市场机制下城市餐厨垃圾回收利用管理研究

2015-12-24刘雪雪卢兆进

重庆理工大学学报(社会科学) 2015年2期

刘雪雪，周宏，卢兆进

(重庆理工大学管理学院，重庆 400054)

一、引言

餐厨垃圾不仅污染城市环境，阻碍城市发展，而且危害人们的身体健康。近年来，我国许多城市加强了对餐厨垃圾的管理，积极推进餐厨垃圾的回收利用，产生了西宁、宁波、苏州等“模式”，取得了一定成绩，但仍存在诸多问题。要有效地推动城市餐厨垃圾回收处理，政府须在整个过程中引入市场机制，利用经济杠杆对城市餐厨垃圾回收处理的各个环节进行调节，促进城市餐厨垃圾回收处理的多元化与社会化。

二、餐厨垃圾回收管理

(一)餐厨垃圾回收现状

据有关调查，2012年我国城市居民每人每天约产生0.15公斤餐厨垃圾，全国每年餐厨垃圾总量达3 600多万吨。相比其他生活废弃物，餐厨垃圾所含营养成分、有机物质、油脂盐类等较高，具有很强的二次利用价值。目前我国的餐厨垃圾回收利用管理，还没有建立起完整的市场运作体系，回收利用尚处于无序化状态(见表1)。综合现状分析，我国餐厨垃圾流向主要包括:(1)个人或相关企业收集。这部分餐厨垃圾主要是用作饲料，喂养猪类等动物。但由于缺乏相关监督措施，所以会导致“垃圾猪”现象，严重危害人们身体健康;(2)个体商贩收集。这些餐厨垃圾通过非法渠道流入个体商贩手中，有些不法商贩在商业利益诱惑下制作大量“潲水油”混入市场销售，带来了食品安全隐患;(3)垃圾处理企业收集。在我国实行了餐厨垃圾处理收费制的城市，部分餐厨垃圾直接进入当地的一些垃圾处理企业，进行回收再利用;(4)未收集餐厨垃圾。我国城市居民餐厨垃圾基本上没有进行回收的部分，由政府出资直接进行焚烧或者填埋，这种收集处理方式未能充分利用城市餐厨垃圾的价值，造成了巨大的资源浪费。尽管我国餐厨垃圾产量很大，呈逐年递增趋势，但没有形成正规的回收渠道，收运量很少，回收利用率较低，最高不超过50%，从事餐厨垃圾回收处理的正规企业，机器处理能力不能完全有效利用，存在“垃圾吃不饱”现象，面临亏损。

表1 国内部分城市餐厨垃圾回收处理现状［1-3］

(二)存在的主要问题

目前我国北京、上海、杭州、乌鲁木齐等城市已相继出台了关于餐厨垃圾回收管理的办法和法律法规，但实际操作过程中仍存在垃圾分类制度不完善、垃圾回收利用率低、垃圾处理过于依赖地方政府等诸多问题。

1.垃圾分类制度不完善

餐厨垃圾未经分类而直接丢弃，不仅增加了收集、运输以及末端处理的难度，而且造成资源浪费和污染城市生活环境。目前，我国餐厨垃圾管理尚未公布具体的国家措施，地方性的政策也由于实施周期短，缺乏管理上的经验而存在诸多问题。

2.垃圾回收利用率较低

一方面，人们认为餐厨垃圾是没有利用价值的，缺乏回收利用意识，因而常将餐厨垃圾直接丢弃，和其他垃圾混合在一起，没有进行回收。另一方面，相比其他垃圾，餐厨垃圾含有大量水分，具有很强的流动性，回收难度大。餐厨垃圾中没有回收和不可回收的成分较大，导致实际的回收用率偏低。

