提升基层社会治理中的政府公共服务能力研究

2015-02-20黄花

西北工业大学学报（社会科学版） 2015年1期

黄花

（中共莆田市委党校，福建莆田 351100）

党的十八届三中全会提出了新的改革目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，它对政府的治理能力提出了新的要求。由于我国正处于经济体制转轨和社会转型期，各种社会矛盾和社会问题频发，传统的“控制型”社会管理已不能满足现代社会发展的要求，“服务型”政府理念的提出一定程度地改善了目前的状况。而基层政府是我国行政治理体系中的重要组成部分，它直接联系人民，是政府最末端的“感应神经”，基层政府的治理工作涉及到广大人民群众的切身利益。因此提升基层政府社会治理中的服务性是缓解社会矛盾，保证国家安定、人民团结和社会和谐的有效途径。

一、基层政府公共服务供给现状

按照现代政府理论，政权存在的理由和基础就是运用税收等形式收取上来的资金为社会提供公共产品和公共服务[1]。自“十七大”提出建立“服务型政府”以来，我国基层政府公共服务能力迅速发展，但仍然还存在许多不足，主要表现为：

（一）基层公共服务供给总量不足

公共服务的范畴很广，包括公共产品的提供、公共设施的建设，包括教育、卫生、交通、通讯等诸多方面。虽然我国基层政府公共服务从整体上看发展迅速，但就其总量而言仍然无法满足全国广大群众的实际需要。由于受到发展市场经济的影响，在过去很长一段时间基层政府致力于经济建设，公共服务职能相对弱化，因此我国基层的基本公共服务供给长期以来是一种制度外的供给，群众对基本公共服务的消费也是以“自给自足”的方式为主[2]。特别是农村基层，相对于城市而言幅员辽阔，生活和生产方式特殊，这些群众对公共服务的需求更加多样化、分散化，也给基层政府提供公共服务增加了难度。当然基本的公共服务尚且还不能充足供给，目前就更谈不上对农村差异化公共服务特殊需求的满足。

（二）基层公共服务供给结构失衡

基层政府提供的公共服务与群众的需求存在着明显的供需失衡和结构性矛盾。群众急需的一些公共服务，如大型的水利设施、农业的固定资产严重不足，涉及到可持续发展的基层教育、医疗卫生、环境保护等服务也严重短缺，而另外一些群众需求量相对较小的服务，如农贸市场、公共设施等方面的供给往往却又过剩，部分公共服务例如良种、农药的供应甚至损害了群众的利益。基层工作人员总是热衷于提供那些“显而易见”的服务，而事实上那些投资见效慢的公共服务项目却经常是群众真正的需求。因此，基层工作人员若是从自身的政治利益和工作绩效方面考虑，容易导致基层公共服务的供给结构失衡。相比之下，基层的“准”公共服务由于可以通过向群众摊派的筹资方式来分担成本，相对比较容易提供，而基层的“纯”公共服务，因更多需要依靠上级政府的财政资金，落实起来则相对困难。

（三）基层公共服务供给效率低下

有限的公共服务供给在基层却又是低效率的。首先，表现在基层政府未能履行好公共服务职能。现在是两种极端都有:一种是基层政府对公共事务过分包揽，把一些“不该管”和“管不好”的事务统统纳入政府管理范围，这种过分管理导致了服务效率低下；另一种是基层政府对公共事务漠不关心，或者通过“市场化”等方式直接将公共服务职责转嫁给经济资源较为充足的企业或个人，加上疏于监督和检查，导致公共服务供给质量不高，这种是缺少管理导致的服务效率低下。其次，表现为供给渠道单一。基层政府公共服务目前主要是由政府提供，很少有企业或社会组织参与其中，换句话说，政府垄断了基层公共服务的供给，而我们知道任何形式的垄断都会导致低效率，更别说一个垄断且缺乏科学监督的公共服务供给体系。第三，体现在供给决策不科学。基层政府是我国最贴近社会公众的行政管理组织，能够最先感知到群众的需求，正所谓“春江水暖鸭先知”，但是受传统计划体制的影响，政府在履行公共服务职能和提供公共服务时往往却是遵循“自上而下”的政府决策和资金划拨方式，忽视群众的意见表达和有效参与，导致了基层政府提供的公共服务未能有效满足群众的实际需要[3]。

