西藏边境县基础教育发展现状调查分析——以山南地区洛扎县为例

吴玉珍，梁景之

(1.兰州交通大学文学与国际汉学院 甘肃兰州 730070；2.中国社会科学院民族学与人类学研究所 北京 100081)

西藏边境县基础教育发展现状调查分析
——以山南地区洛扎县为例

吴玉珍1，梁景之2

(1.兰州交通大学文学与国际汉学院 甘肃兰州 730070；2.中国社会科学院民族学与人类学研究所 北京 100081)

洛扎县属于西藏自治区的边境县，地广人稀，交通不便，环境艰苦。作为边境县，洛扎县教育事业的发展相对滞后，不仅具有西藏地区的一般性和共性特点，而且表现出一定的特殊性和差异性。本文以洛扎县为案例，基于相关文献和田野调查资料，就县域基础教育发展的现状和问题作了分析考察。认为目前存在的主要问题是师资结构性失衡、代课教师待遇偏低、教师职业缺乏社会吸引力、集中办学困难、学前教育滞后等方面，并尝试提出解决问题的对策及发展思路。

边境县；基础教育；双语教育；代课教师

一般而言，基础教育是指从小学到高中阶段的教育，但就西藏自治区而言，基础教育还包括学前教育这一阶段。由于自然、历史、经济、文化传统等因素的影响，西藏各地教育事业的发展具有一定的差异性和不平衡性，这在边境县表现得尤为突出，洛扎县即其一例。

洛扎县地处西藏自治区南部，与不丹王国接壤，全县边境线长240公里，境内最高海拔7538米，最低海拔2310米，总面积5031平方公里。全县辖2镇5乡，其中边境乡镇6个，是山南地区最偏远的一个边境县。截至2013年底，全县共有6305户20460人，其中边境乡镇4160户14652人，分别占总户数、总人口的66%和71%。①由于地广人稀，交通不便，环境复杂，洛扎县教育事业的发展不仅具有西藏地区的一般性和共性特点，而且表现出一定的特殊性和差异性。本文拟以洛扎县为案例，基于相关文献和田野调查资料，就县域教育事业发展的现状和问题试做考察，并尝试提出相关对策及发展路径。

一、现状特点：四种办学模式

目前，西藏自治区已在全国率先实现基础教育15年免费教育，建立起了从学前到高中阶段的15年免费教育体系。截至2013年底，义务教育阶段全区小学已达841所，教学点496个，小学适龄儿童

毛入学率达99.59%，初级中学95所，初中毛入学率达98.75%，青壮年文盲率下降到0.63%，人均受教育年限提高到8.4年。②由此，在西藏全区教育事业跨越式发展的大背景下，洛扎县域教育事业的发展也呈现出一些新特点。

据统计，截至2014年7月份，全县共有1所中学，17个教学点，6所乡镇完小，其中中学在校生697人，小学在校生1677人。中学有19个教学班、小学73个教学班，在编教职工213人，专职代课18人。③应该说，近年来洛扎县的基础教育发展较快，办学条件日趋完善，教学水平逐步提高，教师结构不断优化，办学模式正呈多样化发展。

不过，边境县的区位特点以及自然环境、交通、人口等因素，很大程度上决定了县域基础教育发展的不平衡性和办学模式的差异性特点，而且集中体现在乡镇小学或农村教学点的布局配置方面。根据调查，目前洛扎县的基础教育主要表现为以下四种模式：

1、色乡模式。全部集中，完全小学——幼儿园模式，是色乡集中办学的突出特点。主要措施有两点：

一是将教学点改为幼儿园，推进学前教育全覆盖。色乡位于洛扎县西南部，与不丹王国接壤，距洛扎县城约47公里，平均海拔4000米以上。下辖4个村委会，10个村民小组，常住人口有1984人，96%以上为藏族。目前色乡有1个完小，3个教学点（曲吉麦村、色村、桑如村），共有15个专任老师，两个代课老师，200名学生。撤点并校，集中办学后，原教学点全部改办为幼儿园，如曲吉麦村幼儿园和桑如村幼儿园，就是在原来教学点基础上成立的专门幼儿园。授课方式为双语教学，开设有汉语文、藏语文、数学、音乐、美术、体育等课程。