3.餐厨垃圾从事企业过于依赖地方政府

根据国家《城市生活垃圾管理办法》有关文件指出，城市生活垃圾的回收处理应采用有偿收费制度，我国许多地方政府也实施了单位收费制度，并将所得费用的一部分用来补贴从事餐厨垃圾的相关企业。现阶段我国从事餐厨垃圾的企业，在垃圾的收集和处理环节均需要依靠地方政府予以投资补贴财，才能不至于严重亏损。如“西宁”模式运行后，政府每年需向餐厨垃圾处理企业补贴大量资金。

三、市场机制下的餐厨垃圾回收利用

(一)餐厨垃圾回收利用的市场价值

餐厨垃圾是日常生活消费中所产生的餐饮类废弃物，大多是源自于餐饮企业、城市居民生活区、单位食堂等，一般含有大量盐、钙、游离脂肪等营养物质，且含氮、磷、钾和人体所需的各种微量元素，具有很强的再次利用价值，见表2。餐厨垃圾的有效利用既可以保护环境、节约资源，同时还可以为企业带来一定的经济利益，实现社会、环境和经济效益相统一。

餐厨垃圾回收利用的社会效益主要是:(1)改善人们的生活环境，提高日常生活卫生水平，促进身体健康;(2)餐厨垃圾经过处理之后产生的有机肥，可促进可持续发展，保护农业生态环境;(3)做好餐厨垃圾回收处理，能够从源头上有效地杜绝“垃圾猪”“地沟油”等不法现象，提高食品安全和促进健康水平。餐厨垃圾回收利用环境效益主要是:(1)及时地对餐厨垃圾进行回收处理，能够防止其对环境产生不利影响，造成再次污染;(2)餐厨垃圾中含有二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物等，进行无害化处理之后，可减少温室气体的排放，改善环境和空气质量。餐厨垃圾回收利用经济效益:日处理能力1 000吨的餐厨垃圾综合处置厂，每年可产生沼气2 800万立方米，发电3 300万度，生产生物柴油8 000吨。按发电价格0.364 3元/(kW·h)，柴油价格6 000元/吨计算，则仅一年发电即可产生1 202.19万元的收益，生物柴油直接可得480万元以上，具有很高的经济效益。

表2 餐厨垃圾的主要元素含量［4］

(二)餐厨垃圾回收处理市场化的必要性

城市餐厨垃圾市场化不仅可以有效利用垃圾资源，解决餐厨垃圾资金问题和有效缓解政府财政压力，而且可以为企业提供一个公平的竞争环境，提高餐厨垃圾回收利用效率，降低企业运营成本，使企业获得经济利益。当前我国的餐厨垃圾管理主要是依靠政府投资，环卫机构包办的形式，面临着财政压力过大、管理职责不清、资源利用率低等问题，因此迫切需要将市场机制引入到城市餐厨垃圾回收利用管理的各个环节，加快餐厨垃圾回收利用管理市场化步伐，实现餐厨垃圾的减量化、资源化和无害化［5］。

1.促进餐厨垃圾减量化、资源化、无害化

政府在餐厨垃圾领域引入市场机制，通过市场竞争，选择有实力的专业型垃圾收集、回收、处理企业来经营管理，可促进餐厨垃圾减量化、资源化和无害化目标的实现。餐厨垃圾分类收集企业，促进减量化排放;餐厨垃圾回收利用企业，进行资源化再利用;餐厨垃圾处理企业，实现最终无害化处理。

2.提高餐厨垃圾回收利用效益

通过在餐厨垃圾的收集、回收和处理环节引入市场机制，开放餐厨垃圾领域的市场竞争，使专业型的餐厨垃圾企业自主经营、自负盈亏，同时政府加强对其监督、管理，提供优惠政策，为参与竞争的企业营造公平竞争的环境，可提高餐厨垃圾回收利用效益。

3.实现政企分开，从业机构优胜劣汰

目前我国餐厨垃圾处理大都沿用计划经济时期由当地换为机构包办，政府承担出资的方式。然而，随着餐厨垃圾的不断增长，这种方式的弊端也日益显现:政府部门职责不清、多头管理、财政压力过大、内部缺乏竞争、管理效率低下等。因此，政府必须改变现有的管理体制，实现政企分开，把餐厨废弃物的收集、回收、处理等事业单位独立出来，使其成为自主经营、自负盈亏的法人实体，通过公平市场竞争来实现优胜劣汰。

