整体性治理理论概述：一种新的公共治理范式

2015-02-20张玉磊

中共杭州市委党校学报 2015年5期

□ 张玉磊

□ 张玉磊

作为公共管理领域继传统公共行政范式和新公共管理范式之后出现的一种新的公共治理范式，整体性治理理论建立在对官僚制理论和新公共管理理论批判的基础之上，并受到信息技术发展的强力推动，经历了理念提出、策略倡导和理论深化三个发展阶段。整体性治理理论以公民需求和问题解决为治理导向，强调合作性整合，注重协调目标与手段的关系，重视信任、责任感与制度化，依赖信息技术的运用，极大地提升了公共治理的理论内涵与实践意旨，对于推进中国的公共管理改革具有重要的借鉴意义。

整体性治理碎片化治理官僚制新公共管理整合

马克斯·韦伯(Max Weber)曾言：“一个人所取得的成就，在10年、20年或50年内就会过时。这是科学的命运，也是科学工作的真正意义所在……科学请求被人超越，请求相形见绌。”[1](P27)公共管理领域的理论变迁和范式转型具体生动地印证了韦伯的这一观点。缘起于英国的整体性治理理论，在极大程度上深化和提升了治理的理论内涵和实践意旨，不仅重塑了治理理念，更是推进了治理模式的变迁，成为当前西方最前沿的治理理论和公共管理改革实践的理论参照，并由此成为公共管理领域继传统公共行政范式和新公共管理范式之后出现的一种新的理论范式。

一、整体性治理理论的社会背景

整体性治理理论产生于20 世纪 90 年代中后期的英国，作为一种新的理论范式，整体性治理理论的产生有着深刻的社会背景：

(一)理论诉求：对官僚制理论与新公共管理理论的批判

1887年，被誉为“行政学鼻祖”的美国学者托马斯·伍德罗·威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)在《政治学季刊》上发表《行政学之研究》一文，提出和论证了公共行政研究的必要性，标志着行政学开始作为一门独立学科登上历史舞台。以此为开端，西方行政学在其百余年的发展与演变过程中，主要出现了三次重大的“范式”转换，即从公共行政学到新公共行政学再到新公共管理学。[2]其中，传统公共行政学以政治-行政二分法和官僚制理论为理论基础，而新公共管理学则以新公共管理理论为理论基础。整体性治理理论正是在对官僚制理论和新公共管理理论所产生的碎片化问题批判的基础上提出来的。

建立在功能分化基础上的官僚制理论极度信奉效率导向，强调分权以及等级化的组织结构，建立起了纵向分级与横向分工的组织体系，导致行政机关条块分割，组织之间壁垒森严，无法有效回应日益复杂化、多元化和个性化的公众需求，从而产生了碎片化问题。碎片化问题降低了政府治理绩效，传统公共行政学范式由此遭到了越来越多的批判。不同于传统公共行政范式，20世纪80年代兴起的新公共管理运动主张构建扁平化、分散化的组织结构，大力引入市场化、民营化和分权化等治理工具。这种以分权和弹性为主要特征的组织结构与治理模式很好地解决了传统公共行政范式具有的封闭、僵化问题，在极大程度上改善了公共部门绩效，从而在全球范围内掀起了新公共管理改革的浪潮。然而由于人性认识的偏颇、公私部门的混淆、市场机制的不当崇拜、不恰当的顾客隐喻尤其是对竞争协调和权责整合缺乏足够的重视，使得新公共管理比官僚制产生了更为严重的碎片化问题。因此，到了20世纪90年代末，新公共管理范式进入了后新公共管理时期。这一时期，新公共管理理论遭到了多方面的质疑与批评，其主导地位开始受到动摇，这为整体性治理理论的出现奠定了基础。其中，在美国主要是以罗伯特·B.登哈特(Robert·B. Denhardt)为代表的新公共服务理论，在英国则是以佩里·希克斯(Perri6)和帕却克·登力维(Patrick Dunleavy)为代表的整体性治理理论。

