司法独立的宪法视角探究

2015-02-20喻海龙刘淑君刘玉萍

长春理工大学学报(社会科学版) 2015年9期

关键词：司法独立行政部门宪法

喻海龙，刘淑君，刘玉萍

（1.甘肃政法学院法学院，甘肃兰州，730070；2.西华师范大学政治与行政学院，四川南充，637009）

司法独立的宪法视角探究

喻海龙1，刘淑君1，刘玉萍2

（1.甘肃政法学院法学院，甘肃兰州，730070；2.西华师范大学政治与行政学院，四川南充，637009）

自1978年改革开放以来已有三十多年，在这三十多年内我国经济改革取得了举世瞩目的成就，但政治改革和司法改革的成就却乏善可陈。随着各项改革步入深水区，特别是十八届四中全会以来，政治改革和司法改革明显提速，其中司法改革的进步尤为明显。十八届四中全会决定的多项增强司法独立性的措施为我国的司法改革指明了方向，有力的增强了司法的独立性。司法独立为何重要，增强我国的司法独立性还存在哪些困难，如何解决司法独立面临的困难？学术界对这些问题已进行了深入的研究，取得了丰硕的成果，但从宪法角度探索司法独立的研究尚显单薄。

司法独立；宪法；法院的经费；法官素质

一、研究背景

十八大以来随着我国改革步入深水区，政治体制的改革提上日程，之前举步维艰甚至有倒退嫌疑的司法体制改革也终于出现转机，显现出一丝曙光。特别是在十八届四中全会上，执政党明确将“依法治国”作为大会主题，提出深入推进改革全面建设法治国家的目标。在十八届四中全会上提出了“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”，“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”等一系列有利于加强司法独立性的改革措施。鉴于司法的概念有广义和狭义之分，狭义的司法仅指法院，广义的司法不但包括法院还包括检察院等司法机构。司法不同的概念包含着不同的内容，为了方便讨论，本文的司法采用狭义的司法概念，即司法仅指代法院。在我国的司法改革过程中，提高司法独立性的重要性毋庸置疑，只有实现了司法的独立，法院才能够真正的独立行使审判权，才能不受其他任何机关和个人的非法干涉。然而，要想在我国最终实现司法独立的宏伟目标，还面临着很多理论上和实际操作中的困难，其中理论上最大的困难莫过于我国目前宪法上的部分规定对实现司法独立的一些阻碍。本文将从宪法的视角来分析我国司法独立所面临的宪法问题，结合世界公认的法学理论和域外法治国家保障司法独立的相关规定，探讨我国司法独立的解决之道。

二、司法独立的意义

司法独立作为现代国家机构中的一项基本原则和制度，是近代民主革命的产物。司法独立的内涵在历史上发生过多次变迁，目前其基本意义已基本确定。［1］现代意义的司法独立可以从两个方面来获得一个完整的理解。一方面，司法独立是法治国家的一项基本原则，它是指司法机关依照既定的司法程序不受干扰的独立的行使司法权力，司法机关只服从法律而不受其他任何干涉。另一方面，司法独立也是国际上公认的一项基本人权，它是指每个人都有权利由一个独立而且无偏无倚的合格法庭对自己进行公正的和公开的审讯。［2］司法独立原则发展到今天已经成为一个被广泛接受的基本原则。据对世界上142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立和法官独立。［3］越来越多的国家采取各项措施来保障和加强司法的独立。因为只有独立的司法才能有效的保护公民的基本权利，才能有效的解决社会纠纷，才能实现社会秩序的稳定与和谐。