二是整合资源，实行全部集中。2011年开始撤点并校，将各教学点的学生全部集中色乡完小，从而使该校成为目前全乡唯一的一所寄宿制完全小学。

2、拉康模式。部分集中，集中与分散相结合，完小——教学点——学前班模式是其最为特别之处。

据调查，拉康镇现有完小1所，13名专任老师，1名代课老师，共156名学生。教学点两个，其中门切教学点有1个代课老师，杜鲁教学点有两个代课老师。2013年规定，小学一年级的入学年龄为6周岁，幼儿园则是4至6岁。

拉康镇与色乡不同，迄今尚无专门的幼儿园，撤点并校还有不小的难度，所以，学前教育主要是通过教学点附设学前班或幼儿班的方式来进行，尚未全部覆盖，招收的范围只是教学点附近村庄的学龄前幼儿，居住较远的则由于接送不便，只好留在家里。如门切教学点一年级有6个学生，学前班5个。2年级时再转入拉康镇寄宿制完小，每隔两周或三周集中放一次假，一次三天，即周五下午接走，周日下午送回。杜鲁教学点则有两个年级，一年级3个学生，2年级6个，学前班5个。三年级时转入完小。

3、扎日模式。部分集中，集中与分散相结合，完小——教学点模式是其主要特点。

目前，扎日乡有1个完小，4个教学点。完小现共有251名学生，其中一年级9个，二年级12个，三年级23个，四年级72个，五年级72个，六年级63个。教师17人，其中1名为“三支一扶”的支教老师，教学满三年后可通过考试转正。

四个教学点，其中拉龙教学点为1至2年级，曲措教学点1至3年级，白沙教学点1至2年级，蒙达教学点1至2年级。

现在的状况是学前教育普遍缺失，一是全乡暂时还没有创办专门的幼儿园；二是现有教学点师资紧缺，尚不具备附设学前班的条件。

对于撤点并校，扎日乡的做法是，有条件的集中或部分集中，无条件的则继续保留。总的原则是因地制宜、循序渐进，如拉龙村教学点，距离乡完小6公里，现有一、二两个年级，18个学生，其中一年级10个，二年级8个，有两名教师，一个正式编制，一个公益性岗位。该教学点原先有三个年级，2013年撤点并校时将三年级集中到了完小，一、二年级学生则因为年龄太小，自理能力差，并校后上学、生活会很不方便，所以没法全部集中。因此，目前集中办学覆盖的范围只是该乡的6个行政村，一是完小办学条件有限，一时无法接纳更多的学生。二是家长有顾虑，对小孩不放心，不愿意集中，更愿意在

本村的教学点就近入学。但无论如何，这种分散与集中相结合的模式，一定程度上照顾到了部分学生和家长方便为原则，就近入学的意愿。

4、边巴模式。全面撤点并校，全部集中完小，是边巴乡集中办学的鲜明特色。

边巴乡完全小学坐落于东日尼夏山脚下，西距洛扎县城110公里，海拔3648米，是该县最边远的一个边境乡完小，现有六个年级6个班，共有学生132名，即一年级28个，二年级16个，三年级20个，四年级16个，五年级25个，六年级26个，专任老师11人。生源均来自边巴乡的9个村委会，满6周岁即可入学，适龄儿童入学率已达100%。

全部集中办学，适龄儿童入学率达100%，可以说是边巴乡小学教育的一大亮点，但学前教育的缺失却是一大短板。因此，建设配套的幼儿园就成为近期的主要目标。

综上所述，以撤点并校、集中办学为导向，各乡镇结合当地的实际情况，基本上形成了以完全小学为核心，配套程度各不相同的四种办学模式，其中，色乡模式被认为是一种具有示范意义的标准模式。无疑，这四种模式集中体现了洛扎县基础教育发展的不平衡性和差异性特点。某种意义上说，这种不平衡性和差异性既是发展过程中产生的自然距离，更是一种潜在的办学特色。那么，如何将这种不平衡性转化为一种办学特色，将弱势转化为优势，就成为因地制宜，扬长避短，创新办学模式的一种新思路。

