行政法视角下的不动产登记制度——兼评《不动产登记暂行条例》

张艺

(南京财经大学 法学院，江苏 南京 210046)

行政法视角下的不动产登记制度
——兼评《不动产登记暂行条例》

张艺

(南京财经大学 法学院，江苏 南京 210046)

建立不动产统一登记制度，是国务院机构改革和职能转变的重要内容，是提高不动产交易效率和安全性的必要之举，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求，对保护不动产权利人合法权益、提高政府治理效率具有重要意义。相关的法律中有关不动产登记的不同规定，应当尽快随之配套修改，做好各项规定的衔接。登记机构的职责还应进一步细化与明确，将不动产统一登记制度整体性纳入简政放权的进程中。

不动产；统一登记；行政法

一、不动产登记的性质、现状及必要性

(一)不动产登记的性质

不动产登记系指国家专门的登记机关根据当事人的申请，将物权变动的事实记载于专门簿册上的行为。对所有权人来说，它是不动产物权的公示形式；对登记机关来说，它是登记机关作出的一种具有法律效力的行为。[1]

关于不动产登记行为的性质，学界存在公法行为说、私法行为说、折衷说。公法行为说认为，“从登记行为看，房地产权属登记在我国是房地产行政管理部门依其职权实施的行政行为。”[2](P238)私法行为说认为，不动产登记由行政机关根据当事人的意志作出，故具有私法属性。“登记性质上为私法行为当无异议，其特殊之处在于，其是国家设立的担负公共职能的机关参与的私法行为。”[3]折衷说认为，登记行为是当事人申请环节与行政机关审查、确认环节的结合，兼具私法与公法性质。

笔者赞同公法行为说，理由如下：首先，从不动产登记的主体来看，该行为是由不动产登记机构即行政机构依其职权作出的；其次，从不动产登记的目的来看，不动产登记除了落实物权公示原则，更重要的是保障公民的不动产权利，进而推动我国不动产领域的市场经济建设。因此，不动产登记是一种具体行政行为，具有公法属性。

(二)不动产登记的现状及成因

1.登记机构不统一

2014年12月22日，国务院正式颁布了《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)，自2015年3月1日起正式实施。在《条例》颁布之前，由不动产所在地的县级以上人民政府有关部门负责我国的不动产登记。根据行政管理职能的分工，具体涉及国土资源、房产管理、农业、林业、地质矿产等十余个部门。

2.法律依据不统一

分散登记的立法模式赋予各类行政机构登记不动产信息的权利，不同登记机构分别制定单独的登记规则，由此形成有关登记范围、登记标准和登记方法等各类不动产登记依据，例如，《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《矿产资源管理法》、《草原法》等。

3.登记信息不统一

不动产分散登记模式导致登记信息分散、漏登、错登等情形时有发生。同一权利人登记在不同地区的不动产信息相互割裂，甚至同一地区各登记部门之间的不动产信息也无法流通。各登记部门不能实现信息共享，就无法保证不动产登记信息的准确性与一致性，这无疑会削弱不动产物权的公信力。

4.责任机制的缺失

虽然我国《物权法》第21条规定了有关登记错误的相关赔偿责任，但在实践中，该条规定未明确登记机构赔偿责任的性质、登记错误的具体类型、赔偿范围及标准，从而缺乏可操作性。

综上所述，造成目前我国不动产登记制度较为混乱的主要原因在于，计划经济时期为实现条块分割式的行政管理目的，不同行政机关的职能部门各自为政。改革开放后，我国陆续建立了包括森林、草原、土地、房屋等各类不动产在内的不动产行政管理体制，但由于缺少统一的、全局性的规划，往往是针对各类不动产分别设立相关的主管部门，同时赋予其相应的包括登记在内的管理职权。[4]