四、市场机制下餐厨垃圾回收利用模式

市场机制是市场运行的实现机制，是通过市场竞争配置资源的一种方式，即资源在市场上通过自由竞争与自由交换来实现配置的机制。市场机制下的餐厨垃圾回收利用管理即是将市场机制引入到餐厨垃圾回收、收集和处理环节，通过市场竞争来调节餐厨垃圾资源优化分配，使更多企业参与到餐厨垃圾行业，提高餐厨垃圾利用效率，缓解政府财政压力的一种回收管理方式。结合我国的餐厨垃圾回收利用现状，借鉴国内外发达国家市场化运作的成功经验，从参与主体(餐厨垃圾生产者、餐厨垃圾回收处理者以及政府)角度分析，构建市场机制下我国餐厨垃圾回收利用运作模式，如图1所示。

餐厨垃圾产生单位产生大量餐厨垃圾，这些餐厨垃圾可具有很高的市场价值。市场化环境下，餐厨垃圾产生单位直接将垃圾处理费交给专业性的餐厨垃圾收集企业，向其购买服务。

餐厨垃圾收集主要是指将已产生的餐厨垃圾，从各个零散的单位集中起来并存放于固定地点的活动。对于专业的餐厨垃圾收集企业，其向餐厨垃圾产生单位提供了一定的服务，因而可按照垃圾的排放量向其收取一定的“费用1”，包括下游环节的回收费和处理费。

图1 城市餐厨垃圾市场化回收利用模式

餐厨垃圾回收企业主要是从事餐厨垃圾的存储、整理、运输等业务，既可以由专业化的回收公司来经营，之后再与资源利用企业确立关系，也可由资源再生企业自行设置。对于专业的餐厨回收企业，可从上游收集企业获得一定的餐厨垃圾回收“费用2”。同时企业可以充分利用自身已有的设备、技术、信息等优势，向市场上其他行业的企业，提供专业化收集运输服务，获得一定回收费。市场机制环境下，企业之间激烈竞争，专业化的餐厨垃圾企业必须不断地进行技术改进和创新、提高内部管理效率获得经济利益。长此以往，企业不断改进设备、优化收运等环节，使餐厨垃圾回收效率提升，获得经济效益。

餐厨垃圾处理主要是在餐厨垃圾源头分类收集回收之后，所采取的堆肥、燃烧、卫生填埋等措施对餐厨垃圾进行的一系列无害化处理。对于专业的餐厨垃圾处理企业，其通过向上游环节的餐厨回收企业收取一定的“费用3”。在高成本、高附加值、正收益时，餐厨垃圾作为再生产品的原料进入生产者市场，制作动物饲料、肥料进行销售;在高成本、负收益时，餐厨废物则作为垃圾进行处置，可燃部分产生热量发电，无价值的最终弃物则进行堆肥等处理［6］。

政府的价格水平和餐厨垃圾企业服务质量进行监督检查，确保餐厨垃圾企业依法经营并承担相关法律责任。通过相关规范约束机制和财政补贴机制，对餐厨垃圾生产单位和企业进行相应的税收和补贴，来确保餐厨垃圾企业获得一定的利润和相关服务，维持餐厨垃圾市场化运作的平衡格局。

在该模式中，餐厨垃圾的生产单位扮演了餐厨垃圾市场的生产者、服务的购买者以及政策执行的监督者的角色。餐厨垃圾回收利用企业扮演了自由市场的需求者、参与者和守法者的角色。政府则是扮演了监督者、市场协调者以及利益失衡的补偿者等角色。该系统得以顺利运转下去的关键力量在于再生资源市场。当再生资源产品的附加值能够支撑整个体系时，餐厨垃圾才能实现市场化运作。消费者对于餐厨垃圾的处理选择，生产者对于再生资源与原生资源的生产投入比例决定着餐厨垃圾市场的供需平衡，他们根据自己的费用和效益做出经济选择［7-8］。

