新时期城市社区参与的结构与机制研究

孙 璇

( 福建省社会科学院，福建 福州350001)

一、个人与集体的场域：社区及社区参与

会流动及分化的增强，社区参与的组织动力、行政供给水平、参与需求行动表现出新的特征，从社区参与的供给与需求两个面向进行分析，更能清晰地呈现出社区参与自上而下组织动员效果以及自下而上的行动动机与群体心理。

社区是观察与检视社会行为与社会结构的基本单位。个人与集体的离散或凝聚在社区这个地域共同体内得到最鲜明的反映。离散，表现为隔离与分化，象征着集体力量的消解，阻碍着社会信任与社会合作的达成，导致社会冲突与对抗； 凝聚，表现为一致与认同，象征着集体价值与集体力量的形成。

社区个人与集体的关系最基础、直接的切入点就是社区参与。社区参与是社区居民和组织以各种方式直接或间接介入社区治理或社区发展的行为和过程［1］168。社区参与是一种基本的社会集体行动，社区参与的兴衰反映着社会集体意识与集体行动的兴衰，是社会认同与社会凝聚的风向标。社区参与的意愿反映了社会成员的集体价值观与集体认同水平，社区参与的种类与活跃度揭示着社会成员的群体凝聚性，社区参与的消长与变迁折射着社会阶层力量消长与社会结构的变迁。

二、社区参与的供给水平与需求行动体系

新时期的社区参与以2000 年全国自上而下全面开展的城市社区建设为开端。社区建设强调坚持政府指导与社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业，包括社区组织建设、社区服务、社区卫生、社区治安、社区文化五大内容。随着我国“单位制”的弱化、解体及社

( 一) 新时期社区参与的供给水平

从社区参与的供给角度看，当前城市社区参与的供给可分为服务型社区参与和事务型社区参与两大领域。虽然自上而下的行政动员及财政投入逐年增长，但是社区参与的供给效果有限，供给模式尚不完善，社区参与的广泛动员与凝聚性的实现尚存诸多障碍。

1.服务型社区参与的供给

服务型社区参与是一种与社会福利、社会公共服务高度相关的社区参与类型。随着“单位制”的解体，社会福利与服务需求被释放到社会场域中，社会服务逐步从“单位”向社会转移，向基层社区“下沉”。社区服务中心、社区服务站、便民利民网店、社区居家养老、社区食堂、社区活动中心以及社区青少年教育、社区弱势群体照顾等社区性的服务场所与服务体系逐步建构起来，形成服务型参与的供给模式。服务型参与的供给数量与质量，供给规则与服务水平决定了社区居民的服务需求是否能得到满足，也决定了社区参与的广度、深度以及是否具有可持续性。

根据我国民政部2013 年社会服务发展统计公报统计，截至2013 年底，全国共有各类社区服务机构25.2 万个，社区服务机构覆盖率36.9%，其中社区服务指导中心890 个，社区服务中心19 014 个，比上年增加3 517 个，社区服务站108 377 个，比上年增加20 446 个，养老等其他社区服务机构12.4万个，比上年增加2.8 万个。城镇便民、利民服务网点35.9 万个［2］。服务型社区参与的供给数量呈现逐年快速增长的态势，供给的主体是基层政府，主导着供给的资金来源、人力配置、服务模式与制度等，供给的社区服务范围逐步向涉及民众切身利益的民生服务转型。

总体而言，虽然服务型社区参与供给的投入逐年增长，供给的基础性平台初步建构，形成了以社区服务中心( 服务站) 为主体，社区养老、社区医疗、社区便民服务网店等为外延的供给结构，但供给的模式与效果还在实践探索中。社区基本公共服务供给模式如果采用普惠制，在人口基数庞大、公共财力有限的社会现状中显然缺乏可行性；如果采用差别化、多元化的供给模式，由公共财政支付城市“三无”群体、“低保”群体等特殊困难群体的社区公共服务开支，其他民众则部分或全额付费享受社区公共服务，那么大量有生活收入来源但又无力支付自费服务项目的“隐性困难群体”则游离在供给体系以外，不利于形成广泛参与、普遍认同的供给效果与模式。