司法机关作为保护公民权利和自由的最后守护者在世界范围内已形成共识，要使法院能够真正成为公民权利的最后守护人和社会秩序的最后缓冲器，解决社会冲突，维护社会的公平和正义，就必须使得司法能够具备足够的独立性，而司法强有力的独立性又必须要靠完善有效的法律制度来保障其实现。这是因为司法权在立法权、司法权和行政权三权中是最弱的，没有强有力的法律保障，司法权最终难逃成为立法权或行政权附庸的厄运。拥有立法权的立法机关不仅掌握着国家的财政大权，而且它可以利用自己拥有的制定法律的权力来制定各种各样的符合自己需要的法律，调节公民、社会和国家的各项关系，从而得到一个国家内各个主体的尊重和服从。行政机关的触角则渗透到社会的每一个角落，掌握着一个国家中的大量资源，特别是行政权掌握着国家的暴力机器，可以通过其掌握的暴力机器威慑、强制人们服从其权威，并对不服从其管理的违法犯罪分子进行逮捕和镇压，从而有效的维护自己的权威。而司法机关既不掌握钱袋子又不握有枪杆子，既无钱又无剑，而且司法权的行使本身就需要立法机关和行政机关密切配合和大力协助。如果立法机关和行政机关不配合司法机关开展活动，那么司法权的行使必将受到极大的限制甚至无从开展。处于最弱势地位的司法权只有通过依靠自己的公正审判解决社会冲突，维护社会的公平与正义才能赢得民众和社会的尊重与服从，只有得到了广大民众及社会的信任和支持才能有效抵抗立法权和行政权的不适当干涉。

如果司法权没有完善的制度保障，立法机关或行政机关就可能利用其优势地位来干涉司法权的行使，司法机关就难以做到严格依法办事，解决社会矛盾，维护社会的公平和正义。而无法维护社会的公平正义就得不到民众和社会的信任，最终只能导致司法权更加孱弱。美国著名政治家汉密尔顿曾对此有过精辟的论述“司法部门既无军权，又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动，故可正确断言：司法部门既无强制，又无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量”。［4］只有独立的、不受其他个人和机构任意干涉的司法才能真正实现严格依照法律的规定来处理案件，从而有效的维护社会的公平和正义，最终才能得到人民由衷而热烈的支持。唯有如此，司法的权威才能得到建立，孱弱的司法权才能在强势的行政权和立法权的夹缝中获得生存并与之抗衡，才能为保护公民的权利和自由免受立法权和行政权的非法干涉，为解决公民纠纷、社会纠纷乃至国家机构间的纠纷贡献光和热。

因此，实现司法的独立就必须为司法权能够独立行使提供有力的制度保障，就必须使法院和法官在行使司法裁判权力的时候能够不受行政机关、立法机关、政党等社会团体甚至民意等其他因素干预，使法院和法官能够安心的只服从法律而不用担心可能会因为公正审判而影响其地位和待遇问题。

三、实现司法独立的宪法探究

我国要想实现司法的独立，就不能盲目的照搬西方发达国家司法独立的经验，因为我国和西方国家在经济的发展水平、民众的法律意识以及国家的法治传统等方面存在极大的差异，盲目照搬西方国家司法独立的经验必然会导致水土不服，产生一系列问题。但是鉴于我国长期以来缺乏法治的传统、政府法治经验严重不足，以及我国目前司法实践的问题较多，我国还是有必要学习、参考西方发达国家和世界其他法治水平较高的国家在实现司法独立的过程中的经验教训，尽量避免重走它们曾经走过的弯路，这对于推进我国的法治进程和早日实现司法独立也具有积极意义。

在参照西方宪政国家和其他法治水平较高国家司法独立经验的基础上，可以明确实现司法独立必须要做到以下几点。1.法院在审理案件的时候能够不受立法、行政、政党等组织或其他个人的干涉；2.法院经费上必须要有独立可靠的保障，能够不受制于行政部门或其他机构；3.法官在任命、升迁及卸任等方面要有可靠的制度保障，非经法定理由和法定程序不能将法官停职或者撤职；4.法官必须具备较高的素质，有能力做到独立审判案件。

要实现上述几点，在分析了我国的宪法后笔者无奈的发现我国现行宪法缺乏促进上述几条实现的规定，有些规定甚至与上述要求的精神相背离。

（一）法院审理案件时容易受到执政党、立法机关等组织的干涉

虽然我国宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但是中国相关法律仍然规定人民法院行使审判权要受到中国共产党、人民代表大会、人民检察院以及上级人民法院的监督。法院在行使职权时受到其他机构的监督本来并无问题，但是由于宪法和法律并没有规定其他机构监督的范围和方式，因此法院在进行审判活动时常常受到其他机构的不正当干扰，有时甚至只能按照其他机构的意志而不是按照宪法和法律的规定进行审判。

