科学立法的八个标准

□ 刘松山



科学立法的八个标准

□ 刘松山

科学立法是对我国立法工作提出的新要求。推进科学立法需要坚持八个标准，具体包括：准确认识和反映客观规律的认识论标准；妥善处理改革、发展、稳定关系的策略标准；科学规定权利与义务、权力与责任的公平正义标准；考虑立法中各种特殊情形的合理因素标准；用程序民主实现内容科学的程序标准；成熟管用的立法技术标准；可执行性标准；立法者的政治与专业素质标准。

立法 科学立法 标准

党的十五大报告和十六大报告先后提出，要推进决策的科学化。立法是十分重要的决策活动，它的科学化对于提高立法质量至关重要。在十五大和十六大报告的基础上，十七大报告进一步提出，“要坚持科学立法”，“完善中国特色社会主义法律体系”，十八大报告提出，要“推进科学立法”。2013年2月23日，习近平总书记在中央政治局集体学习时的讲话中指出，“全面推进依法治国，必须坚持科学立法。”[1]2013年10月30日，张德江委员长在全国人大常委会举行的立法工作会议上首次阐明了科学立法的目标和要求。[2]党的十八届四中全会所作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)进一步提出，要“深入推进科学立法”。

由上可见，科学立法是党中央和全国人大常委会适应不断加强立法工作、推进依法治国的新形势，对立法工作提出的新要求。推进科学立法，实现立法决策活动的科学化，意义十分重大。

但值得注意的是，科学立法是中国立法活动中一个具有鲜明特色的提法。西方国家的立法制度与我国存在根本性差异，一般没有科学立法这一用语。在我国，科学立法也是一个新事物，社会各界对它的基本范畴尚缺乏深入研究，对它的内涵还没有形成共识。实践是认识的基础，科学立法既是一个理论课题，更是一个重要的实践课题。笔者认为，在对科学立法尚未形成普遍共识的情况下，各级立法机关应当创造性地开展实践，在实践中不断探索科学立法的基本精神、原则和要求，通过不断总结成功的实践经验来逐步揭示和回答什么是科学立法这个基本命题，进而不断推进和深化立法的科学化。

进而言之，科学立法的实践是各具侧面、丰富复杂的，而检验一项立法是不是科学，关键要看是否符合具体的标准。本文初步提出，科学立法的具体判断标准包括以下八个：

一、认识论标准：准确认识和反映客观规律

(一)认识和反映法所调整社会关系的客观规律

法是社会关系的反映，立法活动是对社会关系做出规范的活动。立法者要对社会关系做出规范，就涉及一个哲学意义上的认识论问题。它的核心是，立法者要善于准确认识、把握和反映社会关系的客观规律。

承认法是社会关系的反映，就是坚持唯物论。马克思说，立法者“在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”[3](PP121-122)这里，马克思是从唯物论出发，强调法不能超越客观的经济条件，它“只是表明和记载经济关系的要求而已”。那么，法如何才能准确“表明和记载经济关系的要求”呢？马克思对立法者提出了要求。他认为，“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”[4](P347)马克思这里所说的“表述法律”，实际就是要求立法者像一个自然科学家一样，在法律中准确地表述社会关系的现状和发展方向，即社会关系的客观规律。

《决定》指出，与推进国家法理体系和治理能力现代化的要求相比，当前法治建设中存在的一个不适应、不符合的问题，就是有的法律未能全面反映客观规律。这个表述是切中要害的。《决定》还提出，“良法是善治之前提”。这里的良法，一个基本要求就是，符合客观规律。

张德江委员长提出：“科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律”，“科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律”。[5]笔者认为，张德江委员长的这一阐述，是从马克思主义哲学认识论的角度，对科学立法提出的目标要求，是对立法工作具有普遍指导意义的深刻论述。按照他的这个阐述，科学立法的终极目标就是，立法者制定的法，要充分尊重和准确反映社会关系的客观规律。因此，检验一项立法是不是科学，一个首要的普遍性标准就是，这部法有没有以及在多大程度上尊重和体现了它所调整领域社会关系的客观规律。

规律是事物内在的本质的必然的联系。一部法所调整社会关系的规律，就是该领域社会关系本身以及与其他方面社会关系的内在的本质的必然的联系。无论前面马克思所说的“表述法律”，《决定》要求的“良法”，还是张德江委员长所说的法律要尊重和体现规律，实质上都是要求法符合规律。

