益受损时积极表达自身诉求，加强农民工群体的组织力建设，发挥工会组织的作用，切实维护和保障农民工群体在经济、福利等方面利益，规避就业风险。

(四)调整产业结构，推动农民工就业转型

新型城镇化归根结底是将一种以人口红利为基础的经济发展模式逐渐过渡到以质量、集约为特点的新型循环增长模式，这一过程中不可避免地涉及产业结构的升级和调整。农民工传统的就业模式已经不能完全适应这一变化，因此，地方政府必须积极推动农民工就业转型，保证其在新型城镇化进程中站稳脚跟，自觉应对就业风险。具体主要体现在以下两个方面:

1．加快住房产业现代化，提升农民工就业层次

农民工的城市就业空间主要集中在建造、建筑行业，要促进农民工就业转型，也必须从这些行业着手，加快城市住房及城市建设产业现代化步伐，提升农民工的就业层次。目前，我国建筑行业主要通过包工队这一组织形式完成基本施工，人员招募和管理主要是农民工群体间的介绍，相对混乱，也极大地影响农民工就业的稳定性和持续性。 ［8］60－61因此，国家应大力推动城市住宅产业现代化进程，改变原有的人员组织形式，建立规范的公司化管理平台，用工厂化、机械化操作的新型住宅建筑模式取代农民工原有的工地式作业，满足新生代农民工“体面性”需求，促进农民工就业转型。

2．提供资金支持，扶持农民工企业发展

随着城镇化进程的推进，进城务工农民工的年龄层次逐渐降低。与老一代农民工相比，新生代农民工的知识水平更高，信息掌握得更快，也更倾向于在城市定居，渴望尽快完成市民化过程，在就业中也更注重技术积累和人力回报，但因无法真正适应产业结构的升级和转型，匹配个人能力，且缺乏一定资金积累而面临就业与创业的“两难”。政府应加大对农民工群体自主创业的支持，启动“创业扶持基金”，向有能力且目标明确以及方案可行的新生代农民工提供政策优惠，扶持农民工企业发展，帮助其度过创业瓶颈，真正实现“城市人”的转变，推动新型城镇化进程。