在我国当前的政治环境下，法院在审判工作中要受到由中国共产党党委领导的政法委部门领导并协调公安、检察院和法院各部门的关系，还有权对部分重要案件直接进行干预，这些不合理的干涉自然使司法很难真正实现独立。实现司法独立的努力也会经常遇到“司法独立是不是就是不要党的领导”等方式的诘难。其实对于该问题，实际上并不难回答。因为“党对司法工作的领导主要是路线、方针、政策的领导，是监督司法机关严格依法行使职权和依法办案。在一定意义上，法律集中体现了执政党的方针、政策。司法机关内部也有党的组织在起领导和监督作用。因此，司法机关严格依法办案，就是体现了党的领导作用”。［5］但是很多地方的党组织经常出于各种目的干涉法院审理案件，凌驾于法院甚至法律之上。

除了政党干涉法院独立审判外以外，许多其他机关也可以通过合法或不合法的手段和途径去干涉、影响甚至决定法院审判的结果。例如，人民代表大会对司法的监督本来是合法的，但是由于缺少人大对法院监督的方式和程序，人大对法院的监督往往就容易变成对司法的干涉。例如四川省人民代表大会对夹江县打假案的不当干涉。［6］而且，我国《宪法》第128条规定最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生他的国家权力机关负责。该条的规定导致法院不是一个垂直的系统，地方法院由地方各级人大产生，对地方各级人大负责，受地方各级人大监督，这就使得地方法院难以作出违抗地方人大意志的审判决定，极易受到地方人大和地方政府的控制。近年来愈演愈烈的司法地方保护主义跟此条的规定不无关系。若要实现司法的独立，法院能够实现独立进行审判的目标，必须解决法院面临的这些障碍。

（二）法院经费没有独立的保障受制于行政部门

欧洲、日本等许多法治国家的法律都规定了法院的经费由中央统一划拨并且由法律明确规定，非经正当程序和正当理由不得缩减。例如，在奥地利所有法院的经费都由联邦政府负责；在日本，全国各级法院的经费也全部都由中央政府来承担。我国现在的司法不独立很大程度上也是因为法院的财政经费没有独立的保障，受制于地方政府。我国宪法不但没有对法院的经费保障作出明确规定，而且在实践中法院的经费还由行政部门来决定和划拨，这使得法院极易受制于行政部门。司法权同行政权虽在职能上分离，但体制上却难舍难分。首先是司法机关的财政权不独立，仍隶属于行政系统，依靠行政的供给。其次是人事任免权实际上也掌握在行政机关的人事部门。这样，司法工作就常常受到行政的掣肘。特别是在行政诉讼中如果法院作出不利于行政机关的判决，行政机关就常以其财权、人权和物权相要挟、报复。这就导致司法权对行政权的依附，有的地方甚至将这种依附“法制化”。［7］当法院所需的财权和物权掌握在行政部门手里，法官的待遇不得随意缩减也缺少宪法上的规定，这就给立法机关或行政机关通过缩减法官待遇以威胁法官创造了机会，自然就使得司法机关很难坚持严格依照法律办事，而不考虑冒犯行政部门的利益可能带来什么后果的问题。即便行政部门不直接干预司法，法院也会因害怕忤逆行政部门的意志而导致以后的工作经费及法官福利等经费会受到行政部门的缩减或刁难，自然就不敢只依照宪法和法律处理案件，不考虑行政部门的要求，司法独立自然也就很难真正实现。因此法院必须要有独立的经费保障，不依赖于行政部门，唯有如此才能不惧行政部门的掣肘，成为解决纠纷维护社会公平与正义的工具，而不是沦为行政部门谋求自己利益的工具。法院经济上的独立必须以国家财政的充分有效的支持为前提。有学者建议“在司法经费方面，中央财政保障最高人民法院的经费，省级财政统一保障各地区法院的经费”。［8］也有学者的观点更为激进，例如杨小军教授就认为“首先应建立省以下法院检察院人财物垂直管理体制，然后逐步过渡到实现全国法院检察院系统人财物统一垂直管理体制的目标上来”。［9］不管最终采用哪种方式，我国都应当尽快在宪法中增加对法院经费保障的有关规定。