2.事务型社区参与的供给

事务型社区参与是指居民参与各种与自身利益及社区公共利益相关的社区事务与活动。由于业委会是社区居民参与社区事务的重要平台，事务型社区参与的供给可以从业委会的成立数量管窥其发展状况。根据2005—2006 年我国大中型城市的调查统计数据，城市业委会成立比例多在10%以上。据2006 年北京市政协发布的住宅小区物业管理问题调研报告显示，北京全市共有3 077 个居住小区物业管理项目，按照《物业管理条例》成立的业主大会有360 个，仅占住宅物业项目的11.7%； 据广州市物业管理协会统计，广州市物业管理小区、大厦近4 000 个，成立业委会的有580 个，所占比例不到15%；据上海市房屋土地管理局物业管理处统计，上海已成立业主大会( 业主委员会) 6 114 个，占符合成立数的82.9%；据重庆市国土资源和房屋管理局统计，重庆市共有住宅小区3 350 个，其中1 124 个小区成立了业委会，成立比例为33.6%［3］。

受到业主整合难易程度、房地产开发商及物业公司等利益方制约、相关政府部门的支持态度等多重因素影响，许多城市社区业委会的成立比率并不高。虽然现有的法律法规规定了业委会的成立规则与成立后的权利义务，但是并没有用政策法规的形式来强制要求每个住宅区域必须成立业委会，对居民群体整合的扶持力度不够，在客观上给社区中其他强势组织带来了阻挠业委会成立并垄断自身利益的空间。要想使事务型社区参与的供给质量与供给效果得到提升，必须进行政策调适，保障居民通过业委会、居民代表大会、议事协商会议等参与社区公共事务治理的主体性与实效性。

( 二) 社区参与的需求行动体系

从需求行动的角度来分析，当前城市社区参与普遍呈现出被动性、边缘性的特征，在主动性与自主性的缺失中逐步压抑参与的意愿，呈现出冷漠的群体关系与离散的群体状态。

1.被动性的社区参与行动路径

被动性社区参与是指初始主观意愿不强烈，在一定的客观条件推动下被动参与社区事务的行为。被动性社区参与可分为两种类型，一种是政治动员下的参与，另一种是利益受损后的被动行动回应( 如图1 ) 。由于当前社区居委会的行政性并没有显著弱化，社区政治动员仍然能够通过社区自治组织、社区党建、共建、志愿活动等途径来实现，因而新时期社区居民的被动性参与行动仍然具有鲜明的政治动员特征。这种被动性的政治动员的参与行为由于主体参与意愿不强烈导致行为的应付性、活动的局限性、非延续性，不能充分调动主体的主观能动性与集体意识。

图1 ：被动性社区参与的行动路径

2.边缘性的社区参与行动路径

由于参与者的身份、角色、地位的差异，社区参与行动的效果因人而异，出现了主体性与边缘性的分化。边缘性的参与者主要是规模小、组织弱、资源匮乏、话语权少的居民个体或小规模居民群体。相对弱势的居民个体或小规模居民群体缺乏同社区强势利益方进行博弈的实力，强势利益方为了固守自身的利益格局，不会轻易放松对关键性事务的参与设置壁垒，通过既有的规则限定以及自身的强势资源来强力钳制弱势居民群体的参与资格或参与范围，导致居民参与失败。参与失败的可能后果有两种，一种是由失败引发情绪性的对抗性行动，产生社区矛盾与冲突，另一种是参与受挫后的消极性对立，导致居民群体放弃自身应履行的责任与义务，形成长期消极对抗的拒绝参与立场与行为( 如图2) 。这种强势利益主体刻意建构起来的主体性与边缘性壁垒鲜明的参与格局，剥夺了居民进行社区参与的正当主体资格，侵犯了居民实现正当利益诉求的权利，阻碍了多元社区参与格局的形成，更无法实现社区凝聚力的构建。

图2 ：边缘性社区参与的行动路径

三、新时期城市社区参与的结构与机制

新时期社区参与的方向应当是从离散性的被动和边缘性参与向群体凝聚性的主动和核心参与的转变，这种方向的引导与实现，需要搭建起一个基本框架。这个框架既要有能够保证社区参与在均衡、有序、常态状态下开展的参与结构，还要有培育社区成员的精神性与情感性的参与价值体系，并辅之以强化社区参与的覆盖面和提升参与活跃度的参与新媒介，以及激发成员参与动力的驱动机制。