如何才能使法符合规律呢？有两个重要前提：一是，立法者自身必须准确地认识和把握这一规律。认识和把握规律，既包括对法所调整社会关系现状的认识与把握，也包括对该社会关系未来发展方向的认识与把握，也即通常所说的立法预测。二是，立法者在立法活动中必须充分尊重和坚持反映这一规律。认识和把握规律，属于认识论中的反映论，它的实现程度主要取决于立法者的认识条件和能力，而尊重和反映规律，属于认识论中能动的反映论，它的实现程度主要取决于立法者的责任使命和政治智慧等多种因素。所以，认识和把握规律与尊重和反映规律，作为马克思主义认识论中的两个重要范畴，相辅相成，互为条件，是保证立法符合规律的缺一不可的因素。从这一意义上看，衡量立法活动是不是以及在多大程度上属于科学立法，对于立法机关或者立法机关的组成人员而言，就有两个重要标准：一是认识把握某一法律规范所调整社会关系规律的条件和能力，以及由此决定的对该社会关系规律认识把握的程度；二是立法程序中的责任使命和政治智慧等因素，以及由此决定的对社会关系规律尊重和反映的程度。

社会关系存在和发展的规律，既包括全局性的规律，也包括局部性的规律。全国性的立法所反映的主要是某一领域全局性的规律，地方性立法反映的主要是某一领域局部性的规律。在立法中认识把握和尊重反映全局性的规律，其复杂性、困难性都要高于对局部性规律的认识把握和尊重反映。

(二)遵循法律体系的内在规律

张德江委员长在提出法律要准确反映和体现所调整社会关系客观规律的同时，还对科学立法提出了另一个要求，即“遵循法律体系的内在规律”。[5]这是就法律体系本身而言的。任何一个国家的法律体系都有这个体系内在的符合本国国情的规律。中国是一个单一制的大国，以宪法为核心的法律体系当然也应当有符合中国国情和实际的内在规律。但是，这个法律体系的内在规律是什么，具体应当包括哪些内容，无论在理论上还是在实践中，均缺乏深入的研究。迄今为止，党和国家的重要立法性文件也没有从正面对这一问题予以阐述。

笔者认为，我国法律体系的内在规律至少应当包括以下三方面的内容：一是在这个法律体系的内部，通过划分立法权限的方式，用不同位阶的法的形式，调整和规范不同领域的事项。二是在这个法律体系的内部，宪法具有最高的法律效力，下位法不得抵触上位法，法制的内容应当是统一的。三是在这个法律体系的内部，不同位阶、不同门类的法，应当保持协调性、系统性，以及基本的逻辑性，避免交叉重复立法等损害法律体系和谐的现象。而这是当前地方立法中应当特别引起重视的一个问题。长期以来，地方立法照抄、复制中央立法的现象比较普遍，这种做法看似没有大问题，但实则损害了法律体系内部的和谐有序。地方立法如果成为中央立法的完整再现，从某种意义上就是对中央立法权的损害。中央立法体现的是全国的统一性，地方立法体现的是各地的差异性，对于地方立法而言，妥善处理这种统一性和差异性的关系十分重要，从立法技术上说，把这个关系处理好了，就把握住了法律体系内在规律的关键。

二、策略标准：妥善处理改革、发展、稳定的关系

在立法策略上，科学立法要求妥善处理改革、发展、稳定三者的关系。

回顾我国新时期来可以发现，立法对改革、发展、稳定关系的处理，经过了一个发展变化的过程。[6]总体上看，这些年来立法较为妥善地处理了改革、发展、稳定的关系，也积累了丰富的经验。

2014年7月29日，中共中央政治局会议明确提出，要“准确把握改革发展稳定的平衡点”，党的十八届三中全会公报提出：“坚持正确处理改革、发展、稳定关系”。可以预见，在今后相当长的时间内，在立法中妥善处理改革、发展、稳定的关系，依然是一种重要的立法策略，能否妥善处理三者之间的关系，把握三者关系中的平衡点，是检验是否科学立法的一条十分重要的标准。

党的十八届三中全会公报在提出坚持正确处理改革、发展、稳定关系的同时，又进一步提出：“胆子要大，步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”。该提法是当前和今后相当长时间内中央和地方立法中处理改革、发展、稳定关系的根本性指导思想。张德江委员长在2014年全国人大会议上所作的常委会工作报告中提出今后一年全国人大常委会的立法任务时，强调“坚持把立法决策与改革决策更好地结合起来”，“充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用”。而《决定》则进一步提出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”，要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。由此可见，在改革、发展、稳定三者的关系中，我们的立法策略是，注重立法决策与改革决策的结合，充分发挥立法对改革的引领、推动和保障作用。而不久前全国人大修改后的《立法法》，也增加规定了一条重要的立法指导思想：“发挥立法的引领和推动作用”。这说明，在改革、发展、稳定的关系中，全国人大试图以法律规定的形式，将发挥立法对改革的引领推动作用，作为处理三者关系的长期性的总体策略。