二、基层政府公共服务建设面临的困境分析

我国地方政府的公共服务建设还处在探索阶段，上述基层政府公共服务的供给困境原因是极其复杂和多方面的，从根源上分析我国基层政府面临着多重的矛盾和冲突。

（一）服务理念与传统官民文化的冲突

政府及官员的一切权力来源于人民，人民是政府官员的衣食父母，政府官员是人民的公仆，政府官员的职责和义务就是为人民服务，建设服务型政府要求官员必须认清这个“官权民赋”的法理，树立公仆意识和服务理念。服务型政府的公民应具有强烈的民主意识和参与意识，这也是公民社会充分发育的标志。但是我国传统的官、民关系是以“官”为本位，以“权力”为本位，把官与民的关系看作是官管民，民服从于官的管理，甚至存有以怜悯和施舍的观念来对待为民服务的错误思想。再加上我国基层最广大的农民和部分城市社区居民的文化素质偏低，所以他们的政治参与主动性和自觉程度不高，参与水平较低。因此官员的平等意识、服务意识欠缺，公民的民主意识、参与能力不足，成了地方服务型政府建设面临的一大障碍。

（二）社会建设的隐性与政绩考核指标的冲突

社会建设与经济建设相比，投入大、收效慢，它代表着一种长远利益，需要较长的时间才能见效，是属于“前人栽树，后人乘凉”的“长线投资”，因此社会建设具有政绩非显性化的特征。再加上社会建设的成效往往是存于群众的感受之中，是看不见、摸不着的，这又给对它的绩效评价带来了难度。政府官员既有履行公务职责的要求，同时他们也有个人发展的强烈欲望，长期以来我们政府主要以GDP 的增速、固定资产投资的增长、财政收入的增加、招商引资的数量等经济指标作为考核、评价干部工作业绩的依据，这种对干部的评价标准必然导致政府官员把这些能够立竿见影见成效的经济增长作为自己首选的政绩“增长点”。尽管中央一再强调，要树立正确的政绩观，坚持科学发展，但是只要我们的政绩考核体系不变，就不可能把地方政府真正引导到以改善民生为重点的公共服务建设上来。

（三）服务型政府的公共性与政府自利性的冲突

服务型政府从本质上来说是一个为人民服务的政府，用政治学的语言来表述是一个为社会服务的政府，用专业的行政学语言表达是一个为公众服务的政府，它在整个社会民主秩序的框架中扮演着服务者的角色。在公民本位、社会本位理念的指导下，政府及其公务人员的行为必须是“利他”的，一切行为目标都是为谋求公共利益的最大化。而公共选择理论认为，政府官员及其公务人员并不只代表公共利益，他们是具有自利性的，政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官员，因此这些人首先追求的是个人利益。正如霍布斯所说的，他们虽然会留意谋求公共福利，但同样会谋求他们自己及其家属和亲友的私人利益。在通常情况下，他们会先顾及个人利益，因为感情的力量一般来说比理智更强大[4]。在这种情况下，如果没有有效的监督和约束，政府往往会选择“自利”，表现为对一些“有利”的职责你争我抢，对一些“利他”的职责则互相推脱。我国由于目前监督和约束机制还不够完善，一些地方政府在服务型政府建设与政府自利性之间的矛盾表现得尤为突出。

（四）改善民生所需与财政资金短缺的冲突

“巧妇难为无米之炊”，发展民生事业，财政资金是保障，服务型政府要充分履行职能就必然需要充裕的财政能力作为后盾。但是我国自1994年的分税制改革后，中央集中了全国超过一半的财政收入，而中央的财政支出却仅占全国财政支出的20%左右，财权与事权极不匹配。再加上2006年我国全面取消了农业税，导致一些农业占比较大、经济较为落后的地区，他们的财力更是捉襟见肘，甚至有一些地方政府是需要依靠转移支付和银行借贷来支付公务员和教师的工资，根本谈不上对民生事业的投入。因此地方财政对公共服务投入不足使地方政府难以提供充足、优质的公共服务。

