西藏草场资源可持续开发利用生态补偿机制研究

唐学军，　陈晓霞

(西藏民族大学，陕西 咸阳 712082)

西藏草场资源可持续开发利用生态补偿机制研究

唐学军，陈晓霞

(西藏民族大学，陕西 咸阳 712082)

摘要：西藏自治区被列为全国重要的草原生态保护地区，由此必然产生其提供草原生态保护服务的义务及取得相应草原生态保护补助的权利。分析西藏自治区草原生态补偿制度，发现相关生态补偿法律缺失、补偿主体限定过窄、补偿标准低、补偿形式单一、社会保障制度不完善等问题，提出完善生态补偿法律及制度体系、拓宽补偿主体范围、提高及明确补偿标准、完善生态补偿监管制度等措施。

关键词：西藏；民族地区；草原生态保护；补偿机制；可持续发展

2009年国务院批准实施《西藏生态安全屏障保护与建设规划》(2008—2030年)，西藏自治区人民政府颁布实施 《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案》，明确规定在西藏自治区实施草原生态保护补偿制度。这一制度的提出与建立，揭示出西藏自治区草原生态保护的重要价值，也意味着其提供草原生态保护的义务及其应当获得草原生态保护补偿的必然权利。根据国家“十二五”规划的相关内容，西藏自治区人民政府于2011年底批准并实施了西藏自治区草原生态保护建设项目。该项目是西藏自治区建区以来规模最大的生态保护补偿工程，主要包括整个西藏自治区的草场生态保护和修复项目、农牧民的生产和生活设施建设、草场生态保护的支撑体系建设等[1]。

一、西藏自治区草原生态补偿制度的现状

(一)我国草场资源开发利用生态补偿立法现状

目前我国已经初步形成了资源开发利用的生态补偿法律体系，针对草场资源开发利用生态补偿的相关法律条文也很多，散见于《土地管理法》《环境资源保护法》《农业法》等，这些条文都是对草场资源开发利用的生态补偿作出的原则性规定，现实可操作性不强。直到1985年《草原法》的颁布实施，我国的草场资源开发利用生态补偿制度才正式被纳入法制化轨道[2]。除此之外，国务院及其相关部门出台了一些草场生态补偿方面的行政法规、部门规章及政策性文件，例如国务院在2002年颁布的《退耕还林条例》及《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》中明确规定了退耕还林还草的税收、财政政策以及相关的草场资源开发利用生态补偿政策。2007年国务院还针对草原生态补偿出台了《关于开展草原生态补偿试点工作的指导意见》，该意见对草原生态补偿的基本原则和目标进行了专门规定。为了进一步实施国务院《关于草原生态补偿试点工作的若干意见》，2011年农业部联合财政部出台了《中央财政对于草原生态补偿基金管理的办法》，该办法对草原生态补偿的范围及标准进行了比较详细的规定。此外，各级政府依据《草原法》及相关的行政法规、部门规章及中央的政策性文件，结合本地的具体情况，制定了相应的地方性法规和政府规章。例如，甘肃省、黑龙江省、吉林省、辽宁省都制定并出台了《草原管理条例》，四川省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、青海省也相继制定并出台了适合本省(区)的《实施〈中华人民共和国草原法〉办法》等。

纵观我国现行有关草原生态补偿的法律、法规、规章，其对草原生态补偿的规定相对宽泛，过于原则化，实际操作性差[3]。虽然有关草原生态补偿的法律条文较多，但是并未真正形成比较科学的草场资源开发利用生态补偿法律机制。如《中华人民共和国草原法》第35条第2款：“在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助，具体办法由国务院或者国务院授权的有关部门规定。”第48条第2款：“对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。退耕还草完成后，由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，发放草原权属证书。”35条第2款、48条第2款都对草原生态补偿进行了规定，但是并没有对草原生态补偿的主体、标准及内容做出明确的规定。由此可以看出，我国的草场资源开发利用生态补偿法律制度的机制并未真正形成，对于草场资源开发利用的生态补偿规定还需进一步完善。