当然，按照《决定》，必须做到重大改革于法有据。那么，重大改革的标准是什么，于法有据中的“法”是什么位阶的法，都是值得进一步研究的重大问题。比如，在宪法和法律没有做出修改之前，司法改革中地方法院人事权统一管理的试点做法，是否属于重大改革呢？最高法院、最高检察院在北京、上海、沈阳、深圳等地设立的巡回法院、巡回检察院是否属于重大改革呢？

三、公平正义标准：科学规定权利与义务、权力与责任

《决定》明确提出：“要把公平、公正、公开原则贯穿立法全过程”。可见，检验一项立法是否科学的标准之一应当是，立法内容中权利与义务、权力与责任的规定，是否符合公平正义精神。

(一)公民、法人和其他组织的应有权利有没有得到法律保障

1.应当由立法予以规定的权利有没有得到及时规定。比如，通常所说的公民的言论出版等权利和自由迄今尚未得到法律的保障。

2.宪法和法律没有禁止的事项，公民、法人和其他组织从事了相关活动，下位法是否进行了不适当的限制和干预。比如，宪法和法律均没有规定风能和太阳能等自然资源属于国家所有，但某省却制定地方性法规，规定企业开发利用风能、太阳能等气候资源需要报气象局批准。再比如，公民发现了乌木这一自然资源，有的观点就明确要求进行地方立法，将乌木确定为国有。

3.对于上位法明确规定的权利自由，下位法在制定执行性规定时有没有准确、完整地体现上位法的立法精神。比如，《计划生育法》规定，公民有生育的权利，但显然，法律中规定的生育，是指男女双方以自然繁衍方式进行的生育，而不包括其他方式的生育。但某省在制定地方性法规时，却规定大龄女青年不愿结婚，可以通过人工辅助手段单独生育。

4.立法在赋予公民、法人和其他组织权利时，有没有从某一领域事业发展的长远和全局角度考虑该权利的正当性、合理性。

5.对于宪法法律赋予的权利自由，下位法在具体化时是予以充分保障，还是克减限制。

6.立法对公民义务的设定，应当从实际出发，遵循合理、适当的原则。比如，根据宪法的规定，公民有纳税的义务。但在立法时，对公民在哪些领域应当纳税，纳税的起征点是多少，也就是说，公民纳税的界限和理由是什么，就必须进行充分的考量论证，否则，立法所设定的公民纳税义务就会违背公平正义的精神。

7.要充分考虑公民、法人和其他组织权利与义务的对等性、平衡性。比如，在一些立法中，由于受利益团体等因素的影响，就可能出现偏重保护某一部分人利益而忽视另一部分人利益的情况，以及给某一部分人设定过重义务而对另一部分人设定过轻义务的情况。

(二)对国家机关权力与责任的规定，是否符合公平正义精神

1.赋予某一国家机关的某项权力，是否符合人民代表大会制度这一政治体制的基本要求。比如，有的观点主张实行宪法司法化，就意味着法院可以对全国人大及其常委会制定的法律是否违宪进行审查，这就违背了人民代表大会制度体制下人民代表大会与人民法院之间的宪法关系。

2.赋予某一国家机关的某项权力，比如说，赋予行政机关的行政许可权，是否符合深化行政体制改革，推进市场在资源配置中起决定作用，建设服务型政府等基本改革方向。

3.赋予某一国家机关的某项权力，是否符合保障基本人权的需要。长时间以来，一些行政法规、地方性法规和部门政府规章中设定和赋予行政机关的一些权力，在实践中损害了公民的人权。

4.赋予某一国家机关的某项权力，是否存在部门利益和部门保护以及地方利益和地方保护的情况。

五是，要合理地确定国家机关权力与责任的关系，既要避免重权力、轻责任，特别是国家机关只有权力、不承担责任的情况，也要避免过于强调国家机关责任而忽视其权力的情况。

四、合理因素标准：考虑立法中的各种特殊情形

按照前述张德江委员长的阐述，科学立法是要求法律符合社会关系的客观规律和法律体系的内在规律。这是从哲学意义上将科学立法上升到探索事物发展规律这一认识论的高度来看待问题的。在2014年中国法学会立法学会兰州年会上，全国人大法律委员会原主任委员杨景宇和法工委原副主任张春生对科学立法也分别做了阐述。杨景宇认为，科学立法解决的是立法过程中主观和客观的关系，它要求主观认识符合客观实际，是追求真理的过程*杨景宇先生在2014年中国法学会立法学会兰州年会上的发言，笔者记录，未经本人审阅。。这个观点也是以哲学中的认识论为立足点进行阐述的，强调立法是探索规律、追求真理的过程，这与张德江委员长的论述角度是相同的。

