我国教育救助法律困境及其制度完善

收稿日期: 2015－05－15

作者简介:蒋悟真( 1972－)，男，湖南长沙人，江西财经大学法学院教授、博士生导师。

基金项目:本文系国家社科基金后期资助项目“我国社会救助立法理念研究”( 14FFX011)成果。

“教育直接关系到个人自由这一核心的民主价值” ［1］151，既是公民个人自由全面发展的保障，也是民族和社会可持续发展的基础。然而整体上，我国仍存在因无法上学或无平等条件享受受教育的弱势群体。实现社会正义要求我们关注弱势群体，公平合理的分配教育资源，使每一个人都能平等地享有受教育的机会。正因此，教育救助作为社会救助子系统之一开始进入学界和政治视野: 2014年5月1日正式施行的《社会救助办法暂行条例》已明确将教育救助纳入其中。但是我国当代教育救助的法制建设仍待破困，救助系统的法制观念相对薄弱，配套的法规、规章还不完善。笔者对教育救助进行法律研究，希望教育救助的一些相关制度以法律的形式固定下来，可以使我国的教育救助工作沿着法制化、规范化的轨道运行，实现实质正义的追求。

一、教育救助立法理念变革

“对于一项特定的制度存在于一个法系中而言，这个法系必须含有一个被适用于该特定制度的创制规则。” ［2］68在教育救助立法变革的过程中，“法律理念不仅有认识论功能，而且具有方法论功能，一是对法律的一般规律及其特点的揭示和高度概括，一是以普遍原理、原则、方法、方案和模型指导法律实践” ［3］54。因此，教育救助的立法理念是这项法律制度及其创制规则的基础。

(一)教育救助的理念

德国法学家鲁道夫·施塔姆勒认为:“法理念乃是正义的实现。正义要求所有的法律努力都应指向这样一个目标，即实现在当时当地的条件下所可能实现的有关社会生活的最完美的和谐。” ［4］173而教育救助活动为公平合理分配教育资源，促进社会和谐稳定发展，完全符合此种法理念。教育救助是国家、社会团体以及个人，为了保障适龄人口平等地获得受教育的机会，对贫困地区和贫困学生在不同阶段而提供资金、物质和人才等方面帮助和支持的制度。 ［5］250就救助性质而言，在于尊重、维护和实现公民的生存权;救助的目的在于尊重、维护和实现公民的发展权，是“发展型社会政策”理念的重要内容。所谓“发展型社会政策”适应于“发展型社会福利”，是指“对经济发展产生积极贡献的社会政策和社会服务” ［6］7，也是注重经济发展和社会福利发展的相互融合之社会投资导向型的社会福利政策。此政策理念下，社会救助活动应重点关注人力资本与社会资本的投资，即将救助资金着重投入可以改善人力资本、促进就业、提高劳动者技能的社会项目上。教育救助既是当代社会发展必不可少的途径，也是实现公民受教育权利的重要保障;不仅有利于教育的均衡协调发展和资源的合理分配，而且可通过人力资本的有效配置，促进经济增长、收入分配和社会福利。