(二)西藏自治区草场资源开发利用生态补偿的制度现状

西藏自治区的草场资源比较丰富，但是由于对草场资源的不合理开发利用，草原生态系统退化。鉴于此，西藏自治区一直在探索构建草场资源开发利用生态补偿的相应制度。目前，西藏自治区已经结合国家的相关法律法规以及部门规章制度，出台了草场资源开发利用生态补偿的相应政策及法规：关于退耕还牧、退牧还草的政策法规包括《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》(2006年)、《西藏自治区2013年国民经济与社会发展计划》(2013年)、《西藏生态安全屏障保护与建设规划》(2011年)、《西藏自治区“十二五”时期农牧业发展规划》(2011年)、《西藏自治区环境保护条例》(1992年)、《西藏自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》(1999年)、《西藏自治区贯彻全国生态环境保护纲要的意见》(2001年)、《西藏自治区人民政府实施国务院关于落实科学发展观，加强环境保护的决定的意见》(2007年)；关于草场资源开发利用生态补偿的政策法规有《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案》(2011年)、《西藏自治区天然草原管护员管理办法》(2011年)、《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室及成员单位职责分工》(2011年)、《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》(2013年)、《西藏自治区开展草原生态保护补助奖励机制工作综合考评办法》(2011年)。

可见，西藏自治区为了进一步贯彻和落实国家草原生态补偿政策，结合西藏自治区的具体实际制定并出台了一些地方性法规，同时建立了相应的草场资源开发利用生态补偿运行机制，主要体现在两方面：退耕还牧、退耕还草，草场资源开发利用生态补偿。

1.有关西藏自治区退牧还草、退耕还牧的政策

早在1999年，四川、陕西等省份就已经试点退耕还草项目。为了顺利推进退耕还牧、退牧还草工程的实施[4]，西藏自治区在《草原法》和《退耕还林还草条例》的指导下出台了一些退耕还林还草的政策性法规。例如：2013年实施的《西藏自治区〈中华人民共和国草原法〉实施办法》，该实施办法比较详细地规定了退耕还林还草的相关工作，在退耕还林还草的管理机构方面明确规定由草场资源范围内的县级以上政府部门负责草原的规划、保护、开发利用及监督管理，明文禁止开挖草原、乱铲乱挖草皮等行为，该规定还明确了违反该实施办法的相应法律后果；同时，该实施办法规定通过发放补助的方式来激励相关的草场使用者和承包者自觉遵守并实施该办法。在具体的实践过程中，2014年西藏自治区运用草原补贴及奖励政策和资金来取代原来的退耕还林还草补助金。由于西藏自治区实施退牧还草、退耕还牧的政策较晚，相应的政策性法规也较少，在具体的实践中仅仅以《草原法》和《西藏自治区〈中华人民共和国草原法〉实施办法》作为法律依据。

2.有关西藏自治区草场资源开发利用生态保护的补助政策

西藏自治区政府制定并出台了一系列促进西藏自治区草场资源可持续开发利用的政策性法规，对于草场资源开发利用生态补偿政策的实施及相应目标进行了明确规定，主要体现在2011年颁布实施的《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案》，该方案明确规定：

实行禁牧、限牧补助。该方案明确规定了禁牧、限牧的区域以及相应的补助标准，在14个纯牧县以及24个半牧半农县实施禁牧、限牧，禁牧限牧的标准为每亩每年补助6元，同时规定该补助采取直接发放到每户禁牧限牧农牧户的方式。

实施草畜平衡奖励制度。该方案明确规定在西藏自治区的7个市(区)实行草畜平衡奖励制度，规定整个西藏自治区按照3：4：3的比例分三年完成减畜目标，奖励标准为每户每年每亩奖励1.5元，采取直接发放到户的方式。

实行牲畜和牧草良种补贴。该方案明确规定在西藏自治区实施牲畜良种补贴和牧草良种补贴，鼓励农牧民种植优质的牧草，对于种植优质牧草的农牧户采取每年每户每亩10元的补贴，对于引进优质牲畜品种，改良牲畜品种的农牧户每头补贴6元。牲畜补贴和牧草良种补贴都采取直接补贴方式。

实施农牧民生产性资料补贴。西藏自治区依据中央的要求对自治区的农牧民进行生产性资料补贴，补贴标准为每户每年500元，采取直接补贴到户的方式。

在《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案》的基础之上，为了更好地实施该方案，西藏自治区政府在2011年出台了《西藏自治区开展草原生态保护补助奖励机制工作综合考评办法》和《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室及成员单位职责分工》两个政策性文件，进一步明确了在实行草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案过程中的各方责任及义务，为禁牧、限牧、草畜平衡奖励制度等一系列措施提供法律依据。通过西藏自治区制定并实施的上述政策性文件[5]，全区的草场生态环境得到了很好的恢复，广大农牧民的生活质量显著提高。