(三)不动产统一登记之必要性

《条例》第1条表明了立法目的及法律依据，条文背后隐含了不动产统一登记之必要性。

从立法目的来看，每一部法律都应有明确的目标，每一项制度都应有相应的价值。我国土地立法过分强调国家利益，强调管理。而在转轨时期，国家利益又多为部门利益所代替，所以形成登记制度的五种不统一，即登记机关、登记依据、登记簿册、登记程序、登记效力的不统一，由此带来诸多交易安全上的问题。[3]不动产统一登记的目的是确认、保护公民的不动产权利。因此，不动产统一登记属于国家公权力对不动产设立及变动的合理干预。将包括土地、房屋、林地、草地、海域等在内的各类不动产统一登记在同一机构，是完善我国社会主义市场经济的必要举措。

从立法依据来看，我国《物权法》中已规定国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、机构和办法由法律、行政法规规定。该规定为不动产统一登记提供了方向与原则，但受制于现实中诸多因素，不动产统一登记始终未能得到有效落实。《条例》的颁布，促进了不动产领域法律体系的完善，使不动产统一登记进程得以切实推进。《条例》在性质上属于不动产登记程序法，是《物权法》的下位法。

二、不动产登记的主体、枢纽、审查方式及其信息的共享与保护

(一)不动产登记的主体——登记机构

2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》对整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记职责作出了要求。因此，《条例》第6条明确规定全国不动产登记工作由国务院国土资源主管部门负责。《条例》第7条将其进一步细化。

笔者认为，这一规定科学合理，是以县级登记机关为主的属地登记制度。首先，将不动产登记机构统一化，能够改善当前不动产登记“各自为政”、“政出多门”的现象。其次，实现不动产统一登记，在不动产交易中维护交易安全并提高交易效率，能够更好地保障不动产权利人的合法权益。再者，从不动产的自然属性来看，土地是最重要的不动产，房屋、林木、草原等其他不动产均附着于土地之上，应以土地为基础进行统一登记。根据以往我国的不动产登记实践，由国土资源主管部门进行业务指导和行业监督，是较为合适的。

(二)不动产登记制度的枢纽——登记簿

不动产登记簿是不动产统一登记制度的核心。不动产登记工作的开展始于不动产登记簿，即登记机构将相关不动产的自然状况、权属状况、变动记录与其他依法应当记载的事项记载于这一具有法律效力的不动产登记簿当中。《条例》第二章对不动产登记簿的编制办法、介质形式、制作方法、登记机构的管理与保存义务等问题作了详细规定。其中，最重要的是第8条，该条规定体现了我国不动产登记簿采取的是物的编制主义。①不动产登记簿的编制方法有两种：一是物的编制主义，指不动产登记簿以不动产这个物为核心，设置依据是不动产所在行政区域、地段和门牌号。绝大多数国家都采取物的编制主义，如德国、日本、瑞士、俄罗斯及我国台湾地区。二是人的编制主义，指不动产登记簿以所有权人为核心，如英国土地抵押登记簿。此种编制方法可以使所有权人的不动产信息一目了然，但在保护所有权人个人隐私方面存在弊端。即不动产登记簿的设置应当以每一特定不动产为基本单元，设置与此相对应的簿页，并在该簿页中记载该不动产的各项相关内容。应当记载的事项由《条例》第8条第3款规定。笔者认为，对于第3款“不动产权利限制、提示事项”的规定过于模糊，在实践中较易产生歧义，应当对限制、提示事项规定明确依据，例如，法院查封文书等。

(三)不动产登记中公权力对私权利的干预——登记审查

对登记审查方式的分类，关乎不动产登记中公权力对私权利的干预程度。在理论上，不动产登记审查方式可分为形式审查与实质审查。所谓形式审查，是指只要申请材料符合形式要件，登记机关即可予以登记。所谓实质审查，是指登记机关对当事人提交的申请材料的真实性和合法性进行审查，确认无误后，方可进行登记。[5]《条例》第三章“登记程序”详细规定了不动产登记的申请主体、申请材料、申请受理的条件、登记机构的审查期限、审查结果以及职责等问题。第16条第1款规定：“申请人应当对申请材料的真实性负责。”笔者认为，不动产登记申请人在向登记机构提交申请材料时，不仅应当对其真实性负责，还应当对申请材料的合法性、有效性负责，应增加“合法性”、“有效性”的要求。第18条、第19条明确了不动产登记的申请材料及登记机关的相关职责，确保不动产登记的公信力，保护不动产权利人的合法权益。这些规定包括查验、实地查看、调查，具有较强的可操作性，兼采形式审查与实质审查方式，基本建立起了高效、便利的程序框架。