( 一) 参与的结构

多元主义与社群主义理论主张群众及人民团体参与社区的决策与管理，政府的干涉应最小化。依据这一理论，社区参与结构建构应强化社区居民自治自决的主体性，在社区参与中形成以居民为主体的参与组织、参与关系及参与决策机制，只有在居民内部及居民与相关利益方出现不可调和的争议与矛盾之时，政府才适当介入调解。

社区参与结构以社区居民群体为主体，在一致的行动目标整合下集结起来，进行群体内部资源的叠加与群体紧密的组织分工，形成足以与社区固有利益组织相抗衡的公共事务及社区服务参与格局。社区居民通过对等性协商来表达参与意愿，获得参与资格并改变不平等的参与规则，从而被赋予主体性的参与地位，实现社区参与( 如图3) 。

图3 ：多元社区参与的行动路径

多元主义的社区参与结构倡导社区居民及组织的广泛参与，通过开放性的社区议事、决策、组织与评估、反馈等流程来集中民意、吸纳民智、发挥民力。这种权力结构要避免过度民主化的无穷争论与低效率缺陷，通过组建委员会、理事会等议事、决策与执行机构来提高社区参与的组织水平与执行效率，辅以必要的信息公开来保障居民的知情权，用科学合理的投票规则来保障居民的话语权，用严格的监督机制来保障居民的监督权，以避免社区参与的执行机构演化为精英主义控制下的有限参与、特殊参与及表面参与。

( 二) 参与的价值体系

在社区共同体内，社区成员有着一定的共同意识。共同意识是社会成员具有的信仰和情感的综合，构成了他们自身明确的生活体系。这种共同意识不同于个人意识，是一种社会心理形式［4］91。社区参与价值体系的构建是一种价值观的引导与内化的过程，它一经形成，便具有一种公认的社会力量，并不断内化为人们的心理尺度，成为对各种言行的判断标准。根据佩里( Perry) 的价值观分类观点，价值观被分为认知的、道德的、经济的、政治的、审美的和宗教的，社区成员共享的价值体系首先涵盖了认知价值观，即对社区参与的客观认知与重要性的评价标准，通过社区组织的动员、宣传与引导，将社区参与的概念重复灌输并渗透到社区成员的生活中，通过社区参与的利益获得与成就、交往心理来提升社区成员对社区参与的认知与重视。社区参与的道德价值观是在社区参与活动的计划与开展中形成的一定的道德标准，如弱势群体或特殊群体的优先参与及福利获取的道德观念； 社区参与的经济价值观( 对社区物质资源的保护与节约使用、对社区环境的维护、对社区参与的财政合理用度等) ； 社区参与的政治价值观( 对社区党员的动员与示范、对社区政治参与的鼓励与支持等) ； 社区参与的审美价值观( 对社区人文历史的重视与发扬、对社区文艺休闲活动参与的宣传与重视等) ； 社区参与的宗教价值观( 对社区当地民间信仰的尊重与保护、对传统民俗庆典活动的保存与创新等) 。总体而言，社区参与的价值体系是多维度、多层次的价值标准，它通过潜移默化的理念认同、示范、暗示与外部舆论压力等形成参与态度与行为的动力，促进社区参与在精神层面上的集体认同与集体行动。

马克思·韦伯提出社会行动有四个取向，分别是工具理性的社会行动、价值理性的社会行动、情绪的社会行动以及传统的社会行动［5］114。同样，社区参与行动也可以分为这四个取向的参与行动，其中，工具理性的社区参与理性地考虑并权衡目的、手段和附带后果，情绪的社区参与是一种对刺激做出的反应，传统的社区参与是出于根深蒂固的习惯，价值理性的社区参与的动力是无条件的内在价值的自觉信仰。如果说工具理性的社区参与是社区参与的“形”，那么价值理性的社区参与就是社区参与的“神”。当社区成员不是仅仅为追求自身利益，而是在一种集体情感与认同的驱使下自觉并积极地参与社区事务与活动，那么社区参与就超脱了工具理性的狭隘，化解了情绪行动的冲突，也克服了传统习俗性行动容易流失的弊端。价值理性的社区参与，能从群体价值观与群体意识上与社区参与的机制形成互补，同一系列以利益为主导的参与机制一起激励着居民重视社区集体、重视参与机会、珍视参与互动关系与邻里情感。