二、西藏自治区草场资源开发利用生态补偿制度存在的问题

(一)西藏自治区草场资源开发利用生态补偿的相关法律制度缺失

目前，西藏自治区草场生态环境保护方面的法律主要有《草原法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》等法律和地方性法规，同时国务院及相关部门出台了一些行政法规和部门规章。但是西藏自治区的草场资源开发利用生态补偿制度立法较晚[6]，颁布的相关法律法规、地方性法规、部门规章等对于草原生态补偿的规定较为简单，过于原则化，对于草原生态补偿的主体、标准、内容、方式存在着诸多不足，最大的不足在于现行的草原生态补偿法律法规以政策性为主，连续性和可持续性较差。因此，目前西藏自治区较为完整的草场资源开发利用生态补偿法律制度还未真正建立，致使相关部门在具体执行相关补偿规定时较为混乱。

从西藏自治区现行的有关草场资源开发利用的法律法规的内容上来看，有关草场资源开发利用生态补偿的规范性文件比较混乱，内容不全面，原则性内容较多，具体操作性的内容较少。例如，2006年实施的《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》只是对禁牧、限牧、退牧还草，生态补偿等管理方面进行了原则性的规定，对于受益的农牧民是否给予补偿、补偿的具体方式未作规定[7]。从现行法律法规的效力来看，大部分规范文件属于政策性法规，效力等级低，没有真正形成西藏自治区草场资源开发利用生态补偿的长效法律机制。即使是2006年实施的《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》、2011年实施的《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案》等与西藏自治区草原生态保护相关的法规和政策性文件，对于草原生态补偿的具体内容也没有明确规定，注重强调不同部门之间的权限划分，极少提及农牧民的权利，如在禁牧、限牧，草畜平衡方面农牧民具有的权利也不曾提及。大部分规范性文件的条文注重对实体的规范，缺乏相应的程序规范，实际操作性差。

(二)西藏自治区草场资源开发利用生态补偿的主体范围限定过窄

从《草原法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案》等规范性文件的相关规定来看，目前草场资源开发利用生态补偿的主体主要为财政、农牧业相关部门，在具体实施相应的补贴过程中，因存在着多个部门间的职权交叉[8]，致使各个部门之间彼此推卸责任。除此之外，中央用于西藏自治区草场资源开发利用的专项资金须经各级政府部门层层划拨，且各级政府管理相应补偿资金所产生的费用也由该补偿资金支付，致使最终划拨到具体农牧户时，补偿资金已经寥寥无几，草原生态补偿资金存在着诸多乱象。

(三)西藏自治区草场资源开发利用生态补偿的标准较低

现阶段进行草场资源开发利用生态补偿的主体为政府，补偿的资金来源几乎由政府承担，相关的受益人不承担任何费用，这一补偿模式与“谁受益，谁补偿”的生态补偿原则背离，同时加重了各级政府部门的财政负担。然而牧区和农牧区大多位于西藏自治区的偏远地区，相应政府部门的财政承受能力有限，用于草场资源开发利用生态补偿的中央财政资金与农牧区农牧民的实际生活需求存在着较大矛盾。西藏自治区本身的经济基础相对落后，利用自治区以及各级地方政府的财政来承担草场资源开发利用生态补偿极为困难，补偿的资金几乎全部由中央财政承担，且近几年物价上涨，广大农牧民的生活成本增加，然而补偿标准仍然沿用原有标准，并未随着经济社会的发展而变化，同时没有体现出西藏自治区各个地方的地区差异性，补偿标准的制定相对粗糙。