从社会救助理论分析，我国的教育救助理念变革主要包括四个方面:一是救助主体，政府是教育救助的主要主体和责任承担者，肩负着教育救助立法、提供资金以及事物管理等责任。同时也不能忽视慈善机构、公益组织等中介组织的力量。要改变过于强化国家和社会责任而不能对中介组织加以利用来加强救助力度从而会削弱教育救助制度的作用的旧理念。二是救助对象，教育救助不是社会慈善活动，它的对象是特定的。要依据一定的标准界定和筛选救助对象，只有科学合理的界定贫困生与非贫困生，一般贫困生与特困生，才能制定最优的救助政策，真正救助到最需要资助的个体，使有限的救助资源得到最大的价值化。通行方法是进行家庭调查，“制定一个相对客观的量化标准来确定贫困生的困难等级以及所需要的救助金额” ［7］8。法理上而言，这个认定标准应是城乡统一的，这种变革方能实现公平而有效率的教育救助。三是救助方式，现金和实物是当前基本的救助方式。自“发展型社会政策”理念引入，教育救助方式上，开始要求物质救助与能力的提升并重;救助目标上，要求在达到最基本的社会照顾和社会控制的基础上，更要达到助人自助与社会融合的目标。所以为了实现更高的救助目标，救助方式也应该有相应的变革，扩展新的救助方式，促进救助方式由单一的“输血式”向“造血式”转变。四是救助程序，教育救助的启动有一定条件，否则容易出现“福利养懒汉”的情况。这一程序的启动是被动性的，需要当事人依法定程序自行申请，再由政府的救助管理部门依照法定程序进行审查鉴定。需要注意的是目前大部分是由学校组织进行的，由于贫困生来源于各不同的地区，家庭状况不一样，学校缺乏技术手段和实际依据，很难逐一进行调查核实，容易导致“假贫困生”的出现，因此贫困生的审核需政府有关部门严格依法执行。

(二)教育救助的实质

教育救助立法理念在实质上就是为了维护公民受教育权，帮助在校贫困生完成学业，这种救助在理念上具有无偿性。救助活动紧密关系着人类的生存与发展，而想要更好地促进个体的发展，则离不开教育，充分保障公民的受教育权，使每个公民得到更好的发展机会，为社会的可持续发展奠定坚实的基础。综合公民权利的享有角度和国家义务的保障角度而言，受教育权可以定义为:公民有从国家获得受教育的机会以及获得受教育的物质帮助的权利和自由选择教育方式、场所的权利，而国家对这些权利的实现负有保障义务。 ［8］224受教育权作为应然权利和法定权利，是平等主体享有受教育权的前提和基础，但是它只有在转化为现实权利，融入生活才对主体有实际意义。所以我国公民能否实际享有受教育权，不仅需要国家法律的确认，还需要国家在制度和社会资源方面的保障，而教育救助制度作为保障受教育权的最后一道安全网，可以避免受教育权成为空中楼阁。

法理念赋予了教育救助立法以正当性。而宪法和法律规定 ①，为该正当性提供了最坚实的依据。在我国，受教育权既是公民的权利又是公民的义务，而且公民不分民族、种族、性别等，都平等的享有受教育权。从法理上来说，所有因自身条件缺失不能平等地接受教育的人都拥有享受教育救助的权利，从物质和资金上保障他们不会辍学，切实保障他们的受教育权。对教育救助进行法律规范，保障其受教育权的平等实现，既能实现公民宪法权利，同时也有利于构建公平正义和谐社会。保障公民的受教育权是社会可持续发展的要求，在以经济为中心的发展模式中，从“人力资本论”的角度分析，教育和培训投资是增加人力资本最基本的途径。教育不单纯只是支出，而是一种战略性投资，教育和培训投入可帮助弱势青年提高在劳动市场的竞争力，帮助他们实现就业、摆脱贫困，适应社会变化的需要。

二、教育救助的法律困境

整体而言，目前我国教育救助形成的以宪法、法律、法规和规章协同的局面为公民受教育权之尊重、维护和实现提供了一定的法律基础，但是教育救助法治路途上仍旧困难重重，亟待破除。

(一)教育救助的立法保障现状

我国教育救助制度的发展过程分为三个阶段:以人民助学金进行救助阶段( 1952—1985年)，以奖学金为主进行救助阶段( 1986—1995年)，以多元化方式进行救助阶段( 1995年至今)。此历程中，教育救助制度逐渐完善，如义务教育阶段的教育救助问题已得到基本解决，并构建了相对完善的法律体系，一定程度上实现了教育救助的“有法可依”。总体而言，目前我国基本形成了由国家根本大法、教育基本法、行政法规、部门规章和地方性规章构成的教育救助法律体系，为教育救助的实施提供了一定的法律依据。

