我国土壤环境质量评估制度的检讨与完善

徐本鑫，刘清轩

（昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500）

一、问题的提出

近年来，工业化、农业集约化以及城市化的快速发展带来了严重的土壤环境质量问题。2014年4月17日环境保护部和国土资源部公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示：全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率（点位超标率是指土壤超标点位的数量占调查点位总数量的比例）为16.1%[1]。

民以食为天，万物土中生。面对如此严峻的土壤环境，我国迫切需要准确掌握具体地块的土壤环境质量状况和区域范围的土壤环境质量发展趋势。但实际工作中，目前国家对土壤污染物的种类、数量、污染程度、扩散范围尚缺乏全面了解[2]。在环境科技日新月异的今天，相关制度建设和研究则相当滞后。

落实土壤环境质量评估工作是查明土壤污染状况、有效防治土壤污染和修复土壤环境质量的必要前提。在依法治国和建设生态文明的时代背景下，完善我国土壤环境质量评估制度是新时期土壤环境质量保护工作的首要任务，也是环境保护制度体系建设的重要内容，对改善我国土壤环境质量，保障国家生态安全和食品安全都具有重要意义。

二、土壤环境质量评估制度的概念界定

所谓环境质量，是从环境整体中抽取的一个抽象概念，系指环境本质属性及其所处状态的综合体现与定性、定量的表述。换言之，环境质量就是在一个具体的环境内，环境的总体或环境的某些要素，对人群的生存和繁衍以及社会经济发展的适宜程度，是反映人类的具体要求而形成的对环境评定的一种概念。土壤环境质量即指土壤环境（或土壤生态系统）的组成、结构、功能特性及其所处状态[3]。

土壤环境质量评估不仅包括对土壤环境质量现状的评价，而且还包括对土壤环境质量影响因素和发展趋势的预测。土壤环境质量评估的目的不仅在于对土壤环境质量的高低和优劣做出定量或定性评判，而且更在于为修复和改善土壤环境质量，控制或减缓土壤环境不利变化而提出对策和措施。

本文所称土壤环境质量评估制度是指为防止土壤污染、保护和改善土壤环境质量，按照一定的原则、技术和方法，对土壤环境的组成、结构、功能特性及其所处状态进行调查、分析、评定和预测等一系列活动所遵循的具有法律效力的原则、标准、程序以及主体权利义务等规范。

三、我国土壤环境质量评估制度立法检讨

2008年，国家环保部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》，提出了改善土壤环境质量的总体目标和实施方略。通过几年的努力，我国的土壤环境质量评估制度有了长足进展，但还存在明显不足。

（一）土壤环境质量评估制度立法概览

从国家立法来看，《环境保护法》为完善土壤环境质量评估制度指明了方向。2014年修订颁布的《环境保护法》第32 条规定，“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”第39 条规定，“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”《环境保护法》作为规定环境保护基本制度的法律，对环境质量和土壤环境保护问题做出了原则规定，这些规定为完善土壤环境质量评估制度指明了方向。

一些环境标准和监测规范为土壤环境质量评估提供了法规和技术支持。例如《土壤环境质量标准》按土壤应用功能、保护目的和土壤主要性质，规定了土壤中污染物的最高允许浓度指标值及相应的监测方法；《土壤环境监测技术规范》（HJ/T 166-2004）为全国区域土壤背景、农田土壤环境、建设项目土壤环境评价、土壤污染事故等提供监测技术规范；《展览会用地土壤环境质量评估标准(暂行)》（HJ350-2007）按照不同的土地利用类型，规定了展览会用地土壤环境质量评估的项目、限值、监测方法和实施监督；《食用农产品产地环境质量评价标准》（HJ/T332-2006）和《温室蔬菜产地环境质量评价标准》(HJ/T333-2006)分别规定了两类土壤环境质量的各个项目及其浓度（含量）限值和监测、评价方法。

一些地方法规文件为土壤环境质量评估提供了制度规范和立法经验。例如，2012年湖南长沙市率先出台相关法律文件，对土壤环境质量评估制度有了专门规定。《长沙市人民政府关于加强土壤污染防治工作的意见》(长政发(2012)39 号)，明确规定了两个制度：其一，实行土壤环境分级认定管理制度，以土壤基本生态控制线区域为重点，开展土壤环境质量评估，查明土壤环境质量状况，建立土壤环境和农产品质量综合数据库，依据评估结果，开展土壤环保认证工作。其二，建立污染场地环境风险管理机制。禁止未经调查评估、治理与修复的污染场地进行土地流转、出让和开发利用。经评估认定对人体健康有严重影响的污染场地，应采取措施防止污染扩散，且不得用于住宅开发，对已有居民要实施搬迁[4]。