(二)现实驱动：数字时代信息技术发展的推动

信息技术的快速发展使得不同主体彼此间联系密切，整个社会走向网络化，而其对公共行政变革的推动作用更是明显，这主要体现在四个方面：一是信息技术推进了以社会-技术系统为核心的现代官僚组织的构建；二是信息技术促使政府组织结构变得扁平化；三是信息技术改变了政府的组织设计并提高了其做决定的能力；四是信息技术变革是引发公共管理改革尤其是政策变革的主要动因。[3](PP14-57)因此，在以信息技术快速发展为主要标志的数字时代，如何使政府各个部门通过整体的、协同的网络形式，把专业知识融入共同的任务中，通过合作治理完成共同目标，[4](P46)解决政府运作中的碎片化问题，有效回应社会需求和环境变化，成为政府变革的重要发展方向。在此背景下，信息技术发展极大地改变了政府的组织结构形式和运作模式：在政府内部系统中，不同层级和横向部门之间的关联度和依赖性增强，权力结构不再是单向的自上而下指向；在政府外部系统中，政府与市场、社会主体之间不再是管理与被管理的关系，而是合作的网络型伙伴关系。在信息高度发达的条件下，由于信息资源的共享和决策分散化的变革，政府一方面要提高组织结构的扁平化程度，另一方面还要有效协调组织间的关系，以使权力从分散走向集中，使治理从碎片化走向整体性，而这与整体性治理理论的精神不谋而合。

二、整体性治理理论的发展演进

如同所有理论都有一个从萌芽到成熟的过程一样，整体性治理理论也不是一蹴而就的，而是有其自身的发展演进历程。大致来讲，整体性治理理论经历了一个由“整体性政府”向“整体性治理”的发展转变过程，具体可以划分为理念提出、策略倡导和理论深化三个阶段。这三个阶段可以以整体性治理理论的三本代表性著作为依据，并分别体现了整体性治理理论的各个发展阶段。[5](P22)

(一)第一阶段：整体性治理理念的提出

1977年，整体性治理理论的集大成者、英国学者佩里·希克斯的著作《整体性政府》出版，其重要贡献是首次提出“整体性政府”的概念，并倡导“整体性治理”这一具有革命性的理念。在这本著作中，希克斯提出了整体性政府产生的社会背景及其治理目标，通过在健康、文化、犯罪、教育等领域大量的案例分析，指出政府内部职能部门间的过度分割是诸多社会问题产生和严重化的主要原因。希克斯进一步指出，传统官僚制模式存在诸多问题，如效率至上的执政理念、层级节制的组织结构、对问题的事后治疗而非事前预防、部门主义而协调缺乏、重视过程而不是结果等。希克斯不仅对这些问题进行了大力批判，而且提出了具有针对性的解决措施，即构建四种未来的政府组织形态，包括构建跨部门协作的整体性政府，打造文化革新型政府，建设重视预防而非治理的预见性政府以及结果导向型政府。

(二)第二阶段：整体性政府实践策略的倡导

1999年，佩里·希克斯与戴安娜·叶(Diana Leat)共同出版了《圆桌中的治理——整体性政府的策略》一书，并成为这一阶段整体性治理理论的代表性著作，其重要贡献是将整体性政府理念演变为具体的行动策略。在这本著作中，希克斯等人指出由于政府之间缺乏有效的协调，新公共管理提出的许多改革措施不仅没有实现预期目标，反而导致政策制定的不连贯和政策执行的不畅。该书进一步指出，由于新公共管理过度强调分权和职能划分而产生了碎片化治理的问题，并涉及了包括政策、顾客、组织以及部门间在目标与执行机制上的冲突等问题，而解决这些问题的最佳途径就是整合，构建整体性政府。[5](P22)

(三)第三阶段：整体性治理理论的深化

2002年，佩里·希克斯、戴安娜·叶、金伯利·舒尔茨(kimberly Seltzer)、加里·斯多克(Gerry Stoker)等人以上述两本著作为基础，出版了《迈向整体性治理：新的改革议程》一书，其重要贡献是首次明确提出“整体性治理”的概念，全面论述了整体性治理模式，将“整体性政府”研究转向了“整体性治理”研究。该书极大地拓展和深化了整体性治理的研究广度和研究深度，如对碎片化政府、棘手问题、整合与协调等问题都进行了具体阐释。具体来讲，在理论层面，该书将整体性治理的运作划分为三个阶段，即政府组织间政策目标与手段相互协调的形成阶段、信息流通和消除认知差异的协调阶段以及执行与程序设计的整合阶段。在实践层面，该书对建立政府组织间的信任关系、促进对话与合作、运用信息系统构建电子化政府、形成整体性的预算体系等问题进行了深入探讨，同时指出克服棘手问题与碎片化治理以及整体性治理成功与否的关键在于协调。该书还指出，导致整体性政府无法实现的原因并非一般所认为的专业主义或部门主义而是碎片化。另一方面，棘手问题使得人们不得不正视碎片化所带来的问题。[6](PP35-36)最后，该书强调通过加强政府组织间协调来应对因碎片化而导致的棘手问题和集体行动困境。