（五）为群众服务的要求与对上负责体制的冲突

服务型政府所有的工作应该是围绕群众的需求开展,但是长期以来，一些领导干部在工作中没有能够处理好对上负责与对下负责之间的关系，甚至是只对上负责而不对下负责，唯领导马首是瞻，没有把群众的冷暖疾苦放在心上。我国行政体制的这种对上负责原则落实在实际工作中，就是把完成上级政府的工作安排看作下级政府天经地义的职责，从理论上讲这两者并不矛盾，因为上级政府的工作任务也是为了满足群众的需求。但在现实中，两者经常并不能很好地契合，甚至发生矛盾，例如一些上级政府热衷于政绩工程，地方政府只好疲于应付，从而挤占了关心老百姓民生事业的时间和精力。在现行的这种干部任用和绩效评估体制下，地方政府想要处理好对谁负责的问题，真正做到更多地为群众负责，显然是十分困难的[5]。

三、提升基层政府的公共服务能力

建设服务型政府是一个长期的过程，也是一项复杂的工程，它伴随着基层政府服务能力的提升协调推进，任何单方面的改革与创新都难以取得成功。当前我国政府要由传统的控制型社会管理模式走向现代的服务型社会治理模式，最应当做的便是加快弥补基层政府社会治理中服务性的缺失。

（一）树立正确的社会治理理念

1.民本服务理念

新公共服务理论认为公共行政组织在执行公共政策时应该为公民服务并向公民放权，政府的主要职能就是服务。针对我国实践中普遍存在的“政府本位”和“官本位”现象，首先要求基层政府自身要有正确的定位认识。思想决定行为，只有转变思想，认清自己的角色定位才能转变自己的行为，最终将服务意识落实到实际工作中。增强“服务意识”和树立“群众观念”是基层政府工作人员提升服务质量的前提。其次要营造良好的公共服务行政文化氛围。基层政府制定的公共政策应凸显公共行政价值的公益性，将公共服务决策与群众实际需求结合，坚持维护社会公平与正义的行政伦理，保障群众平等享有公共服务的权利。只有形成这种良好的公共服务文化氛围，才能实现基层公共服务质量的最优化[6]。

2.责任政府理念

责任政府是一个以责任为本位的政府，它从根本上颠覆了传统政府以权力为本位的逻辑，责任政府既是一种价值，又是一种制度安排，是现代政府必备的品质[7]。政府的基本责任就是运用公共权力管理各种公共事务，以保证社会经济生活的有序运行。基层政府作为直接面对群众的最低一级组织，负责党和国家方针、政策的贯彻与落实，是国家政策的最后执行者，服务的对象主要是基层群众，因此基层政府在行使权力的过程中必须对群众负责。基层政府在社会治理过程中的责任主要体现在能够对市场机制的缺陷进行弥补，能够及时解决群众和社会组织不能解决的问题。政府及其公务人员行使的每一项公共权力背后，都有一份相应的责任，不承担责任的政府容易导致公共权力滥用，基层政府也同样如此。因此只有通过建立和健全责任机制，才能提高基层政府工作人员的责任意识，使他们主动履行职责、承担责任，基层政府才能维护好群众的权利，保障好群众的权益。

3.绩效政府理念

自20 世纪80年代开始的公共管理变革运动中，政府开始着眼于降低行政运行成本，通过提高政府工作人员的管理能力和管理水平，提升政府的效能。政府组织中的绩效是一个包含效率、效益以及社会公平等因素的综合性范畴，绩效政府可以定义为政府在履行行政责任的过程中，在注重社会公平的基础上，能够积极回应公众要求、追求公众满意，以尽量少的资源获得公共产出的最大化[8]。基层政府是一般群众最能直接感受到的政府具体形态，它影响到群众对政府的印象，因此绩效政府更应注重在基层这一层级上的建设。基层政府树立绩效理念，首先，有利于优化基层行政环境。良好的行政环境和政府治理水平对地方政府吸引人才、招商引资、经济发展影响巨大，基层政府在行政环境和管理水平方面提高效率，有助于吸引到地方经济发展的所需要素。其次，有利于提升地方政府能力。政府能力是指政府满足群众需求的能力，加强绩效政府建设，提高服务效能，地方政府将以最小的服务成本获取最大的服务效益，最终给群众带来实惠。第三，有利于推动地方政府治理创新。地方政府治理创新作为政治体制改革的重要内容，直接影响到行政效率和政府能力，而绩效政府建设则是政府治理创新的题中应有之义，它反过来又推动地方政府的治理创新[9]。