（二）土壤环境质量评估制度缺陷分析

1.土壤环境质量标准不能做到与时俱进

我国现行的《土壤环境质量标准》(GB15618-1995)是根据“七五”攻关项目的有关土壤环境背景值和环境容量制定的，至今已实施近20年，明显不能适应当前的土壤环境质量保护工作。现行《土壤环境质量标准》不能有效指导城市或工业污染场地的修复工作，这其中既有标准值的高低问题，也有污染物覆盖面的大小问题。目前的土壤环境质量标准采用总量为指标，制定了镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍 8 种重金属的标准含量，对重金属有效态较高的土壤具有一定代表性，但对重金属有效态含量较低的土壤则不能反映其实际情况[5]。此外，比较突出的问题还有取值不合理, 特别是铅值偏松；一级标准过分统一，二级标准可操作性差；没考虑农产品安全，未考虑土壤使用类型等[6]。可见，土壤环境质量标准急需根据经济社会发展做出适当调整。

2.土壤环境质量评估主体的地位和关系没有厘清

明确的评估主体是评估工作顺利进行的基本前提。由于我国土壤环境质量评估主体模糊不清，土壤环境质量评估工作很难有效开展。根据《围家环境保护“十二五”规划重点工作部门分工方案》，环保部门、农业部门、国土部门、质监部门都有权参与土壤环境质量评估工作，但对各部门之间的职能划分没有具体的规定，一旦出现问题各部门之间互相推诿。《长沙市人民政府关于加强土壤污染防治工作的意见》也仅仅规定了“环保部门牵头负责土壤环境分级认定工作，……同时做好其他土壤污染防治配合协调工作。”实践中，各部门权责如何划分，直接关系到评估工作的有效开展以及相关法律责任的落实。土地所有者、使用者或管理者在土壤环境质量评估中承担什么样的角色尚缺乏明确的法律规定。

3.土壤环境质量评估程序缺乏权威性和规范性

土壤环境质量评估程序是否规范关乎评估工作能否顺利进行。由于我国还没有制定专门的土壤污染防治法，对土壤环境质量评估的规定只是原则性地规定在其他法律法规中。《土壤环境质量标准》等规范性文件也只是从技术层面对土壤环境质量评估工作进行的规定，根本没有系统明确地规定土壤环境质量评估程序。该标准对评估工作启动的条件、评估工作的具体开展、评估工作后的跟踪监测、以及在评估工作中落实公众参与等内容没有做出规定[7]。在实际操作中，土壤环境质量评估工作一般遵循“污染源调查——土壤环境质量现状评估——土壤环境质量的分级认定”这样的大致程序。一些土壤环境质量评估信息并非是在严格、规范、合法的评估程序下得出的，其可靠性就大打折扣。

4.土壤环境质量评估行为缺乏法律责任的规范和约束

由于我国没有专门性立法规范土壤环境质量评估行为，土壤环境质量评估法律责任严重缺位。无论是国家立法层面的环境保护法，还是地方政府法规都欠缺相关法律责任规定。民法、刑法等法律规定对土壤环境质量评估法律责任欠缺有针对性的规定，难以对评估过程中的违法行为给予有力惩处。土壤环境质量评估耗时长，技术含量高，经济利益明显。一些原则性的制度安排很难解决土壤环境质量评估过程中“守法成本高、违法成本低”的问题。在对土壤环境质量进行评估的过程中，如果没有法律责任对评估行为进行规范和约束，就很容易出现违法行为。

四、国外土壤环境质量评估制度经验借鉴

土壤环境质量保护是国际社会需要共同面对的问题。美国、日本、加拿大等国家在土壤环境质量评估制度建设方面积累了一定的经验，值得我国思考和借鉴。

（一）随着科技发展而不断更新环境质量评估标准或指导性文件

土壤环境质量评估离不开环境质量标准和指导性文件作依据。加拿大在制订土壤环境质量标准或指导性文件时均考虑与最新科学的发展及相关管理信息相适应，对制定出的标准在实践中查缺补漏，适时改进。例如，在加拿大，环境部长委员会于1991年9月参照联邦各地已有土壤标准值制定发布了“污染场地环境质量暂行基准”（Interim Canadian Environmental Quality Criteria for Contaminated Sites）。1996年又制定出台特殊污染场地土壤质量修复目标值指导手册。1999年加拿大环境部长委员会发布了基于环境保护和人体健康的土壤环境质量导则（Canadian Soil Quality Guidelines for the Protection of Environmental and Human Health）。此外，加拿大还于1997年、1999年、2011年、2013年分别制定了针对五氯苯酚（Pentachlorophenol）、铜（Copper）、正己烷（n-Hexane）、钡Barium 等四种元素的土壤环境质量基准值[8]。这种制定随着科技发展而不断更新环境质量评估标准或指导性文件的思路、方法对我国土壤环境质量评估制度的完善具有一定的借鉴意义。