三、整体性治理理论的基本内容

我国台湾学者彭锦鹏从管理理念、运作原则、组织形态、运作资源、时代特征等12个方面，对传统官僚制、新公共管理与整体性治理三种公共治理范式的主要内容进行了分析归纳，通过比较系统地阐释了整体性治理理论与其他两种公共治理范式在内容上的不同。表1是三种公共治理范式的内容比较。[7]

表1 三种公共治理范式的内容比较

作为一种新的公共治理范式，整体性治理理论的基本内容具体包括以下几个方面：

(一)以公民需求和问题解决为治理导向

传统官僚制和新公共管理两种公共治理范式都以解决政府的问题和追求政府部门的特殊利益为核心，而整体性治理理论则是以解决公民的需求和问题为核心，追求公共利益的最大化，即实现了从政府本位到公民本位的理念转变。整体性治理理论不仅以实现公共利益为出发点，为公众提供无缝隙而非分离的整体性服务，确保满足公民的需求，而且特别强调满足公民需求的公平性。整体性治理理论还主张政府运作的问题导向，即把“公共问题的解决”作为政府运作的逻辑起点，注重对问题的结果导向与预防导向。为实现对公共问题的良性治理，整体性治理理论在政策、顾客、组织、机构等四个层次上提出了整合的目标，以在最大程度上增进公共价值，使公共利益得到良好的实现。表2是整体性治理四个层次的整合目标。[6](P47)另外，针对各种公共问题带来的巨大损失，整体性治理理论主张应该防患于未然，建立预防性政府，预防和避免公共问题的产生和恶化，以降低治理成本。

表2 整体性治理四个层次的整合目标

(二)强调合作性整合

活动、协调、整合是整体性治理的三个核心概念，其中，活动是指包括政策、管制、服务和监督四个层面在内的治理行为；协调是指确立合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法；整合是指通过确立共同的组织结构和合作在一起的专业实践与干预以实现有效协调的过程。[6](PP129-139)希克斯指出，在这三个核心概念中，整合是整体性治理最核心的概念，整合程度与政府组织凝聚力的强弱正相关。作为整体性政府最本质的内涵，整合的内容主要包括逆部门化和碎片化、大部门式治理、重新政府化、加强中央过程、压缩行政成本、重塑服务提供链、网络简化等。[3](P227)事实上，整合并不是整体性治理中特有的概念，传统官僚制和新公共管理也强调整合，但官僚制中的整合是以适应自上而下的层级节制体系为目标的权威性整合，新公共管理中的整合是以提高公共部门效率为目标的竞争性整合，整体性治理中的整合则是合作性整合，它是针对传统官僚制和新公共管理由于过度强调专业主义、部门主义、竞争主义而导致的碎片化问题而提出来的，既包括行政系统内部上下层级间、职能部门间基于业务流程所形成的整合，也包括政府与私营企业、非政府组织、社区、公民之间合作所形成的整合。

具体来讲，整体性治理理论强调的合作性整合主要表现为：一是三大治理面向的整合。即治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合。[6](P29)图1是整体性治理整合的三个面向。二是四大治理行为的整合。整体性治理理论主张要达成三大治理面向的整合，需要实现政策、规章、服务和监督四个层面在内的治理行为的整合。[8]三是逆部门化和碎片化，实行大部门式治理。表3是科层制、大部制和整体性政府三种政府机构治理形态典范的比较。[9]四是重新政府化，加强中央过程。整体性治理理论主张将新公共管理改革中部分委托或转让给市场和社会的权力和职能，重新收归公共部门掌握和行使，保障政府尤其是中央政府在公共事务管理中的主导作用，避免出现因过度分权和竞争导致的政府权力虚化现象。五是整合预算。整体性治理理论强调，从新公共管理时期到整体性治理时期，预算制度的最大变化就是建立了一种以问题为预算单位的的共享性预算体系，以在较大程度上降低行政成本。

图1 整体性治理整合的三个面向

科层制大部制整体性政府持续时期20世纪70年代以前1970-2000年2000年以后管理观念公共部门管理公部门管理公私伙伴关系/央地整合运行机制政府各机构功能性分工政府功能的部分整合政府机构的整体性运作组织模式层级分明、职责明确专业化管理网络式服务核心目的依法行政严格绩效指标整合与跨界合作关注点注重输入产出控制注重结果对官员的规制法律规范法律与节约公务伦理与价值运作资源人力资源咨询科技资源网络治理政府服务项目政府提供各种服务强化中央政府的掌舵能力政策整合