五、市场机制下餐厨垃圾回收利用对策

针对目前我国餐厨垃圾回收利用管理现状，可通过引入公平竞争机制、建立相关法律法规、完善市场运行机制、确定合理餐厨价格、规范餐厨垃圾回收体系等措施，来突破政府垄断，构建“企业参与、政府主导、社会监督”的市场化运作模式，实现城市餐厨垃圾的减量化、无害化和资源化。

(一)引入有利于餐厨垃圾市场化的公平竞争机制和激励机制

通过引入公平的市场竞争机制，开放餐厨垃圾领域竞争。使更多有实力的企业参与到餐厨垃圾的收集、回收处理环节中，让企业充分竞争，承担自主盈亏的责任，不断改进和创新技术，提高经营和管理效率。同时，政府要加强对企业的监督和管理，营造公平竞争的环境，通过政府转移支付、减免税收或者产品认证等方式，在政策、资金等方面给予餐厨垃圾企业优惠。鼓励更多的社会力量参与到餐厨垃圾处理行业，形成专业的餐厨垃圾收集、回收、处理队伍，从而既能缓解政府的财政压力，又能通过市场竞争，提高餐厨垃圾处理效率。

(二)改进有利于餐厨垃圾市场化的相关法律法规

目前我国城市的餐厨垃圾回收处理市场化的政策，很多都以是规章、条例形式明确的，缺少政策上的权威性。且这些政策往往侧重于指导性的规范，缺乏实际操作层面的指导。为了提高我国城市餐厨垃圾市场化运作效率，政府要尽快制定出关于城市餐厨垃圾管理的办法，以行政法规的形式明确餐厨垃圾的范围、处置原则;确定各级政府的相关职责，规定餐厨垃圾生产单位的经济和法律责任;制定企业在餐厨垃圾收集、回收和处理过程中的操作标准，和相关责任人的法律责任等。

(三)建立有利于餐厨垃圾市场化的运作机制

市场机制环境下，城市餐厨垃圾的收集、回收和处理均由专业化的垃圾公司经营，通过市场供求和竞争形成合理的价格。作为城市餐厨垃圾市场的参与主体，从事餐厨垃圾的各类企业包括私营、民营以及合资等，在垃圾回收处理系统各节点(分类收集、分散集中回收和集中处理等)获得有偿服务。同时作为餐厨垃圾产业监督者、支持者和引导者的当局政府，须通过向合格的垃圾公司颁发正式的营业执照，对餐厨垃圾市场进入者进行规范与限制，建立餐厨垃圾质量标准体系等方式监管餐厨垃圾收费市场，维持市场的餐厨垃圾平衡与稳定。

(四)确定有利于餐厨垃圾市场化的价格水平

餐厨垃圾价格的确定是餐厨垃圾产业市场化、产业化的关键因素。价格机制作为市场机制的核心，很大程度上影响着市场机制作用的发挥。通过合理的餐厨垃圾价格调节餐厨垃圾市场供求，有利于真正实现餐厨垃圾收集、回收和处理市场化的实现。由于餐厨垃圾的特殊性无法由市场直接确定其价格，因而须政府配合建立合理的核算机制进行适当的降价或补贴，来确定有利于餐厨垃圾市场化的价格水平。

(五)规范有效促进餐厨垃圾市场化的回收体系

完整的餐厨垃圾回收系统须包括垃圾收集、回收和处理3个环节，完全市场化情况下，应形成完善的由专业型收集、回收和处理企业联合完成餐厨垃圾回收处理系统。在该系统中，餐厨垃圾收集企业应该合理地规划各个收集网点，或采取定点收集或上门收集，确保能够及时地收集餐厨垃圾;餐厨垃圾回收企业须采用专门的运输设备和车辆，合理安排运输路线;餐厨垃圾处理企业要对最终垃圾及时处理，或回收综合利用或采取先进技术进行无害化处理。