4.合作服务理念

协同合作是整合社会管理资源的重要途径，合作化的服务理念有助于提升基层政府社会治理的服务性。首先，基层政府在社会治理过程中，应当赋予公务人员适当的办事自主权，调动基层政府工作人员的积极性和创造性，提高基层政府社会治理的效率。其次，基层政府还要充分发挥各类社会组织的作用，在治理社会过程中，基层政府应与各类社会组织进行分工协作，能够交给市场的部分要尽量交给市场去做，能交给社会组织的尽量交给社会组织去处理，这种协同合作的理念使社会各主体之间的关联度和依赖性不断增强。第三，社会利益主体在社会转型期日益呈现多元化，基层政府与社会公众之间也需要在日常的交流协作中了解公众的服务需求，以便更好地为公众提供服务。因此，基层政府在社会治理过程中要转变传统的政府作为单一主体的治理理念，树立起多元主体合作的服务理念，通过基层政府、企业、社会组织合作提供服务的模式，充分发挥民间组织的优势，提高基层政府公共服务能力，并最终实现由控制型社会管理向服务型社会治理转变[10]。

（二）增加基层政府的公共服务供给

1.拓宽筹资渠道

（1）上级政府的转移支付

前文已作分析，在当前的财政体制下，部分乡镇必然会出现收支缺口的问题，再加上目前基层经济增长乏力、税源稀少，对政府而言，解决的最简捷方式无疑就是通过转移支付制度来弥补地方政府责任和收入之间的财政资金缺口。转移支付能够平衡各地区由于地理环境的不同或经济发展水平的差异而产生的政府收入差距，保证各地方政府能有效地提供公共服务产品。目前上一级政府对下一级政府的补助金额一般是根据当地的人口、面积等社会经济指标以及地方政府承担的社会职能，如教育、治安等的支出标准来计算的。着眼于地方政府财政资金的不足，我们可以尝试将目前单一的纵向转移改为纵向与横向转移相结合的方式，探索加大各级地方政府间的转移支付力度。而基层政府应充分意识到，自分税制改革后，中央财政对农村公共产品生产和建设方面的支持率是下降的，相反，地方财政预算内筹资的地位相对增强，因此，基层政府为实现公共产品的有效供给，也应主动向省、市、县级政府多争取资金，以保证基层政府能够提供与本级政府职能要求相匹配的公共服务。

（2）社会组织及个人

筹资不能仅限于上级政府转移支付这种“自上而下”的机制，国家无力也不可能包揽下基层所有的公共产品供给，同时这种“自上而下”的公共产品供给极易脱离群众的实际需求，导致部分公共产品供给过度，部分公共产品又供给不足。基层政府应调动起社会组织和个人的积极性，通过像减免税制度或信贷优惠政策等方式引导经济组织对社会公共产品的投入。基层政府还可以通过社区筹集资金，激励社区基层组织对公共产品的资金投入。基层政府同时要发动企业和个人积极参与到公共产品的生产和建设之中，特别是吸引一些祖籍是本地区的企业家捐助，让他们回到家乡投资建设。此外，这些年来农民这一群体也分化成不同的阶层，收入悬殊，一些沿海发达地区的农民比城市居民更富有，基层政府也可以向这些农民筹资。因为这些人虽然有些本人在外地经商、打工，但他们同时也享受了作为村民的相应权益，比如他们的家庭享受着乡村提供的教育、公路和水利等公共服务，他们的承包地和村民资格是他们在城市失败之后的基本生活保障，他们还拥有选举和被选举等的政治权利。可见，在现有条件下，适当增加高收入者的负担是基层政府筹集公共服务资金的一个合理的选择。

（3）基层公共服务使用费

使用费是指向特定的政府服务使用者征收的费用，它的征收对象仅限于特定服务的收益人，使用费的征收是可以弥补政府机构服务的部分成本。使用费作为政府的一种重要的收入形式被许多西方国家采用，它已成为一些国家财政收入的来源之一。如美国的使用费制度始于20 世纪初，现已是地方政府仅次于税收的融资手段。而且使用费制度具有一些税收不能及的功能，它能够解决公共服务成本与收益分离的现象，增加供求交流等，因此公共服务领域的使用费融资手段比税收更有效率。当然应该指出的是，使用费的增长不仅仅是基于地方的财政压力，它更是经济发展的必然产物。对我国而言，使用费收入不但能够缓解公共服务对财政的压力，而且使用费制度的建立在完善公共服务体系上还兼具公平与效率的优点。基层政府可以对已建成的公共产品进行一定程度的征税收费，将所得的钱重新投入到基层公共产品的建设中去[11]。