二、调查发现：问题与难点

洛扎县作为西藏自治区的边境县，最近几年教育事业有了较大发展，集中办学，成效明显，但像所有边境县一样，洛扎县域教育事业的发展仍存在一些前进中的困难或者问题，根据调查，发现以下问题比较突出。

（一）师资结构性失衡

首先，师资学科结构不合理，工作量过大。按自治区里规定的“开齐课程，开足课”的要求，小学各个年级必须开齐音乐、体育、美术和社会实践活动课，小学三年级以上必须开设英语、计算机课。但由于教师缺乏，教非所学、学非所教以及一教代多科的现象不同程度上存在，不仅加大了教师的负担，而且教学质量难以保证。

其次，师资配置不均衡，缺编现象比较突出。如洛扎县中学，19个教学班，在校生697人，现有在编教师50名，根据自治区有关规定，目前尚缺编7名。

在缺编的同时，结构性超编同样严重，从而造成师资不足却超编的矛盾现象，如边巴乡完小，虽然采用的是集中办学的模式，全部撤点并校，将有限的师资集中使用，但师资紧缺现象仍然十分突出。

据该校扎堆校长介绍，边巴乡完小现有专任老师12名，其中本校10名，支教老师2名。目前编制上而言师资足够，但结构失衡。按规定一个班不能超过45名学生。但本校虽然学生总数较少，班额不大，但班级却有六个年级。而老师是按班级来分配课程，所以，尽管班额不大，但教学的工作量却不会因此而减轻。

其他学校也存在类似问题，甚至更加突出。如扎日乡完小，若按1:23国家规定的师生比而言，师资足够，甚至存在超编现象。但从每个班级的师资配置看却明显不足，很不平衡。该校1至3年级，设有三个班级，即一个年级一个班。4至6年级，三个年级设有6个班，所以一共有9个班。但由于师资结构性失衡，教学力量明显不足，通常一个老师要教2门主课，若干门副课，每周高达35节课，加上英语和汉语文老师本身紧缺，现有教师多为一专多用型或通用型。

另外，由于教学点分散，在那些没有条件全部集中办学的乡镇，如拉康镇，虽然编制上而言，属于超编状态，但具体到各个教学点师资又相对不足。

（二）代课老师待遇普遍偏低

据了解，截至2014年7月，全县教育系统临时工共有81人，其中代课老师即聘用教师22人。但由于代课老师属于临时工岗位，工资待遇偏低，所以聘用难，流失大。目前代课老师的最高月薪为2500元，最低月薪为1000元④。由于三包政策中不包括代课老师等临时岗位人员，且无公积金、养老金、医疗保险等相关待遇，因此与编内教师月薪

5000元左右的待遇相差悬殊，同工不同酬，不公平感强烈，从而影响到工作的热情和积极性。虽然在政策层面可以申请公益岗位，⑤待遇比照编内人员，但名额少，程序多，须向县政府、教育局逐级申请，有的学校至今尚未申请到一个名额。以2010年为例，虽然全县共有45人被安置为公益性岗位，但安置的单位多为机关单位，安置的岗位多为后勤服务，其中被安置在中学厨师岗的有2名，卫生员1名，后勤服务（教师）1名，仅占一年中全部公益性岗位的8%强。⑥因此，全县中学和各完小，无论是乡镇还是农牧区学校，代课老师严重不足是一个比较突出的问题。

（三）教师职业的社会吸引力不足

由于农牧区办学条件、工资待遇等相对滞后，教师职业的社会吸引力总体不足，教师队伍有待进一步稳定。据了解，有不少初次分配到农牧区乡村小学的毕业生，二次分配中有的或托关系调离教育系统，或者配置到县城或地区的中小学，而且大多为年轻、比较优秀的教师。一个基本特点就是，主动调动者绝大多数为“向上流动”，“平行流动”者基本为组织安排，“向下流动”者多为短期支教或交流性质。