（二）通过专门立法增强土壤环境质量评估制度的权威性和规范性

荷兰于1987年就颁布了《土壤保护法》，随后于1994年和2006年两次修订完善。丹麦于1999年出台了《土壤污染法》，并于2006年进行了修订，建立了适用于不同类型和不同时期的土壤污染防治法律制度。日本于2002年颁布了《土壤污染对策法案》，2009年对该法进行了修订。为配合《土壤污染对策法》的实施，日本政府还先后颁布了《土壤污染对策法实行令》和《土壤污染对策法实行规则》，对《土壤污染对策法》中的相关制度进行了更为详细和更具有操作性的规定。韩国于1995年颁布了《土壤环境保护法》，其后分别于 1999、2001、2004、2007、2010和2011年进行了6 次修订。根据该法，韩国政府于2009年颁布了《土壤环境保护法实施令》，韩国环境部随后于2012年颁布了《土壤环境保护法实施规则》[9]。我国可以借鉴这些关于土壤环境质量保护的立法经验，使土壤环境质量评估做到有法可依。

（三）规范的评估程序为开展土壤环境质量评估工作提供保障

例如，英国于1990年制定颁布《环境法》要求地方政府采取措施防止土地污染。1995年修订后的《环境法》针对英格兰和威尔士地区，规定了污染土地鉴别、评估和修复的法定程序。为贯彻实施《环境法》，英国又于2002年建立了污染场地的人体健康和生态风险评估方法。2002年至今，英国还不断完善评估模型与方法，制订发布了多种污染物的土壤质量指导值（土壤质量指导值是开展污染土壤风险评估的启动值）[10]。再如，澳大利亚于1999年制订颁布了《国家环境保护(场地污染评估) 法案》，2013年，澳大利亚对该法案进行修订后再次发布。法案规定了澳大利亚开展场地污染评估的工作程序。此外，澳大利亚资产学会与新西兰资产学会联合制定了统一的不动产评估准则，而对土地污染评估问题，两国则分别制定了土地污染评估准则[11]。

（四）通过评估准则或专门立法明确土壤环境质量评估主体的权利和责任

土壤环境质量评估涉及主体较多，地方政府部门、污染场地责任人、评估机构等责任是否清晰，对评估结果的影响很大。在澳大利亚，对评估人员来说，土地污染评估准则的意义不仅在于指导和管理，更多是赋予其权利和责任。评估师不仅要履行评估义务，对委托方负责，而且要指导修复实践，对受影响居民负责。在日本，《土壤污染对策法》针对土壤污染的社会危害性，规定了严格的刑事罚则，在归责原则上，采用溯及既往和连带责任。但对连带责任的适用也相应地予以限制。同时该法规定责任主体为土地所有者（包括所有人、管理人或者占有人），土地所有者有义务履行土壤污染调查并告知当地政府土地污染情形。该法还规定了由都道府县知事确认是否存在土壤污染导致人体健康损害的危险，并对于指定区域产生危害之时，由该地区知事负责强制要求污染行为者采取清除污染的工作[12]。

五、完善我国土壤环境质量评估制度的几点建议

完善形成“基本法（《环境保护法》）——专门法（《土壤污染防治法》）——“土壤环境质量标准”的土壤环境保护法律体系是顺利开展土壤环境质量评估工作的关键。在专门性立法缺位的情况下，让制度先行有利于给立法提供更多的经验。完善土壤环境质量评估制度有利于从源头上保护土壤环境质量。

（一）完善土壤环境质量标准体系

围绕完善土壤环境质量标准，不少学者提出了建设性意见。陈怀满建议，根据我国土壤污染防治工作的需要和国内外相关领域科学研究成果来制定“土壤环境质量保护限量标准”（具有惟一性），以及“土壤有害物质限量系列标准”（具有多重性）[13]。王国庆等提出，国家应按照“分级、分区、分类”的原则构建土壤环境标准值体系：国家制定发布全国不同地区的“土壤环境质量标准”，服务于土壤环境保护监管；国家制定发布“土壤环境风险控制标准”，服务于受污染土壤环境的风险管控；国家制定发布污染土壤风险评估等技术方法，用于特定受污染土壤治理修复标准值的外推确定，服务于高风险污染土壤的治理修复监管[9]。总之，健全完善土壤环境质量标准体系可以随着科技发展做出更多的、更积极的努力，通过适时更新完善土壤环境质量标准，可以满足不同时期、不同地区和不同利用方式土壤环境质量评估工作的需求。