第一层次法律。如1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》、2006年的《义务教育法》，这些法律主要针对一些原则性、框架性的规定，为教育救助制度的实施提供了重要的法律基础，但是缺乏具体的可操作性。

第二层次法规。2014年5月1日正式施行的《社会救助办法暂行条例》中，对教育救助的对象、方式、标准以及申请程序进行了相关规定。但是仅仅只有简短的四条法规，没有对教育救助过程中的具体问题进行详细规定、提出解决方法，实用性不强。

第三层次部门规章和地方规章。如2004年，民政部、教育部出台的《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》等，部门规章和地方性法规也是教育救助的主要法律渊源之一。

第四层次规章以下的规范性文件。如2005年《南京市城乡困难家庭教育救助制度的实施办法》，这些规范性文件对区域内的教育救助工作提供了更为详细的指南，具有可操作性，但是它的实施有赖于各级政府和部门的意志，不利于规范各主体之间的权利和义务。

(二)教育救助的法律困境

我国社会救助法律制度正处于法制化向法治化转变的过程，尚处于相对完善阶段，不可避免地在立法层次、城乡一体化、救助方式以及救助主体责任和实行程序上存在着许多问题。

1．教育救助立法层次低

目前，我国教育救助制度未曾形成统一的立法体系，除2014年新颁布的《社会救助暂行法规》外就只仅有的几个部门规章、地方性规章及规章以下的规范性文件对教育救助制度做出了较为详细具体的规定。因统一立法的空白，缺少具有高度约束力和强制力的专门法律的规范和调整，而且行政规章和地方性法规的严重缺失，使教育救助关系无法得到有效的调整。虽然有一部分部门规章、地方性规章，但往往在一定程度上带有部门色彩和地方色彩，极容易造成各救助主体之间各自为政，无法相互合作，缺乏统一协调，从而致使功效减倍。而且，立法层次低，约束力和强制力低，会导致执行力低，实施的随意性，遵循程度低，从而降低了其实效性，导致对受教育权的保护不力，不利于权利救济，不能很好的达到立法最初目的。

2．城乡二元救助的体制障碍

我国城乡经济发展不平衡，特别是户籍制度等原因，使国家和社会加强了对农村贫困生的教育救助的重视，最初教育救助制度大部分针对农村地区，如“两免一补”制度。随着我国经济发展的转型，城镇出现众多贫困人口，“两免一补”扩大到城市“低保”家庭的中小学生，因此形成了城乡二元结构体系，而这种结构明显的将城乡需要救助的学生置于不平等之位置上，致使教育救助制度在实际运行中产生了一系列问题:首先，使在教育救助中城乡居民间出现差异，农村救助项目难以落到实处且地区间差异较大，相比较而言城镇教育救助制度较全面和完善，使城乡居民的脱贫能力的差距不断拉大，有悖于我国共同富裕的理想与目标。其次，管理体制上，存在着明显的“地方负责，分级管理”的格局，比如助学金经费来源，实行以地方为主、分级管理、分级负担的办法，主要从各级财政安排的教育事业费中统筹解决。这种方式，再加上我国的户籍制度，使得一部分流动人口，因户籍所在地和当前居住地相互推诿以及各级政府管理部门之间的各自为政等，处于“两不管”之尴尬境地，无法享受到救助，从而因贫辍学。此外，二元分治导致教育救助运行中各级政府或部门各自为政，相互推诿，无法相互协调，相互合作，有限的教育救助资源被盲目地利用，无法合理配置。