张春生则认为，不宜将科学立法解读为法的内容的科学化，否则就等于将法律法规与科学结论划上了等号。他认为：首先，科学的本质在于追求真理，而法的本质是人们意志的反映，我们现在强调法律要体现绝大多数人的意志，而绝大多数人的意志并不等同于科学结论。其次，意志背后更多的是利益，人们的利益追求、价值观、风俗习惯乃至宗教观念，都对立法有重大影响甚至起支配作用。[7](P165)

上述张春生的阐述与张德江、杨景宇的阐述看似不一致，甚至存在冲突，但仔细分析即可发现，他们对科学立法的阐述是站在不同角度展开的，实际并不冲突。张德江、杨景宇的立足点是马克思主义哲学，而哲学是立于其他各类社会科学以及自然科学之上的人类思维和时代精神的升华，阐述的是人类历史长河中具有永恒性的问题。所以，站在哲学的角度，说科学立法旨在追求真理，是站得住的。举例来说，宗教是不科学、反规律、反真理的，但却时常对立法起到支配作用。但按照马克思主义的宗教观，宗教本身就是基于人类认识的局限而产生的，随着人类认识的不断发展，宗教最终也会消亡。所以，从长远看，宗教对立法的影响的确存在，但会逐渐衰退，立法最终还会回归规律和真理。

而张春生的观点是立足现实进行阐述的。现实中，立法的确不能与科学结论等同起来，人们的利益观念、价值观念、宗教观念以及风俗习惯等各种特殊情形，有可能蕴含着非科学的成份和因素，而这些成份和因素时常影响支配着立法。据此，要求现实中的立法都是科学立法，很难做到。但是，现实中受各种特殊情形影响的立法与追求科学立法也并不矛盾。还是以宗教为例说明。马克思主义辩证法的基本方法论是，要坚持两点论，反对片面论。这一方法用在宗教问题上，对共产党员提出的要求就是，一方面，共产党员是无神论者，应当不相信宗教；另一方面，又要看到宗教的消亡需要漫长的过程，共产党员既要承认宗教存在的合理性，又要尊重宗教信仰和信教群众。用马克思主义的这一观点方法来看待科学立法与各种特殊情形对立法的影响，就应当持有这样的观点：科学立法是哲学意义上追求真理的过程，从历史发展的长远看，立法最终能够接近规律和真理，实现科学化，但是，现实中影响科学立法的各种特殊情形乃至非科学成份，因为有历史现实的基础和各种合理性，仍然并将会长期存在，对这些特殊情形以及其中非科学的成份应当予以承认和尊重。承认和尊重这些特殊情形的存在及其对立法的影响，本身就是科学的态度。各种特殊情形对立法的影响，体现的是法所调整社会关系发展的阶段性、特殊性，是立法者认识规律、追求真理的阶段性、相对性、局限性，是通往科学立法目标的必经阶段，是科学立法的一种特殊表现。如果超越历史阶段去否认这些特殊情形乃至其中包含的非科学成份对立法的影响，脱离实际，要求一切立法的内容都必须等同于科学结论，则会欲速则不达，会阻碍通过立法促进社会进步的进程。所以，承认和尊重现实中各种特殊情形对立法的影响，本身就是科学立法。

笔者认为，尊重特殊情形对立法的影响，应当注意以下几个问题：

1.注意改革时代社会关系的不确定性、不稳定性。立法与改革本身是矛盾的，法是要把稳定的社会关系确定下来，而改革是要把稳定的社会关系变过去。我国长期处于改革阶段的实际，就决定了很多社会关系的发展变化具有不确定性、不稳定性，这在客观上增加了立法预见的困难，以及实现科学立法的困难。这样，在处理立法与改革的关系上，不宜过于依赖改革经验，使立法滞后于改革，但也不宜片面强调立法的超前和引领作用。科学的态度是，既要准确预见改革中社会关系发展的现状和未来走向，用立法肯定改革经验成果，引领改革方向，又要理性认识和敬畏改革带来的社会关系的不确定性和不稳定性，避免立法的草率盲动，该粗疏原则就粗疏原则，该为改革留下空间就为改革留下空间，使立法反映真实反映阶段性、相对性的规律和真理。

2.理性看待和处理立法过程中的不同利益诉求和意志反映。现实中的立法过程总是表现为不同群体、不同方面利益和意志的博弈过程，很难用哲学意义上的规律和真理来对照解释。这时候，立法者心中既要有社会关系发展的规律和真理，但又不能脱离实际机械地执著于规律和真理，科学的做法是，既要恰当地预见把握社会关系发展的走向，又要承认不同意志利益诉求的现实性和历史阶段性，在各种诉求矛盾的焦点上“砍一刀”，所砍的这一刀又要有利于引导和推动社会关系向规律性的方向发展。