（二）明确土壤环境质量评估主体

就评估主体而言，应当扩大土壤环境质量评估主体范围，吸纳环保、农业、国土、质监部门和土地所有者或使用者等利益相关方，以及媒体、学者和公益组织等土壤环境质量评估兴趣方参与到土壤环境质量评估过程中，尤其是充分发挥媒体和公益组织等社会力量在土壤环境质量评估和管理中的作用，打破利益部门和土壤环境质量责任主体对土壤环境质量信息的遮蔽和垄断，破除土壤环境质量评估和监管中的信息不对称。赋予广大社会主体土壤环境质量评估主体资格，不但不会带来土壤环境质量评估过程中的混乱，相反，还通过土壤环境质量评估信息的公开，增强了社会公众对土壤环境质量评估结果的理性认知。要达到这种效果，法律上还需要对土壤环境质量评估机构的资质、发布不实土壤环境质量评估信息的法律责任等问题做出明确的规定。

（三）规范土壤环境质量评估程序

实践中，土壤环境质量评估面临各种压力，若无精细的程序制度设计，评估结果的科学性品格将面临挑战。规范土壤环境质量评估程序，除了从技术上进一步完善传统的初步调查评估、安全评估、土壤环境质量分级认定等环节外，还应从制度上要求制定评估指南、明确评估机构权责和公开评估结果信息。事前制定评估指南，对评估中的各种科学问题做出安排，可以限制评估主体对评估范围、评估方法的随意选择，保证评估结果的客观、科学。明确评估机构的权责，以法律责任约束评估机构在经济利益面前做出符合科学要求的判断，确保评估活动的中立性和评估结果的真实性。公开评估结果信息，可以影响受众的行为和选择，使得土壤环境质量信息能够在方便获取的基础上得到修正或确认，这对提高土壤环境质量评估结果的科学性具有重要意义。

（四）落实土壤环境质量评估责任

在土壤环境质量评估过程中，行政主体的环境监管、评估机构的技术操作、污染责任人的义务履行等需要一套完善的法律责任制度以保障其行为的合法性。我们还应该通过专门性土壤环境保护立法以明确不同主体在土壤环境质量评估过程中的法律责任，并根据环境保护法规定，健全完善责任追究制度。新《环境保护法》中规定，“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报”，而且，“符合条件的社会组织可以就污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起公益诉讼。”这些规定为落实土壤环境质量评估法律责任指明了出路，我们应该一方面明确举报受理机构的受案范围和处理程序，实现举报法治化；另一方面完善和健全环境公益诉讼的主体制度和程序规则，实现环境司法专门化。

[1]环境保护部,国土资源部.全国土壤污染状况调查公报[EB/OL].（2014-04-17）[2014-06-01]http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/W020140417558995804588.pdf

[2]曹芳萍，张锐，吴文清.后工业化时代的环境(土壤)修复产业投融资机制创新研究[J].生态经济，2014（10）.

[3]曲向荣.土壤环境学[M].北京：清华大学出版社,2010.

[4]长沙市政府法制办.长沙市人民政府关于加强土壤污染防治工作的意见[EB/0L].（2012-12-31）[2014-01-05]http：//www.changsha.gov.cn/xxgk/gfxwj/srmzf/201212/t20121231 -418546.html.

[5]李昌平,钱谊,戴明丽.我国土壤环境标准体系的构建[J].安徽农业科学,2008(12).

[6]高胜达,张旭辉,张娟,等.中国环境科学学会环境标准与基准专业委员会2013年学术研讨会论文集（二）[C].南京：[出版者不详]，2013.

[7]陈林艳.土壤环境质量评估亟待加强[N].中国环境报，2014-05-20(2).

[8]Canadian Council of Ministers of the Environment.Canadian Environmental Quality Guidelines1999[EB/0L].（2014-02-08）[2014-06-08].http://www.ec.gc.ca/lcpe-cepa/default.asp?lang=En&n=E9DBBC31-1

[9]王国庆,林玉锁.土壤环境标准值及制订研究:服务于管理需求的土壤环境标准值框架体系 [J].生态与农村环境学报，2014(5).

[10]Natural Scotland Scottish Executive.Environmental Protection Act 1990: Part IIA Contaminated Land Statutory Guidance: Edition2 [EB/0L].（2014-04-10）[2014-05-01]www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/127825/0030600.pdf

[11]黄明非.澳新土地污染评估准则对我国的启示与借鉴[J].财会学习,2014(7).

[12]冷罗生, 谭琦媛.可持续发展·环境保护·防震减灾——2012年全国环境资源法学研究会(年会)论文集[C].[出版者不详]，2012.

[13]张晔.从大米镉超标看土壤环境质量标准滞后[N].成都：科技日报,2013-05-23(1).