（三）法官职位福利得不到有效的、独立的保障

除了法院在经费上得不到有效保障外，法官的任职、升迁也得不到宪法的有效保护，我国宪法对法官职位保护的缺失也是司法难以实现真正独立的原因之一。世界法治水平较高的国家一般都在《宪法》中规定了法官任职时间较长甚至是任职终身及严格的弹劾程序。

我国《宪法》第124条规定最高人民法院院长每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。而英国1701年《王位继承法》规定，法官只要行为端正，得终身任职，法官非依国会奏请弹劾不得免职。英国大法官的年薪同首相一样。美国《宪法》第3条第1款则规定合众国的司法权属於一个最高法院以及由国会随时下令设立的低级法院。最高法院和低级法院的法官，如果尽忠职守，应继续任职，并按期接受俸给作为其服务之报酬，在其继续任职期间，该项俸给不得削减。法官除非渎职，否则任职终身。

法官任期较短又可以连任，法官就可能为了谋求连任而不敢严格依法办事以免得罪行政部门和立法部门，影响自己的职业生涯，甚至还可能故意不依据法律而依据行政部门或立法部门的意图审理案件以讨好行政部门和立法部门。我国的法官不但任职时间较短，而且弹劾法官的程序也较为容易。我国《宪法》在对法官的弹劾、降职或者撤职等方面的规定也不利于司法的独立。我国《宪法》第101条第2款规定县级以上地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。此规定使得处分和罢免法官变得极为容易，很难期待法官们不为自己的职位着想去迎合人大的意志。其他宪政法治国家对法官的罢免处分规定及其严格，不管是弹劾法官的提起还是最终通过都极为困难。以联邦德国为例，法官除非渎职否则一旦被任命之后就获得终身资格。法官如果渎职或违法，议会可以提请处分，但最终的处分决定权在于联邦宪政法院。这就使得法官忠实于法律时，不用担心违抗立法部门或行政部门的意志而丧失职位。我国的法官因《宪法》和其他法律对其权益保护力度不够，不管是提起弹劾法官的机构还是审议弹劾法官议案的机构级别都较低，对弹劾的理由也没有相应规定，这就使得当法官忠实于法律时，自己的职位和待遇很容易会受到影响。因此，《宪法》必须延长法官的任职时间，并提高处分、罢免法官的难度，明确规定只有达到一定级别的机构在出现法定原因和通过法定程序后才能弹劾法官，确保法官不会因尽忠职守而使自己的利益受到损害的情况出现。十八届三中全会决定推动省以下地方法院和检察院对人财物进行统一管理，并让司法管辖与行政管辖适当分离。［10］以及其他一大批改革措施都有利于解决法院和法官易受干涉的问题，为了巩固和增强这些保障法院独立性措施的权威性和合法性，我国应该在《宪法》中早日加入此类规定。

（四）宪法缺少对选拔司法人才的规定

虽然法律的内容很重要，但法官的素质更为重要。故无论司法制度如何健全，如果不能任用有能力的正直之士为法官，以不偏不倚的态度来判断案件，则终难收到实效。所以法官的选用及任期问题，成为司法行政方面的重要问题。［11］法官的遴选与素质决定着司法独立的质量和成败。［12］司法独立不但要求法院独立，更要求法官独立，法院独立审判案件不受政党和其他机构的非法干涉前文已有详细的论证，其重要性无需赘言。法官是日常审理案件的直接裁决者，法官如果不能够独立，期待司法能够实现独立无疑是痴人说梦。保障法官能够独立审判案件除了要做到前文关于加强法官独立性的几点要求外，还要求法官必须由综合素质较高的人来担任，法官的选任也最好由权威较高的机构来行使。