3．救助方式滞后

目前我国教育救助的资助方式主要是补助、减免、奖学金、助学金、助学贷款等直接的财物资助，是一种输血型救助模式。这种“输血型”模式，其主要方式是通过一定财物的让渡与赠与缓解贫困群体的教育压力，主要表现为直接和暂时性措施 ［9］38。这种资助在短时间内效果很明显，但存在一定的缺陷:一是救助方式不灵活。单纯的金钱救助制度，很可能出现冒充贫困生，骗取救助的“假贫困生”和夸大贫困程度的现象，导致有限的救助资源不合理配置。二是单一的物质性。教育救助方式往往重视物质层面，而忽视了心里、精神和情感方面的需求 ［10］16，使教育救助方式成为一种不平等的慈善施舍方式，大部分贫困生名单被公示、被媒体宣传，导致一部分贫困生因自卑而拒绝救助，从而降低教育救助的效力。三是被动性。教育救助要求贫困者自行申请，符合标准则启动救助程序。且很容易让贫困者造成依赖性，从而降低自主救助意识，自身培养意识，难以提升贫困者自主脱贫的积极性和动力。

4．救助主体责任分配不明

就教育救助主体的责任分配而言，我国目前主要集中于两个主体:一是国家，主要是指政府及其职能部门;一是社会，包括民间组织、慈善机构、部分支持助学贷款的银行等。关于两者之间的责任分配存在如下问题:首先，救助责任过分依赖于国家、政府。当前许多救助政策、救助制度的制定、实施以及监督都依赖于政府，甚至救助资金的筹集也极大多都是由各级政府财政划拨，没有充分调动社会各界，忽视了慈善救助的力量。其次，由于我国宪法之不可诉性导致受教育权宪法救济程序缺失，使得教育救助实施中不当或不法行为只能依靠依靠教育申诉、行政复议、行政诉讼和民事诉讼等救济。而诉讼成本较高，处于弱势群体的受侵害者多倾向于申诉或复议，其中过大的自由裁量权，各部门无法相互配合、相互监督，最终导致救济无望。

三、教育救助法治保障及其制度完善

完善教育救助的相关法律制度，有助于促进贫困生的受教育权的实现，同时也有利于将救助过程中的操作性的各种细节制度化、法定化，从而能明确各教育救助主体之间的权利义务关系，在教育问题上实现依法救助。

(一)完善教育救助法律体系

我国的教育救助属于社会救助的范畴，理应对教育救助的内容进行整合，设计一部完整的教育救助立法;对教育救助进行统一规范，使各层次法律之间能有效衔接，明确各主体的权利与义务，以及资金、监管问题等，提高立法层次，并且通过相关法律可以明确社会救助的运行程序、管理机构，设定条件与标准，明确政府、社会团体和个人之间的权责关系，更好地救助贫困生，推动和谐社会的构建。

关于立法层次问题，笔者认为，社会转型期，我国有关教育救助的法律基础薄弱，行政规章和地方性法规严重缺失，没有国内立法经验可以借鉴，可先以2014年5月1日开始实行的《社会救助暂行办法》为上位法，按照其立法理念，设计一部完善的《教育救助条例》，等到时机成熟再制定《中华人民共和国教育救助法》。此外，还需要推动教育救助其他的相关配套法律法规的制定和执行。以宪法为基础，形成“宪法———法律———法规”的教育救助法律体系，来共同规范教育救助的实施，如此才能构建起中国特色的教育救助法律体系，充实完善我国的教育救助法律制度，并使其走向法制化的轨道。

(二)设立专门的教育救助机构

为克服城乡二元化的不足，国家可在城乡一体化理念的向导下，建立一个专门机构(如国家教育资助中心)，对城乡教育救助进行统一管理、筹划，对农村和城市教育救助予以平等关注。