(四)西藏自治区草场资源开发利用生态补偿的形式单一，规定不明确

目前西藏自治区的草场资源开发利用生态补偿资金主要为货币，同时以实物补偿为辅的直接补偿方式，或者是通过提供资金贷款优惠、税收优惠等间接方式进行补偿。无论是直接补偿还是间接补偿，都是凭借中央和地方各级政府的财政支持，因而从西藏自治区草场资源开发利用生态补偿的主体来看[9]，补偿的方式相对单一，在加重各级地方政府财政负担的同时具有很强的不稳定性。针对西藏自治区目前的草场生态补偿方式来看，缺乏相对明确的规定，在具体的实践中西藏自治区主要采用各级政府提供货币和项目补贴，辅之以实物补偿，且上述的这类补贴主要为生产性资料补贴，缺乏专门的技能补贴。除此之外，西藏自治区草场生态补偿的市场机制还未形成。

(五)西藏自治区草场资源开发利用生态补偿的社会保障性制度欠缺

受西藏自治区高寒等客观自然条件的限制，广大农牧地区的农牧民增收途径较少，游牧收入是农牧民主要的家庭收入。近些年随着物价上涨，农牧民的生活压力逐渐加大，急需政府在农牧民医疗、教育和养老方面加大投入。因西藏自治区各级政府对广大农牧区的农牧民社会保障性投入相对较少，致使农牧民不愿参与草场生态保护，相反为了增加收入，超载、偷牧等行为时常发生，影响了西藏自治区草场资源开发利用生态补偿制度的有效实施。西藏自治区生态补偿的社会保障性制度欠缺的问题较为突出，主要是因为西藏自治区的多数草场都属于高寒草场，自然条件相对较差，交通不便，广大的农牧民居住较为分散，客观上限制了西藏自治区农牧区学校、医院等公共设施的建设，但是最主要的原因是政府对于相关公共设施的投入不足[10]。

三、完善西藏自治区草场资源开发利用生态补偿制度的相关建议

(一)建立相对规范的西藏自治区草场资源开发利用生态补偿制度体系

进一步建立和完善西藏自治区草场生态补偿制度体系的前提是要理顺现行有关草原生态补偿的法律条文，提高现行规范文件的法律效力。现行规定西藏自治区草原生态补偿制度的法律规范效力等级低，以政策性规范为主，法律条文分散，且多为原则性规定。因此，应该从法律层面来规定西藏自治区草场资源开发利用生态补偿制度，并且在行政法规、部门规章、地方性法规、单行条例中加以具体化，例如在《草原法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》中明确定义草场生态补偿制度，明确规定草场生态补偿的范围、标准及方式，进一步理顺权利和责任的关系。此外，可以将经过实践检验的政策性规范上升为法律，提高西藏自治区草场生态补偿法律规范的效力。针对西藏自治区而言，可以将草场生态补偿制度写入《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第四章草场资源的保护和利用中，并对草场资源生态补偿的概念，补偿范围、标准、内容、方式，补偿资金监管等进行明晰规定，在《西藏自治区开展草原生态保护补助奖励机制工作综合考评办法》中进一步明确西藏自治区各级政府的责任，细化农牧民的权利和明确草场生态补偿的相应程序，同时可以将经过了实践检验的一些较好的政策性规范写入《西藏自治区开展草原生态保护补助奖励机制工作综合考评办法》中。

(二)拓宽西藏自治区草场资源开发利用生态补偿的主体范围

当前，中央政府及自治区各级政府是西藏自治区草场生态补偿的主体，主体范围限定得过于狭窄，如前文提到“谁受益，谁补偿”[10]的补偿原则。草原生态保护的最终受益者应该纳入到草场资源开发利用生态补偿的范围，因为草场资源不仅仅供农牧民放牧，同时还具备极高的生态、文化等价值。依据此逻辑，西藏自治区的各个旅游区、水电工程等企业也应该纳入草场生态补偿的主体范围中。针对西藏自治区当前的草场资源开发利用生态补偿制度而言，中央财政是西藏农牧区草场生态补偿的主要资金来源，自治区以及各地级市(区)的政府财政有限，在某种程度上影响到西藏自治区草原生态补偿制度的实施。鉴于此，西藏自治区在进一步加大自治区及各地级市(区)政府财政补偿外，还应当积极吸收社会捐助及增加对草原生态保护收益企业的税收等途径，来拓宽西藏自治区草场资源开发利用生态补偿资金的来源渠道，探索并建立适合西藏自治区实情的草场资源开发利用生态补偿制度。