纵观西方法治国家，它们在培养专业化的检察官、法官队伍上有着惊人的一致，即对检察官和法官资格的授予条件十分严格甚至近与苛刻。“如在西班牙，担任检察官、法官必须是法学博士或硕士”“德国的大学法科毕业生，须通过两次司法考试”。［13］美国《宪法》就明确规定联邦法院的法官由总统任命，参议院批准；德国联邦法院法官由联邦最高法院的选拔委员会选任；奥地利法院的所有法官都由联邦政府任命。日本《宪法》第76条第3款明确规定，“一切法官，依其良心独立行使职权，仅受本宪法及法律的拘束”，宣明了法官职权独立的原则。［14］法官要由权威较高的机构来选任是因为这样有利于提高法官的质量和法官的权威，而法官之所以需要具备较高的综合素质是因为法律是一门专业性极强的学问，不但需要学习浩如烟海法律知识和案例，还必须善于领会这些知识、案例背后的逻辑和精神，没有足够的知识储备和良好的思维能力的人难以担此重任。司法是高度专业化和技术性的工作，并非每个人都能运用。法官要依据法律的规定，运用自己丰富的法律知识和社会经验进行推理和判断，以确定解决争议的最佳方案。司法必须由独立自治的职业法律家群体来掌管，法官队伍必须职业化。［15］

一般来说法官本应由经过系统法律训练的人来担任，但是，由于多种复杂原因导致我国的很多法官实际上来源于转业军人，在他们当中很多人不但没有经过系统的法律训练，缺乏基本的法律知识和法律思维，而且思维方式还带有军人粗暴及服从的惯性，不能较好的考虑和平衡当事人的利益和诉求。除了这些“军人法官”外，其他很多法官受教育的程度也相当有限，经过系统法律训练的法官数量更为稀少，素质较低的法官难以担负起实现独立审判和司法独立的重任。据学者统计，1985年全国法院有审判人员5.8万，其中学历为初中以下的占68%，高等院校专科以上的占9.5%，其中毕业于政法院系的只占3.6%。虽然中国法官中具有大专以上学历的比率在1987年上升至17.1%，至1992年又上升至66.65%，至1996年又上升到80%以上，但其中真正具有法律专业本科学历的比率仍有限。［16］由具备较高素质和较强能力的人担任法官是妥善解决社会纠纷，维护社会公平正义的关键，我国《宪法》对法官的选任应作出相应的规定。近些年来，从学界关于建立和发展法律共同体的主张，到司法改革特别是法院改革的实践，在法院改革过程中，从试点和推行审判长制度、提高法官任职资格要求，到书记员单独序列、审判业务与司法行政事务分开，都明显地反映了法官职业化、精英化的趋向。［17］检视我国的法官队伍，可以得知我国法官队伍中还存在着大量综合素质差、办案能力低的人，法官专业化和职业化的程度较低。虽然近年来采取了大量提高法官素质和能力的措施，法官素质较低的情况有所改善，但总体来看，距离法官专业化及职业化尚有较大的差距。加强法官队伍建设，提高法官的素质和能力仍然是今后司法改革的重点，只有在法官的素质得到较大提高之时，我国的司法独立才能从理论走向现实。

十八大以来特别是十八届四中全会以来，我国的政治改革尤其是司法改革步入快车道，根治司法体制多年的陈疾，打破司法地方化，减少执政党、立法部门以及行政部门对司法的干涉，建立健全法院独立的经费体系，提高法官的素质和法官队伍的职业化程度，增强法院的独立性成为司法改革的题中之义。当前我国正处于社会转型的关键时期，各项社会矛盾日益凸显，一个威信较高的法院系统能够很好的化解社会纠纷，平息社会冲突，维护社会秩序的稳定。司法独立不管是在保持国家权力的平衡运行方面还是在解决现实矛盾问题方面都具有难以估量的价值，其重要性不容小觑。在深入理论研究的基础上，对我国宪法中的不利于司法独立的规定应当尽快进行修改，比如修改关于法官任期的相关规定；对《宪法》中缺少的保障司法独立地位的规定也应当尽快补足，比如补足关于法院经费的相关规定，真正使我国的宪法能够成为维护和增强司法独立的利器。

［1］李步云，柳志伟.司法独立的几个问题［J］.法学研究，2002（3）.

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［8］彭何利.法院设置体制改革的方向与路径——比较法视野下的司法改革研究进路［J］.法学杂志，2014（3）.

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