2.控制服务成本

要提高基层政府公共服务供给，除了开源之外，更要节流。相对于公共服务需求膨胀，公共服务投入短缺是常态，因此在基层公共服务建设与管理上，既要防止重复的投资和建设所带来的资源浪费，又要规范其管理运营，最大限度地降低服务成本。

（1）理顺基层政府部门的职能

不同基层所需的公共服务是有差别的，基层政府应深入研究各自的职能定位，根据当地具体需求提供服务，明确界定基层政府的职责范围。首先，基层政府的行政方式不能再像以往一样大包大揽，那些市场可以完成的公共服务职能要剥离出去，交给市场来办，让市场在资源配置中发挥决定性的作用。政府的职能应该是有限的，在社会自治领域中政府主动退出后，便可将有限的精力集中于社会和市场难以有效调节的一些诸如社会保障、教育、环境等领域，体现它公共性的一面。其次，要打破行政区划的界限，可以按需设立相应的专业性管理机构和部门，如金融、公安派出机构、税务等部门分别可以根据其业务量的多少、社会治安状况、税源状况等来决定是否需要以及设立什么样的专门机构，对于业务量少的乡镇可以跨区设立共同的机构，降低管理成本，通过重新配置乡镇机构、岗位和人员来降低政府的服务成本。

（2）优化基层干部队伍的配置

基层干部是履行公共服务职能的主体，节约基层政府的服务成本它离不开高效的基层干部队伍，建设一支业务精、能力强、素质好、觉悟高的基层干部服务队伍是破解基层公共服务低效的最根本办法。首先，要求干部应转变思想观念，加强作风建设，提升执政能力，提高综合素质和服务水平。其次，要拓宽基层干部的进入渠道，根据基层发展和公共服务需求的变化，选拔有理念有能力的干部进入到基层干部队伍，通过完善基层人才的选拔任用机制，采用公开选拔和竞争上岗的方式，鼓励优秀的大学生服务基层。打破论资排辈和机关内部循环的传统用人模式，在更大范围内优化基层干部队伍的配置，提升基层干部的综合素质和工作能力。第三，要通畅基层干部的出口途径，建立末位淘汰、辞退制度，创新人才流动机制，激发干部队伍内生动力。第四，要健全基层干部的管理机制，建立切实可行的绩效考核制度、培训制度，保障激励制度、监督管理制度，为基层公共服务的供给提供高素质的组织人力资源[12]。

3.实行服务预算

从基层公共服务的性质与政府预算的关系分析，属于由政府提供的纯公共服务应全部纳入政府预算，对于准公共物品性质的公共服务中应由政府承担的部分也要列入预算收支，因此科学分配财政资源和提高资金使用效率的要求对基层政府来讲远比其他高层级政府来得重要。

（1）确定基层财政供给重点

从理论上讲，政府应为社会提供其生产、生活所需的各类公共服务，即全部纯公共服务以及尽可能多的准公共服务，但实际受到经济发展水平和社会发展阶段的制约，我国政府并没有能力承担下所有的公共产品供给。在有限的供给能力下，地方政府明确划分公共服务提供的具体种类、范围、标准，以及预算支出责任安排，合理确定出公共产品供给的重点就显得十分必要。对于供给内容和重点的选择，若是按照完全市场理论，我们可以简单地通过对政府公共产品供给的公共性程度进行排序来确定，但仅仅按公共性的理论分析是不够的，因为政府面临的目标是多重的，政府还要考虑改革、发展、道德伦理、不同经济利益集团等因素[13]。再加上各地方民众的实际需求各异，因此基层财政的基本公共服务的范围及标准应当根据当地群众的需求以及政府的目标来确定。只有这样才能使政府提供的这些公共服务能够满足群众的需求，也才能提高群众对政府公共服务的满意程度。