(三)注重协调目标与手段的关系

整体性治理理论特别注重治理目标与手段的协调。依据目标和手段的关系，整体性治理理论将政府形态归纳为五种模式：目标和手段相互冲突的贵族式政府；目标相互冲突而手段相互增强的渐进式政府；手段相互冲突而目标相互增强的碎片化政府；目标和手段既不相互冲突也不相互增强的协同型政府；目标和手段都相互增强的整体性政府。图2是根据目标和手段的关系划分的五种不同类型的政府模式。[6](P31)整体性治理理论认为，贵族式政府、渐进式政府与碎片化政府都已经过时和失效，协同型政府虽然有所进步，但必须通过强力整合才可能实现向整体性政府的转变。整体性治理理论进一步指出，整体性政府作为当代政府治理的新形态，其与协同型政府的主要区别在于目标与手段的兼容程度：协同型政府意味着不同公共部门在目标和手段上不存在冲突，而整体性政府则更高一个层次，要求目标与手段之间不仅不存在冲突，还要相互增强。[8]

图2 五种不同类型的政府模式

(四)重视信任、责任感与制度化

整体性治理旨在通过对碎片化的有效整合建立跨部门或跨组织的网络关系，实现公共议题的合作治理。因此，整体性治理首先需要树立治理主体间良好的信任和责任感，并建立制度化的保障。整体性治理理论认为，信任与责任感是整体性治理整合过程中最重要的功能性要素(其他功能性要素还包括信息系统、预算等)，而建立组织之间的信任又是实现整体性治理的一种关键性整合。“在成员间组成相互合作和信任的积极的组织间关系是重要的。”[10]因此，整体性治理理论要求改变科层组织、私人组织、服务使用者和社会公众的文化，塑造相互信任的理念。同时，整体性治理理论认为，责任感是实现整体性治理最重要的功能性要素，它包括诚实、效率和有效性三个方面。其中，诚实主要是指公款使用必须遵守财政规章，不得损公肥私；效率是指公共服务提供过程中输入和输出之间的关系，强调最小投入取得最大产出；有效性是指公务人员对行政行为是否实现公开执行标准或对结果承担责任。整体性治理理论进一步指出，在整体性治理责任感的三个方面中有效性处于最高地位，诚实和效率必须服务于有效性，不能与有效性的目标相冲突。为确保整体性治理责任感的落实，需要从管理、法律和宪法三个层面加强制度建设：在管理层面，通过财务预算、收支控制、审计监督、绩效评估等确保责任感；在法律层面，通过司法审查、特别行政法庭、准司法管制等确保责任感；在宪法层面，通过界定民选官员对立法机构的责任以及非正式的宪法规范等确保责任感。[6](P241)

(五)依赖信息技术的运用

登力维特别强调信息技术在当代公共行政变革中的重要作用，并特别指出整体、协同的决策方式以及电子行政的广泛运作是数字时代治理的核心。[3](P233)希克斯也指出，政府应该充分运用信息技术手段进行政策协调，包括政策制定、政策执行、政策评估等。现代信息技术的快速发展有力地推动了政府的电子化改革以及整体、协同的决策方式，打破了科层制下政府内部以及政府与社会之间的藩篱，柔化了政府主体间和政府层级间的边界，简化了行政层级和业务流程，推动了政府组织结构由金字塔型向扁平化的转型，加强了治理主体间的协商和沟通，使治理环节更加紧密，治理流程更加通畅，在较大程度上解决了由传统官僚制和新公共管理改革导致的碎片化问题，推进了公共治理向透明化、整合化方向发展。因此，信息技术为整体性治理的实现提供了有力支撑，只有充分依赖信息技术，整体性治理才能实现组织结构关系的整合以及目标与手段的协调。实践中，整体性治理以信息技术为治理工具，在互动的信息提供与搜集基础上打造透明化、整合化的行政业务流程，实现信息的充分共享，使相关治理主体在应对复杂公共事务时能够具有战略视野并能够作出科学决策。

四、整体性治理理论的简要评价

作为一种对复杂社会问题的现实回应，整体性治理理论契合了公共事务尤其是跨界公共事务治理的现实需要，适应了公共需求和公共资源的多元化趋势。作为治理理论的一个重要分支，整体性治理理论将治理理论的发展向前推进了一大步，已经越来越得到理论界和实务界的认可，并逐渐形成了一套比较成熟的公共行政理论体系与实践模式，具备了内在的科学性与外在的可实施性，全面提升了公共治理的理论内涵与实践意旨。随着整体性治理理论在公共管理领域影响力的日益扩大，该理论被认为是可望成为21世纪有关政府的大型理论，[7]甚至许多学者将其看作是公共行政领域一种新的治理范式，是相对于传统官僚制理论和新公共管理理论之外的第三种公共治理典范，整体性治理模式也已经成为适应网络时代要求的新型公共治理模式。