3.承认和尊重风俗民情等历史遗留因素对立法的影响。中国是一个有悠久历史文化传统的大国，风俗民情、文化传统等因素在社会生活中具有很大影响，立法既不能回避又难以轻易改变这些历史遗留因素，如不能理性对待和处理，则可能使社会生活和立法均处于被动。比如，中国人有春节燃放烟花爆竹的风俗，但在大城市燃放烟花爆竹又极易引起火灾等安全事故。如果简单地用立法来禁放，就会使城市居民和立法执法机关双方处于被动。再比如，风水文化、祖坟文化以及封建迷信观念等在中国有长久的历史传统，在现实社会生活中也占据很大市场，因此，在相关立法中就难以简单地用马克思主义哲学中的一些科学结论来否定和改造这些文化传统。

4.承认和尊重宗教、民族等因素对立法的影响。宗教、民族因素影响立法是一个世界性问题。我国有宗教传统，又是多民族国家，宗教、民族问题不仅有历史基础和现实的合理性，还直接影响到社会稳定和国家安全。因此，无论是中央立法还是地方立法都必须十分重视宗教和民族因素，不宜简单地用“科学”、“规律”和“真理”等认识论的范畴来干预宗教和民族问题，而应当充分尊重各种宗教传统和民族因素。

5.注意考虑地理环境对立法的影响。孟德斯鸠就提出，气候、土壤等地理因素与法律具有密切关系。我国地域辽阔，不同地方的地理环境差异很大，不同地方的地理因素对全国性立法特别是对地方立法有很大影响。因此，地方立法中也不宜简单地用认识论中的一些抽象范畴来统一划线，而应当因地制宜，充分考虑地理环境对立法的影响和制约作用。

6.注意考虑经济社会发展中的不平衡因素。我国经济社会的发展，在过去、现在以及将来相当长时间内，都很难用整齐划一的标准去衡量。地方的这种不平衡性相当明显。所以，在立法特别是地方立法中，不宜简单地用统一的“科学标准”去提出要求，而应当充分考虑各地发展的不平衡性，承认立法中“有先有后”以及各种合理差异的存在。

笔者认为，地方立法充分考虑各种特殊情形的影响，具有很强的理论意义和实践意义。但需要指出的是，在科学立法与特殊情形影响立法的关系上，我们既要坚持马克思主义方法论中的两点论，同时，更要重视两点论中的重点论，在科学立法和特殊情形对立法的影响中，科学立法是主要矛盾和矛盾的主要方面，特殊情形对立法的影响是次要矛盾和矛盾的次要方面。因此，在立法中，我们虽然承认和尊重特殊情形的影响，但是，更要始终抓住科学立法这个主要矛盾，逐步地、阶段性地、符合历史逻辑地淡化特殊情形对立法的影响，使立法最终回到科学、规律和真理的轨道上。

五、程序标准：用程序的民主实现内容的科学

讨论科学立法，必须同时考虑它与民主立法的关系。如同对什么是科学立法的见仁见智一样，对于什么是民主立法，理论和实践中也存在不同认识。有观点认为，民主立法是指立法内容要充分实现人民的意志和利益，也就是说，民主立法是指立法内容的民主。有观点认为，民主立法是指立法程序的民主。还有观点认为，民主立法既包括立法内容的民主，也包括立法程序的民主。在前述立法学会兰州年会上，杨景宇从党的群众路线角度谈了他对民主立法的认识。他认为，民主立法要解决的是立法过程中多数与少数的关系，它要求在立法过程中坚持党的群众路线，多谋善断，集思广益，完善民主的立法程序，在立法过程中尊重多数人的意见，做到少数服从多数*杨景宇先生在2014年中国法学会立法学会兰州年会上的发言，笔者记录，未经本人审阅。。这主要是将民主立法限定于立法程序的民主，笔者对此深表赞同。

如果将科学立法的要义之一界定为立法内容科学的话，那么，立法中科学的内容由何而来？达到立法内容的科学可能有很多路径，但十分重要的一条，就是立法程序的民主，没有民主的立法程序，就很难有科学的立法内容。从这一角度看，检验立法内容是否科学，一个重要标准就是，立法程序是否符合民主的要求。当然，民主的程序并不必然带来科学的结果，因为真理有时掌握在少数人手里，立法过程中少数人掌握真理的情况并不罕见。但是，人类政治文明的经验表明，要实行民主，就没有比少数服从多数更好的选择。更重要的是，由多数人作出决定，达到真理的机率和可能性，远远大于由少数人决定的情形，立法活动当然不能违背这一规律。所以，要最大限度地实现立法内容的科学，就必须建立和完善一套最有利于多数人表达意志和利益的民主程序，程序越民主，多数人的意志和利益就表达得越充分，立法的内容就越接近科学和真理。在这一意义上，可以说，立法的程序民主决定立法内容的科学。