( 三) 参与的机制

促进社区参与的机制是一种镶嵌在参与结构之中的规则性与程序性的设计。这种设计动员着群体成员的广泛参与，激励了成员在互动及争取参与的行动中消弭疏离感与不信任感，促进了从关心自身权益的工具理性参与到普遍关怀其他成员的情感性、价值性参与的升华。

1.理性选择机制

理性选择理论把社区居民看作理性人，把社区参与看作满足居民公共利益的机制，认为居民的参与意识不是天生就有的，而是在关心自己利益的活动中慢慢养成的。没有利益驱动，居民就不会主动关心集体事务。在参与过程中，居民开始了解关涉个人与集体利益的政治，了解自身社区治理状况的改善需要做些什么。在这样的过程中，一些民众在初步参与后不再参与社区治理，另一些民众则通过这些初步参与后更加积极地投入到社区事务管理中来［7］35。理性选择机制下的社区参与应当迎合并运用理性的行动者对自身利益的关切，利用福利性、休闲娱乐性、权益性的社区参与机会的适当开放供给激励居民参与，通过参与形成对参与机会的依赖与重视，提高参与者对自身权益的话语表达以及对参与规则的建言与监督，形成从“邻避”到热衷参与的态度转变与行为转向。

2.互惠机制

社区参与的集体行动将所有居民涵盖在一个互惠系统内。在这个互惠系统内行动的每一个人，通常兼具两个特征，即短期的利他与长期的利己，二者结合在一起。互惠性是由一系列行为组成的，这些行为在短期内都是利他的，但这些行为结合在一起，通常会让所有参与者都受益［7］28-29。社区应充分利用社区组织自身资源、各层次居民的资源进行资源互惠交换，例如一些城市社区推出的“图书银行”“时间银行”“工作银行”等创新性的制度设计，鼓励居民在社区中共享闲置的物质资源或投入公益岗位，对于居民这些时间、物质与信息资源贡献，社区都登记在案，当居民自身有困难、有需要帮助的时候，这些资源的积累就如同银行存款一样予以兑现，在社区组织的主导下得到社区组织或其他居民的帮助。这种社区资源互惠交换的制度设计，一方面有利于从利益互换的角度充分调动居民参与社区事务尤其公益事务的积极性，另一方面也推动居民在参与过程中增进了解与信任，增强邻里感情交流，实现社区“熟人社交圈“的构建。

3.选择性激励机制

社区参与的激励机制是必要的，缺乏激励机制的社区参与容易走向成员“机械化”参与及“搭便车”以获取公共利益的衰退格局。选择性激励经常由群体领袖来提供，包括有价值的物品或承诺、信任、友谊、技巧等非物质性资源，包括对于群体的普通成员的赞许，也包括对不活跃者的惩罚。对于群体的领袖来说，最重要的选择性激励就是获得身份和政治职位的希望［8］28。社区参与的选择性激励机制通过设计出一套奖惩机制，对在社区参与中做出贡献的成员给予物质性、权利性或精神性的奖励，同时对违反社区参与规则或在社区参与中侵占集体利益或他人权益的成员给予取消参与资格或相应赔偿的惩罚，从而活跃参与，减少社区参与中的“搭便车”现象与参与的“机械化”现象。

4.民意机制

民意机制一方面体现在民情的代表性上，另一方面体现在民意性的社区参与的可行性上。能反映民意的参与机制不是大包大揽、事无巨细的民生问题的包办，而是广泛征集民意前提下有阶段、主次、缓急区分的筛选与决策。尤其是一些高投入的社区建设，如社区休闲广场建设、社区餐厅开办、社区日间托管等重要项目的投入与开展，应当审慎征集居民意见与建议，保证社区公共事务决策充分体现居民的意志，充分代表居民的利益。

( 四) 参与的新媒介

随着信息社会的纵深发展，网络媒介逐步成为社区参与的新兴媒介。网络参与有利于打破长期以来社区参与中信息不对称性及参与时空分散性的弊端。

社区参与的网络媒介并不是单向度发布政务信息的社区电子政务，而是构建一个双向话语机制下的社区成员符号化互动的平台空间——电子社区。在这个虚拟社区平台上，社区成员更容易被吸引、被凝聚并产生归属感与活跃度的原因在于电子社区的不完全匿名性、单薄信任性与双向互动性。