（2）科学编制预算

基层财政支出的主要内容是提供基层公共服务，提高预算编制的科学性，严格预算执行是解决基层公共服务财政资金问题，提高基层公共服务质量的重要途径。首先，基层各部门要进一步强化预算约束意识，严格按照《预算法》规定，根据事权与财权相一致的原则，科学合理地配置预算资金，编制好基层政府及各部门的年度收支预算。各项开支要严格实行“先有预算，后有支出”，未列入预算的一律不得支出，提高预算执行的严密性和严肃性。其次，是在基层应实行综合财政预算的编制方式，将基层各部门的预算内、外资金及其他资金收支全部纳入到预算管理之中，统筹安排使用。收入编制办法则应打破传统的“基数加增长”的预算，要引入零级预算，根据具体职能要求以及现有公共资源的配置情况进行科学核定。第三，是基层财政的预算要严格遵守“量入为出”的原则，同时要求预算的编制要公开、透明、细化，要与财力水平相适应。第四，是预算决策的编制要建立在广泛调查研究的基础之上，逐步扩大基层群众参与程度，才能使政府预算管理更符合基层群众公共服务需要，并发挥预算资金最大效益[14]。

（三）转变基层政府的治理方式

1.由“规制型”向“服务型”转变

传统行政体制强调等级森严的层级制，受此影响，基层政府的工作人员往往把自己居于群众之上，即便是提供服务的过程也是采用“自上而下”的行政命令方式。对权力意识和等级意识过分重视，容易忽视服务对象的个体差异性，群众往往是表面服从而思想却未真正统一，他们渴望的一些公共产品以及公共服务的需求并没有得到有效的满足，从而阻碍了地方政府公共服务能力的提升。因此，基层政府社会治理工作方式应从“规制型”向“服务型”转变，由强迫命令变为注重与群众之间的互相沟通，坚持服务理念，使基层政府社会治理活动回归到应有的位置。这种转变要求地方政府及其工作人员要从控制者的角色转变为服务者的角色；从政府领导决定转变为群众决定；从控制管理转变为指导服务；基层政府的职能重心要转向社会治理和公共服务。

2.由“单向型”向“互动型”转变

基层治理体系格局实质反映的是政府与社会两种不同治理权力的诸多主体在基层交互博弈的过程，其中群众既是基层政府的服务对象，同时也是参与治理的主体之一。从服务型基层政府的本质来讲，也是要求公民广泛参与，群众通过广泛参政能够更明确地表达自己所需，政府才能够更准确地了解基层群众的诉求，以便提供更有效的服务。同时群众的参与治理也是对基层政府权力规范运行、行政廉洁高效的一种监督。而且基层群众的广泛参与还有利于缓和党群、干群关系，增强群众对政府的信任度，提高基层政府的权威性，提高基层政府应对社会矛盾的敏感性和有效性[15]。只有让基层政府与群众互动起来，拉近政府与群众之间的距离，充分发挥人民群众主动配合基层政府工作的积极性，才能提高政府决策的科学化和民主化水平。因此，基层政府要通过各种渠道，搭建沟通与交流的互动平台，及时与群众进行信息沟通。

3.由“单一型”向“综合型”转变

基层社会治理工作涉及到社会的各个领域，依靠单一的服务方式无法满足社会公众多样化的公共服务需求。在这个问题上西方的研究走在前头，实践证明综合型的公共服务方式不仅是可能的，而且是卓有成效的。多种的公共服务方式使社会公众拥有更多自由选择的权力，它无疑会对公共机构形成外在的竞争压力，各公共服务机构也将被迫竭力改善服务质量和提高服务效率。综合型的公共服务方式之间是一种相互补充、相互合作、相互竞争的关系，它需要在政府与社会组织之间要找到最佳的结合点，建立起合作的关系才能形成“双赢”的格局，也就是既能更加有针对性地去化解矛盾，又能减轻政府的负担，同时还能合理地分配社会资源，使基层社会治理高效运转，整个社会协调稳定发展[16]。