如何推进民主立法？张德江委员长在前述全国立法工作会议上提出四个要求：一是进一步健全民主开放包容的立法工作机制；二是拓展人民有序参与立法途径；三是充分发挥人大代表作用；四是完善法律起草、审议的协调机制。而《决定》则对推进民主立法提出一系列具体要求：凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；加强人大对立法工作的组织协调；健全立法起草、论证、协调、审议机制；健全下级人大征询立法意见机制；建立基层立法联系点制度；健全立法机关和社会公众沟通机制；完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决；等等。这是从立法程序的宏观和微观方面提出的总体性和具体要求，对各级立法主体都具有普遍指导意义。

笔者认为，立法程序的民主具有相当丰富的内容和要求，不同层级、不同区域立法机关的立法程序民主既有共性规律，又有自身的特点。目前，全国人大及其常委会的立法程序主要是由《立法法》规定的，地方人大及其常委会的立法程序主要是由各地的地方性法规规定的，行政法规、规章的制定程序主要是由行政法规予以规定的，这种情况就决定了民主立法程序是共性与个性并存的，很难用统一的标准衡量和要求各种立法的民主程序。但是，在遵循立法的一般民主程序之外，各方面还可以充分发挥创造性，设定有特色的民主立法程序，推动和实现不同层级立法内容的科学。

六、技术标准：创造一套成熟管用的立法技术

立法既是一项重要的决策活动，也是一门难度较大的技术性工作，立法技术的好与差、优与劣，直接影响到立法内容的科学与否。但长期以来，立法技术问题没有受到应有的重视。笔者认为，提升立法技术，应注意以下几点：

(一)总结经验，建立系统的立法技术规范

为实现科学立法，从中央到地方的各级立法机关应当从不同的方面，对几十年来立法技术的成功经验与存在的问题进行系统的梳理总结，并加大力量，从理论和实践两个方面，深入研究符合中国实际情况的立法技术规律*这方面，我们已经做了一些努力。比如，2009年4月，全国人大常委会法工委曾经专门召开了立法技术规范座谈会，专门就立法技术规范的若干问题进行探讨。。在这个基础上，中央一级立法机关有必要适时制定一套系统规范的立法技术手册，统一指导和规范各级立法机关的立法活动。

(二)加强立法过程中的定量定性分析

立法活动的本质是少数服从多数，这最终表现为立法机关组成人员投票的少数服从多数。这个少数与多数是以数量而论的，投票的结果就是根据数量的比例达到的定性，由此可以得出一个朴素的结论：立法机关组成人员从审议到投票表决，实际就是一个由定量到定性的过程。

从理论上说，立法机关多数人的意见应当代表了立法所涉及利益群体中的多数人意见，立法机关少数人的意见则代表了立法所涉及利益群体中的少数人意见。但是，代议制本身存在的各种弊端以及其他复杂因素，使得立法机关组成人员的意见与他们所代表的立法利益群体的意见，未必成准确对应的状态。所以，为了接近或者努力达到这种准确对应状态，重视和加强立法过程中的定量定性分析，就变得十分重要。

立法过程中的定量定性分析包括三个方面：

1.对立法机关组成人员(包括列席发表意见人员)的意见进行分析。经验表明，立法机关组成人员对某一法案或者法案中的某一条款、某一问题，是否发表意见以及发表什么样的意见，选择赞成、反对、弃权中的某一方式进行投票，背后都蕴藏着复杂的因素，对这些现象进行定量定性分析，对于进一步健全立法程序，具有重要意义。

2.对立法所涉利益群体的意见进行定量定性分析。由于立法机关组成人员的意见未必与立法所涉利益群体的意见准确对应，所以，采取多种措施，加强对利益群体意见的定量定性分析，就有助于发现立法中真正的多数意见。比如，在修改《个人所得税法》时，对于如何确定个税起征点，各方面的意见很不一致，全国人大常委会办公厅将法律草案向社会公布，在短短一周内，就收到23万多份意见，对这些意见进行归类分析，就从一个重要方面得出民意的倾向，最终，立法机关将税收起征点由原来的3000元提高到3500元。