某完小校长坦言：“虽然现在工资水平有所提高，但较之其他行业水平还低，不足以体现尊师重教。事业编与公务员编有差别，公务员编制提升的机会多。譬如本人是山南师范学校毕业，一个班40多人，当时学习比较好的大都分配到学校工作，稍差点的才去行政部门，但现在两者的境况就有很大差别，在行政部门工作的现在都成了领导。自治区有规定，教师不能随意调动，假若没有这种政策的限制，教师队伍的流失会更严重。现在有的毕业生应聘事业编制单位，也是没办法，但凡有办法和门路的都到公务员编制单位了”。

（四）集中办学的瓶颈

目前，全区90%以上学校实行集中办学，70%以上学生以学校寄宿为主，从2011年秋季开始，对全区农牧区中小学每生每年落实100元的交通补助，以解决农牧区寄宿制学生的交通安全问题。总体而言，撤点并校、集中办学，在整合教育资源，提高教学质量等方面正发挥着积极的作用，但撤点并校也是调查中老师和家长反映比较强烈的一个问题。

对此，洛扎县教育局负责人的解释是：“目前教学点之所以难以全部合并，有着多方面的原因，主要还是因为小孩太小，大都七八岁，不太懂事，不能完全生活自理，不太适合寄宿制，而且在校期间需要专门的保育员，管理责任重大。当然，能合并的都合并，原来的一些教学点现已合并为17个，继续合并的话，家长有意见。已经合并的，也由于路途远，路况差，只能是每隔两周即大周回一次家。再一个因素就是没有专门的校车。虽然学校有专门的交通经费，每个学生每年50元，今年提高到88元，而且规定校方可以和县交通公司签订合同，由值班老师随车接送。但边境县绝大多数乡镇地处偏僻，地广人稀，居住分散，交通十分不便。目前，只有交通条件相对较好的扎日乡增添了校车通勤服务，由挂靠交通公司的私人客车司机负责学生的接送任务。尽管如此，对于其他距离较远、路况较差的线路，就很难招标签约。因此，校车通勤的线路不多，范围有限。

从编制情况看，全县总体处于超编状态，但教学点分散，具体到各个教学点师资又相对不足。所以前几年要求集中办学，由于小孩太小，若集中起来，学校责任重大，且管理上也存在困难，所以没能推行。但分散办学，一个老师教几个孩子，劳动付出不小，但收效不对称，教师的作用、教学效果、价值等没法充分体现，可以说这是一种两难的选择”。

总之，集中办学或许是一种方向性选择，但在现阶段现有条件下，将分散的教学点全部集中起来确实存在不少困难。实际上寄宿制并不太适合低年级的小学生，同时也会额外增加学校的负担和老师的工作量，对后勤更是一种考验。再者，从家长的立场而言，他们更愿意小孩在本村就近入学。

（五）双语师资不足，学前教育滞后

学前教育是社会发展的需要，是幼教改革的趋势。洛扎县从2012年9月份开始初步实施乡村学前两年“双语”教育，2013年新增幼儿园1所，积极建设县城示范幼儿园，提高学前教学水平，明确县幼儿园及教学点附设幼儿园招生要求，确保幼儿入园率。截至目前，已投入使用幼儿园的有1所县级幼儿园和9所村级幼儿园。全县3-5周岁城镇适

龄儿童114人，在园儿童114人，城镇学前三年入园率为100%；全县4-6周岁农牧区适龄儿童270人，在园幼儿202人，农牧区学前两年毛入园率为75%。全县共有学前“双语”教师16人，其中专业幼师仅有8人，代课教师8人，紧缺幼师45人⑦。