(三)提高西藏自治区草场资源开发利用生态补偿标准，明确补偿标准及方式

草场生态补偿标准直接关系到补偿制度实施的效果，是整个西藏自治区草场资源开发利用生态补偿制度的核心。正如上文提到，西藏自治区草场生态补偿标准低，且与具体社会经济发展实际不符，对农牧民的日常生产生活造成了一定的影响。因此，西藏自治区应当提高草场生态补偿的标准，并且依据不同地区的情况制定具体的补偿标准。此外，针对目前中央财政直接补贴的草场生态补偿模式存在的问题，应当充分发挥货币、实物、技术等不同补偿方式的优点，综合利用。应当进一步加大对草场资源开发利用生态补偿的教育投入和对农牧民的技能培训投入。

(四)建立和完善西藏自治区草场资源开发利用生态补偿的监管制度

西藏自治区草场生态补偿的相关制度不健全，致使草场生态补偿的监督和管理缺失。目前，西藏自治区针对草场生态补偿的监督还没有上升到法律的强制性层面，具有民间性等特点。现阶段西藏自治区草场生态补偿的监督不具有强制性，致使很多农牧民权益受到侵害时得不到有效的救济。2006年实施的《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第七章规定了“法律责任”，但该章对法律责任的规定除了第47条、55条、56条规定了刑事责任以外，其余全部仅仅规定为行政责任，可以看出西藏自治区实施的《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》以行政处罚为主。基于此，笔者认为针对西藏自治区草场资源开发利用生态补偿中对农牧民权益侵害的性质不同，来规定不同的法律责任。针对西藏自治区草场生态服务的相关受益者而言，如果违反与草场生态服务提供者订立的相关合同，给草场生态服务提供者造成损失的，应当承担相应的民事责任。如果违反合同对草场资源进行过度开发利用，造成草场资源生态系统破坏的，应当承担相应的行政责任和刑事责任。对于草场生态服务的提供者而言，如果违反相应的合同约定，造成草场资源破坏或者区域内整体草场资源生态退化的应当承担相应的行政责任，构成犯罪的应当依法追究刑事责任。

参考文献：

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[3]田艳丽．建立草原生态补偿机制的探讨:以内蒙古锡林郭勒盟为例[J].农业现代化研究,2010,31(2):171-174.

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[6]蓝定香.设立“生态特区”建设生态文明:西藏“生态特区”生态补偿机制研究[J].特区经济:西部大开发,2014(9):165-168.

[7]白玛措.生态人类学与西藏草地研究[J].中国藏学,2005(4):3-12.

[8]林勇.西藏草原生态补偿利益相关者冲突及协调[J].中国党政干部论坛,2013(12):73-75.

[9]沈宏毅,潘焕学.西藏生态保护与补偿体系的构建[J].西藏大学学报(社会科学版),2012(1):34-38.

[10]梁治平.寻求自然秩序中的和谐:中国传统法律文化研究[M].上海:上海人民出版社,1991:68.

(责任编辑：张璠)

Ecological Compensation Mechanism of Tibet Sustainable Development

and Utilization of Grassland Resources

TANG Xuejun, CHEN Xiaoxia

(Tibet University for Nationalities, Xianyang, Shaanxi 712082, China)

Abstract：The Tibet Autonomous Region was listed as the country’s major grassland ecological protection areas, thereby inevitably there comes out its obligation to provide services grassland ecological protection and the right to obtain the relevant grassland ecological protection subsidy. While analyzing the region’s ecological compensation system, it was found that there was the absence of relevant ecological compensation laws, the the narrowness of compensation body, the lowness of compensation standards, and the singleness of compensation form, the imperfection of the social security system. The measures to broaden compensation subject scope, improve and clear compensation standards, improve the regulatory system and other ecological compensations are put forward.

Key words：Tibet; minority areas; grassland ecological protection; compensation mechanism; sustainable development

中图分类号：D922.64

文献标识码：A

文章编号：1674-0297(2015)06-0036-05

作者简介：唐学军(1990-)，男，四川简阳人，西藏民族大学法学院硕士研究生，研究方向：民族地区经济与法治问题；陈晓霞(1989-)，女，河南周口人，西藏民族大学文学院硕士研究生，研究方向：汉藏双语及方言、法律语言。

基金项目：2014年度国家社科基金一般项目“藏区《非物质文化遗产法》实施研究”(14BFX114)

*收稿日期：2015-09-10