3.对相关执法部门的意见进行定量定性分析。执法部门是管理者、服务者和法的实施者，对它们的意见进行定量定性分析，具有重要意义。

(三)重视立法过程中的方案选项设计

立法的根本任务就是要解决问题，解决问题就会有不同的方案。立法实践中，经常会出现对问题的争议意见相持不下、难以定夺的情况。这时候，由立法机关工作机构设计几种可供选择的方案，就会为解决问题打下好的基础。经验表明，立法过程中，对争议问题、难以定夺问题多设计选择性方案，有利于多谋善断，形成立法共识，也可以避免立法中的长官意志，削弱强势者话语权。

(四)重视立法专题研究报告建设

长期以来，我国立法过程中存在一个短板，就是立法研究与立法实践脱节。一方面，立法研究关注不到立法实践中遇到的问题，或者即使关注到实践问题，但研究的成果与实践脱节。另一方面，立法实践常常走在研究的前面，立法实践急需理论予以回答的问题，又找不到相关研究成果，致使立法规定违背基本法理和实际，常常走弯路。因此，加强立法中的专题研究具有重要意义。

一部法的制定经常会遇到各类问题，加强专题研究的最好办法是，重视专题研究报告建设。这有几项工作可以做：一是，建立专题研究报告制度，包括对开展专题研究的条件、程序以及研究报告的写作要求等进行规范；二是，对立法中遇到的问题不急于做出规定，先组织力量进行专题研究，宁可立法速度慢一点，也要保证质量；三是，对立法专题既要重视实证研究，也要重视基础理论研究；四是，对专题研究报告本身的质量也要进行考量鉴别。

(五)加强立法过程中的量化标准建设

这个问题尚未引起应有重视。对立法中的诸多问题确立量化标准，有助于立法的提案主体以及审议表决主体科学、全面、细致地考虑问题。党的十八届三中全会提出，“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量。”而从立法活动的各个环节分别设定若干个质量标准，可能更有操作性。比如，在地方立法中，我们经常强调起草法规草案要注意必要性、可行性、合宪性、合法性和合理性，但实践中如何去把握却非易事，所以，就可以探索确立一些具体标准。实践中，有的地方对此做了专门规定。比如，上海市于2000年通过了《上海市人大常委会审议地方性法规(草案)的若干质量标准》。这一文件提出了地方性法规的总体质量标准和具体质量标准。具体质量标准又分为立法必要性标准、合法性标准、合理性标准、可行性标准、表述规范性标准等。再比如，陕西省于2012年通过了《陕西省地方立法评估工作规定》。规定立法后评估按照合法性、实效性、合理性、协调性和操作性等五个标准进行，并对这个五个标准的含义分别进行了界定。

(六)加强立法结构、语言、逻辑建设

任何一部法都是由结构、语言和逻辑组合连接而成的，三者是否严谨、合理、适当，直接关系到立法内容的科学与否。

法的结构即通常所说的篇章结构，强调系统性、严谨性。从法的形式看，宪法和法律的篇章结构最为系统严谨，因为它们所规范的内容是国家和社会生活的全局或者某一领域的全局性事项，需要有与之相适应的系统性、严谨性的篇章结构形式。但是，行政法规和地方性法规、规章等基本是执行性或者局部的创设性规定，因而不必要求具有大而全的篇章结构形式。

现在，地方立法存在的突出问题是，过于追求体例结构的完整，内容繁复、重复甚至照抄上位法的情况比较普遍。在名称上，基本都冠以“条例”、“实施细则”、“规定”等；在结构上，动辄设计总则、章甚至附则；在条文数量上，少则二三十条，多则六七十条，甚至更多；在内容上，除了存在与上位法重复甚至照搬照抄上位法的现象，还存在原则性规定过多，操作性不强的现象。建议地方立法坚持以问题为导向，在体例结构上删繁就简，有几条规定几条，除了某些特殊情况，名称一般不再采用“条例”、“实施办法”、“规定”，在结构上一般不再分章分节，杜绝与上位法重复交叉规定现象，就是若干规定，条文少而精，规定得更加具体，能够操作。

立法语言是立法技术的重要内容，一部高质量的法离不开好的立法语言甚至标点符号。建国以来，我国从中央到地方立法的时间不算长，在立法语言方面积累了一定经验，但也存在不少问题。这已经引起立法机关的重视。2007年，全国人大常委会法工委还专门成立了立法用语规范化专家咨询委员会。此外，法工委还对立法用语制定了规范，用来指导地方立法工作。

加强立法语言建设有几个问题值得注意：一是，充分尊重立法语言与普通语言的共性，不能将立法语言与普通语言割裂开来；二是，充分尊重立法语言自身的特殊性，也即善用法言法语表述法律规范；三是，保持立法语言的统一性，使宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等法的形式，对于特定内容的表达，保持用语的一致。