然而，作为一种新的公共治理范式，整体性治理还是一种正在成长尚不成熟的理论，必然存在着一些局限和面临着很多挑战。综合相关学者的观点，整体性治理理论尚存在以下问题和挑战：(1)整体性治理单纯从技术角度强调信息技术而忽视政治社会因素在公共管理改革中的作用，然而信息技术本身就具有较强的政治色彩并深受政治体制影响。因此，对于既包括技术操作又内含价值判断的公共管理改革而言，整体性治理显然难以全面厘清其本质并会面临来自政治体系方面的巨大障碍。[11](P2)整体性治理强调公共价值和协同行动，但参与整体性治理的各主体都具有各自的利益诉求和行动目标，如何平衡各主体的利益目标和协调共同行动是整体性治理运作面临的巨大难题。(3)整体性治理强调信任、责任感与制度化，但实践中随着公共事务跨界性和复杂性的剧增，无论是政府纵向层级间还是横向职能部门间的责任划分都变得异常困难，整体性治理对于如何进行责任划分并没有提出具体的应对策略，而是采取了模糊责任划分的权宜之计。(4)整体性治理需要构建扁平化的组织结构与网络化的组织体系，但现行的组织结构和组织体系是依据传统官僚制理论而不是整体性治理理论设计的。因此，如何协调等级制组织结构与网络化组织体系之间的冲突是整体性治理面临的又一难题。(5)整体性治理要求相关人员具备较强的整体全局意识、协调沟通能力以及信息技术运用能力，而当前公共部门人员的知识结构和能力素质很难满足这一要求。尽管整体性治理理论还存在着上述问题，但英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国整体性治理改革实践取得的显著成效表明，整理性治理理论具有旺盛的生命力和极强的社会适用性，在公共管理领域推进整体性治理变革已经成为西方许多国家的新趋势，甚至如同20世纪末的新公共管理改革一样，整体性治理改革成为21世纪公共管理领域最鲜明的特征。

党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，中国由此进入了全面深化改革时代。而在经济全球化与全面深化改革的进程中，中国与西方国家具有相似的时代背景和发展诉求。早在党的十七大报告中就明确指出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。十八大报告中又明确强调必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快形成科学有效的社会治理体制。从这些顶层设计可以看出，通过整合纠正政府管理中存在的碎片化问题，打造整体性政府，是中国公共管理改革的发展方向。因此，系统分析和深入探讨整体性治理理论的缘起与发展、要义与特征以及模型与机理，对于推进和深化中国的公共管理改革具有重要的启示和借鉴意义。不过需要强调的是，具有浓厚西方色彩的整体性治理理论，在具体运用于中国的公共管理改革实践时，必须根据中国的具体国情加以本土化，并以一种循序渐进、逐步探索的方式加以优化和创新。正如学者李瑞昌指出的：“变动的世界日新月异，整体性治理就是理论界和实务界对现实的一种新回应和动作。整体性治理的创新点在于从协调到整合，中国政府治理的国家中心主义趋势肯定无法改变，但是，社会参与公共治理将会是一种必然的趋势，我们可以借鉴整体性治理提倡的协调和整合方法，构造有效可行的中国治理理论模型，并指导治理实践。”[12]

[1][德]马克斯·韦伯.学术与政治[M].上海：生活·读书·新知三联书店，1998.

[2]陈振明.从公共行政学、新公共行政学到公共管理学——西方政府管理研究领域的“范式”变化[J].政治学研究，1999(1).

[3]Patrick Dunleavy. DigitalEra Governance: IT Corporations, the State, and E-Government [M]. London: Oxford University Press, 2006.

[4]胡佳.跨行政区环境治理中的地方政府协作研究[D].复旦大学博士学位论文，2010.

[5]曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究[M].武汉：武汉大学出版社，2013.

[6]Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer, Gerry Stoker. Towards Holistic Governance: the New Reform Agenda [M]. New York: Palgrave, 2002.

[7]彭锦鹏.全观型治理：理论与制度化策略[J].政治科学论丛(台湾)，2005(23).

[8]费月.整体性治理：一种新的治理机制[J].中共浙江省委党校学报，2010(1).

[9]吴月.从分离迈向整合：对政府机构治理形态的反思[J].中共福建省委党校学报，2014(7).

[10]Perri6. Housing Policy in the Risk Archipelago: Toward Anticipatory and Holistic Government [J]. Housing Studies, 1998, 13(3).

[11]黎群.公共管理理论范式的嬗变：从官僚制到网络治理[J].上海行政学院学报，2012(4).

[12]李瑞昌.公共治理转型：整体主义复兴[J].江苏行政学院学报，2009(4).