首先，取消城市和农村户籍制度的准入条件限制，不区分户籍是农村户口和城市户口，符合条件的居民就能无障碍地享受教育救助政策，建立全国统一的贫困生认定标准，实现教育救助的“城乡一体化”。其次，要科学合理的界定贫困生与非贫困生，一般贫困生与特别贫困生，实行分类救助、动态管理。该专门机构要适时根据经济发展水平、物价生活水平及财政能力，和被资助者情况的变化，对救助项目的标准进行动态调整。同时，专门机构要对教育救助的实施进行全国性、系统性的监管与评估。对被资助者及时跟踪、管理，以确保救助资金的有效使用，避免发生资金误用;对实施救助的行政部门统一协调与监管，缓解不同政府及部门之间各自为政、相互推诿，导致权利受侵害者无法正常获得救济的情况，国家可以将救助的统筹层次提升到省级以上，并提取一定的救助资金用于全国调度经费，进一步增强地方政府的救助能力。此外，还可以严格依法规定教育申诉制度和行政复议的程序，对于教育救助的相关诉讼费用，酌情进行减免，以解决当事人因无法支付诉讼费而放弃救济的情况。

(三)变革教育救助方式

目前，我国教育救助方式主要是“输血型”的救助方式，但是仅仅依靠这种方式进行教育救助是不够的。发展型社会政策理念引入社会政策，教育救助方式也应该相应地变革，对原本的救助方式进行改进、完善，全面地促进教育救助的实施。

首先，改进助学贷款方式。国家可以改变现有的财政贴息政策，上学期间贷款衍生的利息一律由中央财政负责;学校主要负责国家助学贷款的初步审核及毕业生信息、工作学习变动的汇报，不承担学生拖欠的还款责任;银行可以借鉴美国的经验，将国家助学贷款转变成担保贷款，采用地方政府和中央政府双重担保;对学生，可以延长还款期限，考虑从6年延长为10年，如因深造在校期间延长，还款期限也应随之延长。可考虑学生的承受能力，逐渐实行按收入比例还贷。其次，由“输血救助”向“造血救助”转变，由单一向多元化转变，由物质性救助向物质与非物质相结合的方式转变，由他助向他助与自助相结合的方式转变，注重增加其就业能力，才能帮助其最终摆脱贫困，也有利于避免其后代成为救助对象的可能性。勤工助学已经成为高校经济困难学生助学体系中不可或缺的造血系统，为了扩大勤工助学，学校不局限于单纯的劳务或服务型岗位，多开辟智力、管理型岗位，对勤工助学中的合法权益也应参照《劳动法》进行保护。最后，创新灵活的救助方式。在救助方式上，注重物质、财物输给的同时，也加强对师资力量的关注，如师范生免费教育，作为一种新型的勤工助学方式，还能扩充师资力量，应大力发展;此外，还应物质和精神协同资助，给予物质救助的同时，也重视其精神和心理的引导。培养其积极的自我救助意识，自我强大才是战胜贫困的关键因素。

(四)社会参与教育救助的法治化

教育救助应明确国家与社会并重，以国家责任为先，同时注重发挥社会的力量，积极调动各社会中介组织的参与教育救助的活动与监管，推动救助的全面发展。

教育救助的责任，首先是国家的责任，国家应量力而行，因地制宜。经济的迅猛发展，给教育救助提供了坚实的财政支持，能充分地实施教育救助活动，但是对贫困生的救助必须适度。其次，以政府为主导，但社会参与也不可忽视 ［11］198。“成本分担”是美国著名经济学家布鲁斯·约翰斯顿提出的，他认为，社会、企业、大学、家庭和学生都是教育的受益者，因此教育的成本应由多方承担。面对社会救助组织以及其他从事相关教育救助工作的企业、公司法人等，国家应在政策和税收上给予优惠，激励其积极作用的发挥。我们还可以鼓励社会各界力量的参与，畅通慈善捐赠渠道，坚持资金来源上的多元化，形成共同关注、全民参与的救助支持系统 ［12］77。此外，政府还应加大执法力度成立教育救助维权中心，对违法行为给予相应的法律制裁、法律监督，该中心必须有社会的参与。教育救助的法律监督包括行政机关内部的监督、司法机关对行政机关的监督，最后也是最重要的是公民也就是社会对于行政机关的监督，这些监督都必须透明法定。只有社会参与教育救助的法治化监管，才能确保救助工作的公平、公正、公开、透明，使真正需要被救助的贫困生得到救助。