目前西藏自治区全面启动实施了农牧区学前两年，城镇学前3年的教育工程。农牧区实行学前两年双语教育，乡镇以小学为依托，建设学前两年双语幼儿园，村小学和教学点积极发展学前双语教育。城镇实行学前3年双语教育，地市、县独立设置学前3年双语幼儿园。相对而言，洛扎县学前教育起步较晚，此前只有一所正规的县级幼儿园，村级学前教育处于“无教室、无教师、无设备”的三无状态，双语教育更是无从谈起。但最近几年投入较大，基于村村幼儿园的目标，目前已实现85%以上，而且已经普遍实施学前双语教学。但距离“村村幼儿园”的目标尚有一定差距，而且分布很不均衡。相比拉萨等城市，幼儿园的现有教具，特别是针对幼儿学习特点的教具非常缺乏。其次是现有的师资力量不够，一个老师负责管理不同年龄段的学生有些力不从心。加上入园的幼儿在4至7岁之间，年龄段有差别，理解和学习能力不同，所以很难针对不同年龄段的幼儿因材施教，进行差异化教学，只能照顾大体，统一授课。因此，切实解决幼儿园教师，特别是双语教师的编制问题就成为关键所在，当然这也是实施差异化教学的必要条件。

三、思路与建议

毫无疑问，教育事业直接关系到县域经济、社会、文化的全面、均衡发展。加快县域教育事业，特别是基础教育的发展，既是普及义务教育的客观需要，也是提高全民素质的时代要求。那么，切实处理好发展中存在的问题，努力克服发展中面临的困难就成为今后一个时期的重要课题。为此，我们尝试提出以下几点建议或可能的发展思路以供参考。

（一）坚持均衡发展思路，均衡师资配置

一是尽快落实“以县为主”的教育管理体制，建立和完善教师合理流动机制，特别是建立中小学校长和优秀教师轮流、定期到偏远薄弱学校任教的制度，以及完善优质学校和薄弱学校对口支援制度，大力开展城乡学校对口支教工作。同时建立健全农牧区教师队伍补充机制、教师培养培训体系、教师考核制度、校长选拔机制。坚持定期补充、培训和交流制度，及时充实师资力量，全面提升教师素质，实现教师资源的合理配置，优化整合教育资源，促进城乡教育均衡发展。

二是创新中小学教师队伍管理体制，尽快解决乡镇中小学教师结构不合理的现象，同时建立严格的教师准入制度，坚持新进教师必须具有教师资格和相应的学历条件，所有教师必须持有相应层次教师资格证书上岗，优化教师队伍，逐步解决师资在年龄、来源、学历、专业、职称等方面存在的结构性问题。

三是建立新教师补充机制，为保证教育事业持续健康发展，地方政府应根据教师队伍年龄、学科结构情况，在计划内，通过考试的形式公开招聘新教师，逐步解决农牧区教师队伍老龄化和部分学科教师缺额现象。

四是建立促进教师专业成长的激励机制，为鼓励广大教师特别是农牧区中小学教师爱岗敬业、为人师表，应在教师职务评聘、评先树优、年度考核等活动中，适当向农牧区教师倾斜，不断提高农牧区教师从事教学工作的积极性和主动性。

（二）因地制宜，将合理集中与适度分散相结合，处理好集中办学与分散办学的矛盾

2015年中央一号文件在有关农村教育的表述中特别强调“因地制宜保留并办好村小学和教学点”。因地制宜就是要从当地的实际出发，实事求是，创新和探索一种合适的办学模式。应该承认，村小、教学点的撤并，从一开始就忽略了因地制宜、方便就学和以人为本的原则，不仅给学生本人的学习和生活造成诸多不便，而且加重了家庭负担，增加了家长接送孩子的成本。特别是对于那些僻远、交通不便的农牧区更是如此。因此，切实处理好集中与分散的矛盾，均衡学校布点，分阶段，按步骤，稳步推进学校布局调整就显得尤其重要。上述四种办学模式虽有差异，但各有其合理性，应在充分总结和吸收现有经验的基础上，根据各自的具体实际，进一步完善和调整，办出特色，形成特点。