(四)不动产登记信息资料的公开——登记信息共享与保护

统一不动产登记信息平台是不动产统一登记工作中的重要内容，也是《条例》的一大亮点。为了加强不动产登记信息的共享与保护，《条例》第四章专章作了规定。首先，由国土资源主管部门牵头建立统一不动产登记信息管理基础平台，实现国家、省、市、县四级登记信息的实时共享。其次，国土资源、公安、民政、工商、税务、金融、统计、审计等部门应加强不动产登记有关信息的互通共享。

在他的观念里，做任何事情都分两个层次，基础层和提升层。“一件事情做到某种程度是底线，是必须达到的60分；而从60分到100分，需要不断提升，是需要一直思考的事情。”

不动产登记资料的公开及查阅，涉及登记的目的与作用。《条例》第27条对查阅登记信息主体的规定照搬于《物权法》第18条。在域外，立法上多将不动产登记的资料作适当划分，分为基本登记信息资料和登记簿记载的详细资料，对于基本的登记信息资料，规定任何人都可以查阅；对于登记簿记载的详细资料，规定有利害关系的人可以查阅。[1]

《条例》第26条规定了不动产登记信息的保密问题。虽然近年来“官员财产公示”、“利用不动产登记反腐”的呼声高涨，不可否认，不动产信息统一登记会在一定程度上推动反腐工作的进行。但笔者认为，不动产统一登记与反腐并没有直接、必然的联系，《条例》的立法目的主要在于保护不动产权利人的合法权益。总之，不动产信息涉及经济安全和个人隐私，必须高度重视保密工作，避免“以房查人”形成一把双刃剑。

三、登记机关的赔偿责任及完善

(一)登记错误赔偿责任的性质

不动产登记错误是指在不动产登记中，登记簿记载的相关不动产权利与实际权利不一致的事实状态。登记申请人自身过错或者不动产登记机关工作人员都有可能因工作疏忽造成不动产登记错误。基于对不动产登记行为性质的认识差异，不动产登记错误产生的赔偿责任性质问题也始终存在国家赔偿责任与民事赔偿责任之争。

笔者认为，一方面，不动产登记既然是行政行为，那么，登记机关应承担的法律责任就是行政责任。在发生登记错误时，登记机关承担的赔偿责任属于国家赔偿责任中的行政赔偿责任。另一方面，不动产统一登记功能本身的行政属性决定了登记错误赔偿责任的国家赔偿性质。第一，从不动产登记的产权界定功能来看，不动产登记行为始于权利人的申请，而通过国家公权力对该私权利的干预，才产生了不动产登记的公示效力。第二，从不动产登记的保障交易安全功能来看，登记是国家行政机关的行为，通过依法定要求和程序而形成的官方记载——登记簿，来保障不动产交易安全。第三，从不动产登记的宏观调控功能来看，国家实现不动产统一登记能够有效调控不动产这一重要的社会财富，进而调整和规范整个社会的物权秩序。

(二)归责原则

为督促不动产登记机构依法履行其登记职责，《条例》第五章规定了相关法律责任，可概括为三类：登记错误责任、不当履职责任以及安全保密责任。除此之外，当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害或不动产登记机构登记错误给他人造成损害的，依照《物权法》的规定承担相应责任。

《物权法》第21条明确了赔偿责任的行为要件及损害后果，但没有明确承担责任的主观要件。关于不动产登记机关的赔偿责任是否以过错为构成要件，学界存在不同观点。在《物权法》的立法过程中,大多数学者倾向于规定登记机构的过错责任。在司法实践中，法院一般认为只有在错误登记行为是导致损害后果发生的充分必要条件时，登记机关才承担赔偿责任，因此，很少有登记机关由于错误登记而对当事人进行赔偿的情况。[6]

笔者认为，不动产登记机构承担赔偿责任的性质为国家赔偿责任，登记错误赔偿责任采取过错责任原则较为适宜，但由于登记机构自身的公权力性质，可采取举证责任倒置原则，以平衡登记机构与当事人之间的利益。