第一，不完全匿名性。美国弗吉尼亚州电子社区建设的经验表明，如果直接以一个有形社区为基础，在其上建立一个电子社区，就会形成非常强大的社会压力，使人们更加恭谨守礼［9］203。电子社区可以通过管理员的核实形成社区内部的准入，每个电子社区的参与者都是社区居民，但又不以实名的身份互动，形成一种不完全匿名性。当电子社区形成一定活跃度以后，居民们彼此建立了信任，通过网络组织社区活动，以虚拟参与带动真实参与，真实世界的个人与网络世界的参与者就建立了对应的关系，在近邻的关注下，社区居民在网络的言论不容易发生偏激与谩骂现象，相对更容易形成有序、真实而顺畅的讨论并形成一致的网络民意。

第二，单薄信任性。信任可以分为单薄信任与深厚信任两种。其中，深厚信任是基于强劲的、频繁的、根植于更广泛网络的个人关系，而单薄信任则是对“概念化的他人”的信任，是随时准备相信大多数人( 即使是素不相识的人) 的善意。它根植于某种共同的社会网络与互惠期待的背景之中。单薄信任将信任的半径扩展到熟人圈子之外。在流动性强的大型社区中，居民之间要形成深厚信任需要经年累月的互动与情感的积累才能实现。网络互动则能克服这一障碍，网络沟通比面对面沟通更为平等、坦率、简单、直接而流畅，任务性更强，较容易形成对其他社区成员的单薄信任，并形成基于网络优势的信任度的扩展，在一种“概念化的他人”的互动交往中专注于电子社区话题的讨论，表达自身价值观并形成共同意见与共同行动。

第三，双向互动性。传统的社区参与通常是自上而下的行政运转，是一种单向度的社区参与模式，不利于集聚民意，也容易受到宣传渠道窄的限制而导致有限参与。电子社区平台下的社区参与是一种双向互动性的参与组织模式，通过网站、论坛、微博、电子邮件、微信、QQ 群等网络工具来讨论并计划社区活动的形式、规模、资源投入与分工安排，不仅更能满足现代社会成员信息获取的偏好，实现社区参与的广泛动员，赋予每个社区成员平等参与的机会，而且通过网络平台接受每个成员的意见，使得社区参与活动克服了原来行政机制下的形式化、单调性、有限参与性等弊端，有利于整合居民内部资源，形成低成本、高效率、高参与度的社区参与活动。

四、结语

群体的离散与凝聚随着社区公共事务与生活的参与程度而变迁，从离散到凝聚的状态迁移需要穿越许多固有的边界，如组织福利到社会福利的边界，个体自主发展到集体整合的边界，基层行政架构到社区自组织的边界等，这种边界的穿越需要对社区治理结构、社区群体整合、社区集体价值观进行进一步的探索。随着社区治理结构的不断创新以及社区公民意识的发展，人们对基层社会生活的关注与参与的意愿日益迫切，反映了民众希望依靠自身的知识与智慧参与并决定自己日常生活的愿望，这必将不断推动社区参与的发展与成熟。

［1］ 夏建中.中国城市社区治理结构研究［M］.北京：中国人民大学出版，2011.

［2］ 中华人民共和国民政部.2013 年社会服务发展统计公报［N / OL］. ( 2014-06-17) ［2015-06-17］. http： //www. gov. cn/xinwen/2014-06/17/content _ 2702566.htm.

［3］ 杨 毅.业委会之惑——中国一线城市业主委员会现状调查［J］.住宅与房地产，2006，(11) ：6-9.

［4］ ［法］涂尔干.社会分工论［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2000.

［5］ ［德］马克斯·韦伯.经济与社会［M］.上海：上海人民出版社，2010.

［6］ ［美］理查德·博克斯.公民治理：引领21 世纪的美国社区［M］.北京：中国人民大学出版社，2014.

［7］ TAYLOR M. l. Community，Anarchy，and Liberty［M］.New York：Cambridge University Press，1982.

［8］ OBERSCHALL A. Social Conflict and Social Movement，Englewood Cliffs［M］.NJ：Prentice Hall，1 973.

［9］ ［美］罗伯特·普特南. 独自打保龄： 美国社区的衰落与复兴［M］.北京：北京大学出版社，2011.