（四）健全基层政府的治理机制

1.建立群众意见的表达机制

目前广大基层公共服务的供给不仅存在“总体缺位”的困境，而且还存在“供给错位”问题，要改善我国基层公共服务的供给状况，必须建立起有效的基层公共服务需求表达机制，才能争取在总体供给不足的情况下，尽量避免再出现“供给错位”。政府可以通过宣传教育，提高基层群众对公共服务的权利意识和责任意识，让基层群众认识到获得相应的公共服务不是政府给予的特别恩惠，而是他们的一项基本权利，从而使群众自身产生出对公共服务的需求，这种需求会刺激基层群众主动向政府和社会表达。但是松散的个体很难唤起政府组织的关注，因此建立起以村委会和居委会为主体的组织化表达机制就十分关键。政府在这中间要做的事就是通过制定规章制度，引导这些组织成为群众向基层政府反馈需求的依托，使群众可以通过有效的渠道，真正按照自己的偏好对公共服务作出选择。基层政府作为执行基层公共服务政策的具体机构，应该主动地把公共服务的相关政策规制准确地传递给群众，做好对公共服务政策的解释、组织和实施工作，使政府关于公共服务的政策规制能够与群众的利益需求表达机制更好地衔接[17]。

2.规范服务提供的法律机制

为使群众的切身利益得到切实保障，服务型政府建设应上升到法律层面，纳入到法治推动和保障的轨道上来，通过法律的方式来规范基层公共服务供给制度，才能真正解决基层公共服务供给不足、结构失衡、效率不高等问题。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的理念，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这与我们建设服务型政府的要求是相一致的，服务型政府要求政府的权力不被扩张和滥用，通过法律规范自己的行为，把政府的权力限制在合法的范围之内。但是由于我国法治建设相对落后，基层政府人治管理色彩依然浓厚，这些不规范的行政行为也致使基层政府的社会治理和服务效能低下。只有增强法治理念、遵循法律规范，才能使政府行为自律，管理和服务的理性提升。但由于基层政府在地域上的相对封闭性，机构设置上的相对完整性，利益上的相对独立性，公务员人际关系上的地缘性和工作岗位上的低层级性，更容易出现行政权力的地方利益化、行政执法的非职权化、非程序化以及行政监督的形式化等倾向。可以说加快法治政府建设，优化发展环境，重点在基层，难点在基层，关键也在基层[18]。首先是基层政府应根据公共服务的范围，用法律的形式来明确界定自身的职权以及需要承担的相应责任，明确自身的收支范围，理顺财政分配的关系，才能做到事权与财权相对称，支出与责任相统一。其次是基层公职人员作为政府公共服务政策的具体实施者，必须拥有强烈的法律意识，树立起“权为民所用、利为民所谋”的观念，坚持依法行政，敢于接受法律的约束和监督，才可能为基层提供公平、有效的公共服务。针对目前基层公共服务无序的供给状况，我们一方面要修改和淘汰与新形势不再适应的那些法律法规，另一方面要根据社会中的新情况、新问题，出台与新形势相适应的新法律法规，逐步细化和完善有关基层公共服务内容，从而使基层政府对公共服务的供给更加法制化，使资金的投入有保障，使基层公共服务能够真正惠及群众[19]。

3.健全绩效考核的评估机制

政府的绩效考核作为一项有效的管理工具，对提高基层政府公共服务能力具有重要的作用，尤其是考评指标体系，它是衡量政府及工作人员工作效率的重要尺度，是政府及其工作人员努力的目标，具有鲜明的导向作用，因此绩效考核制度直接影响着领导干部的政绩观[20]。首先，基层公共服务繁杂且多变，对基层工作人员绩效考核的难度大，建立一套科学的考核指标体系是进行有效考核的前提。基层工作人员绩效考核体系的设计要求目标明确，尽量细致地规范出公共服务的范围、数量、质量等标准，各项指标要体现为人民服务的理念，对群众最需要的公共服务可提高它的权重系数。整个指标要体现既对政府负责又对社会负责的指导思想。其次，要规范公共服务绩效的考核流程。为确保绩效考核的客观性，制定科学的绩效考核流程是必要条件，其内容包含考核主体、考核方法、考核程序等。评估结果应及时向社会公开，以此来强化基层工作人员的责任意识，促进他们改进工作方式，提高公共服务能力。其三，应实施行政问责制度。除了上述通过建立考核制度对基层工作人员行为进行约束之外，还须建立有效的行政问责制度，加强对基层公职人员违纪、违法行为的事后责任追究。问责制度通过外部监督强化和明确政府责任，可以防范基层公职人员滥用权力，它是一种改善基层政府能力的有效途径。

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