(三)赔偿责任之完善

不动产登记错误的赔偿制度是因不动产登记错误产生的权利救济制度。登记错误既有可能因登记机构与登记申请人的共同过错而造成，也有可能仅仅是登记机构或登记申请人的单方过错所致。这些错误一旦产生，对不动产权利人的损害是巨大的。世界各国不动产登记错误的法律救济制度分为两个层面，一是发生登记错误后的异议登记和更正登记制度，二是登记错误造成损害后的赔偿制度。德国、瑞士等大陆法系国家以及采取托仑斯登记制度的英美法系国家均有对登记错误造成损害而应予以赔偿的相关规定。

首先，应当细化不动产登记错误的具体情形。结合《条例》规定，借鉴地方不动产登记立法的经验，登记错误主要包括以下几种情形：登记机关及其工作人员因主观过错导致登记错误、登记信息遗漏、遗失；登记机关及其工作人员因过失导致登记错误、登记信息遗漏、遗失；登记虚假不动产信息；损毁、伪造不动产登记簿；违反登记程序导致登记错误；登记机关工作人员与他人恶意串通、相互勾结，给权利人造成损害；登记机关工作人员其他滥用职权、玩忽职守的行为。

其次，明确登记错误赔偿责任的类型。依据引起登记错误的原因，将赔偿责任形态分为三类：仅登记机构或当事人单方侵权；登记机构与当事人恶意串通、相互勾结等共同故意侵权，在此情形下，二者应承担连带赔偿责任；登记机构与当事人在无意思联络的情况下共同过失侵权，在此情形下，应根据登记机构与其他侵权人各自的过错程度和责任大小分别承担按份赔偿责任。

四、结语

《条例》在不动产统一登记制度建设方面取得了长足的进步，但仍然存在一些缺陷，需要通过不动产登记实施细则作更细致、更具可操作性的规定来加以贯彻、落实。不动产登记只有兼具真实性和准确性，才能确保交易安全，促进交易效率，实现国家建立不动产统一登记制度的目的。就目前而言，不动产统一登记的实现，可谓任重而道远。与《条例》相关的法律中有关不动产登记的不同规定，应当尽快随之配套修改，做好各项规定的衔接。登记机构的职责还应进一步细化与明确，将不动产统一登记制度整体性纳入简政放权的进程中，从而更好地促进服务型政府、法治政府的建设。

[1]王克稳.我国不动产登记中的行政法问题[J].法学，2008(1).

[2]崔建远.中国房地产法研究[M].北京：中国法制出版社，1995.

[3]王洪亮.不动产物权登记立法研究[J].法律科学，2000(2).

[4]何欢乐，等.切实推进中国不动产统一登记的新思路——解决分散登记问题的过渡期方案[J].中国土地科学，2013(7).

[5]马特.不动产登记条例争议问题探析[J].理论与改革，2014(4).

[6]王达.对不动产登记的行政法思考[J].行政法学研究，2007(2).

责任编辑 叶利荣 E-mail:yelirong@126.com

The Real Estate Registration System from the Perspective of Administrative Law——Comment on the Provisional Regulations on Real Estate Registration

ZhangYi

(SchoolofLaw,NanjingFinanceandEconomicsUniversity,Nanjing210046)

Establishing a unified registration system of real estate is an important part of the institutional reform of the State Council and the functional transformation,which is to improve the transaction efficiency of real estate and security necessary to move,but also improve the inevitable requirement of the socialist market economic system.This system have important significance to protecting the legitimate rights of real estate holder and improving the efficiency of government governance.The relevant laws and regulations on the registration of real estate shall be amended as soon as possible,and the relevant provisions shall be made as soon as possible.The duties of registration authorities should also be further refined and clear,and incorporate the real property registration system as a whole into the decentralization process.

real estate;unified registration;Administrative Law

2015-03-22

教育部人文社科青年项目基金(12YJC840012)；国家社科基金项目(14CHS021)

张艺(1990—)，女，湖北松滋人，硕士研究生。

D922.1

A

1673-1395 (2015)05-0046-04