（三）坚持双语教学模式，推进学前教育全覆盖

首先，尽快建立双语教师培养、培训基地，面向农牧区学校定向培养一批合格的双语教师，从根本上扭转双语教师不足的困境。

其次，加快普及学前“双语”教育。2015年中央一号文件中强调：“支持乡村两级公办和普惠性民办幼儿园建设”，传递出国家对农村学前教育的高度重视。因此，继续加大幼儿园建设的力度，努力改善办学条件，就成为推进学前教育全覆盖，早日实现“村村幼儿园”目标的必要举措。

（四）提高代课教师待遇，解除其后顾之忧

代课教师是教师队伍中既特殊又普通的一部分，在教学中发挥着不可替代的重要作用。因此，必须高度重视并妥善解决代课教师的待遇问题，尽快提高代课教师的工资待遇，将代课教师整体纳入国家养老保险、医疗保险和公积金范畴，使其生活有保障，老有所养，病有所医，尽量解除其后顾之忧。这既是稳定代课教师队伍的重要举措，也是体现按劳分配、同工同酬原则，实现社会公平正义和构建社会主义和谐社会的时代要求。

为了贯彻落实党的群众路线精神，崇尚“以人为本”思想，调动代课教师的工作积极性，洛扎县教育局（体育局）2014年7月10日已按照工龄、区域类别等因素，分等次拟定并提出了具体的工资调整方案，基本内容如下：

（1）目前基础月工资1000元，提高为1500元。（2）工龄5-10年（不含10年）之间的临时工，在基础月工资上二类的加100元，三类的加150元。工龄5-10年（不含10年）之间的代课教师，在基础月工资上二类的加150元，三类的加200元。（3）工龄10年（含10年）以上的二类、三类临时工，在基础月工资1600元、1650元上每年递增加100元，封顶月工资为3000元。工龄10年（含10年）以上的二类、三类代课教师，在基础月工资1650元、1700元上每年递增加100元，封顶月工资为3500元。⑧

虽然调整幅度有限，但毕竟拿出了具体的改善措施。现在最重要的是尽快落实这一工资调整方案，让代课教师早日受惠。

四、结 语

洛扎县域教育事业的发展轨迹和现状特点呈现出一种时代性、民族性、区域性和差异性特点，诸多特性交融共存，贯穿着一条集中办学、双语教育的主线，虽然办学模式不同，但唯有在实践中不断完善，因地制宜，才能走出一条真正属于自己的道路。应该说，洛扎县教育事业发展过程中遇到的困难和问题，并非特殊现象，而是有着一定的典型性和代表性，或许这就是我们考察洛扎县教育事业发展现状与模式的意义所在。

[注 释]

①洛扎县政府《2014年洛扎县工作情况汇报》。

②西藏自治区教育工委、教育厅《西藏教育事业的发展情况》，2014年8月9日。

③洛扎县教育（体育）局《关于开展中小学教师队伍建设专项调研工作的报告》，2014年5月23日。

④《洛扎县教育局（体育局）关于提高代课教师和临时工工资待遇的请示》，洛扎县教育局（体育局）2014年7月10日。

⑤公益性岗位是指由政府购买公益性岗位。对录用的公益性岗位人员，用人单位负有管理责任，督促其认真履行职责，并及时与录用人员签订用工合同，按自治区公益性岗位管理办法对其定期实行绩效考核，对考核不合格者，按规定予以解除劳动合同。

⑥《洛扎县政府购买公益性岗位专题会议纪要》，2010年72号。

⑦《洛扎县教育（体育）局2013年工作总结暨2014年工作计划》。

⑧洛扎县教育局（体育局）《关于提高教育系统代课教师和临时工工资待遇的请示》，2014年7月10日。

[责任编辑 陈立明]

[校 对 梁成秀]

G639.2

A

1003-8388（2015）05-0050-06

2015-05-27

吴玉珍（1966-），女，广西柳州人，现为兰州交通大学文学与国际汉学院副教授，主要研究方向为教育与教学。

本文系国家社科基金特别委托项目“21世纪初中国少数民族地区经济社会发展综合调查”（项目号：13（A）ZH 001）2014年度调查子课题“洛扎县调查”阶段性成果。