立法逻辑也是立法技术的重要内容。加强立法逻辑建设需要注意几个问题：一是，注意立法逻辑与立法语言的关系；二是，注意保持立法篇章结构上逻辑的严谨；三是，注意立法具体内容前后逻辑的严谨顺畅；四是，注意保持不同的法律规范在立法内容方面的逻辑严谨顺畅。

七、执行标准：可执行性决定立法的科学性

立法的目的是使法得到有效实施。如果法制定后得不到有效实施，立法就失去了意义。所以，要实现科学立法，就须重视法的可执行性。具体而言，需要解决以下几个问题：

(一)在立法的精细化上下功夫

改革开放之初，国家立法处于起步阶段，经验不够丰富，改革本身又带有很大的探索性、试验性，立法需要为改革留下空间，因此，立法内容偏于原则和粗疏，更多的具体措施依赖于配套法规作出规定。但是，经过三十多年的实践，我们对改革方向和措施的把握能力越来越强，改革的经验越来越丰富，立法的经验也越来越丰富，更重要的是，人们已经认识到，法律内容的原则粗疏不仅损害了法律的可操作性，也损害了法律的权威和法制统一。十二届全国人大常委会推出的十分重要的改革举措就是，在立法的精细化上下功夫，推动立法向具体化、精细化方向发展。张德江委员长在常委会工作报告中提出：“要科学严密地设计法律规范，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用”。[8]

(二)考虑执法主体、执法环境因素

法律规范制定后需要依靠执法主体去执行，但是，执法主体自身的能力、条件以及执法环境等因素都直接影响法律规范执行的效果。比较典型的例子是地方在禁放方面立法的失败。1993年，北京市人大常委会制定了《关于禁止燃放烟花爆竹的规定》。为保证这个法规的实施，一年春节，仅除夕和初五夜，在京城禁放区，有关部门就出动民警、联防队员、治保积极分子和保卫干部21万多人次，加强街道和社区的巡逻控制，执法成本之高可见一斑。但即使这样，也远未能收到预期效果。在实施了11年后，这部法规被迫废止。为什么呢？一方面，燃放烟花爆竹是中国人的传统，居民对立法“不买账”；另一方面，燃放烟花爆竹是一种极为特殊的行为，执法机关和执法人员不具备在同一时间段全面实行禁放的条件和能力。也正因为这一原因，那一时期，全国实行禁放政策或者立法禁放的城市，在经过一段时间的实践后，纷纷放弃了相关政策和立法。所以，立法如果不考虑执法主体和执法环境等诸多因素，就很难说是科学的。

(三)考虑守法者的因素

立法的目的是为了让公民、法人和其他组织遵守法律规范。而守法者的因素包括守法者对法的接受认可度以及守法的承受能力等。比如，在大城市禁放烟花爆竹的立法，所以得不到有效实施，关键原因是不被广大居民认可。再比如，《个人所得税法》将起征点确定为2000、2500或者3000元，显然超过了大多数纳税人的承受能力，即使现在立法确定为3500元，实际也超过了不少人的承受能力。所以，对税收起征点进一步分类细化，就是立法科学化的必然趋势。

(四)综合考虑立法的成本与效益关系

判断立法科学与否的重要标准就是，在立法成本与效益的比较上，效益是否大于以及在多大程度上大于立法的成本。这方面，有几个问题值得注意：一是计算立法过程的成本；二是计算执法成本；三是计算守法成本。对于执法和守法成本问题，前面已经述及，但前面主要是从执法的条件环境与守法的认可承受度来阐述的，这里论述的角度主要着眼于执法、守法需要付出的代价即成本。当扣除执法、守法的成本后，法律规范实施的效益大于立法成本时，这样的立法才可以说是科学的立法；效益越大，说明立法的科学化程度越高。实践中，有些法制定的成本很高，制定后虽然没有多少执法成本和守法成本，但法本身也没起什么作用，这样的法也谈不上有什么科学性。比如，一些口号性质、倡导性质、临时政策性质的法，就没有什么用，还有一些过度干预社会生活的类似木工、秘书、晾晒衣服方面的立法，也没有什么价值。

在立法前评估、立法中评估和立法后评估中，对立法的各类成本与效益进行比较衡量，对于判断立法科学化的程度具有重要意义。目前，全国人大常委会已经对三种立法评估开展了积极有效的探索，这对地方立法的评估，也具有指导和示范意义。

八、政治与专业标准：努力提高立法机关组成人员的素质

能否实现科学立法，很大程度上取决于立法机关组成人员的政治素质。具体说来有以下几个问题值得注意：

1.立法机关组成人员应当具有坚定的政治立场。立法工作是重要的政治工作，很多问题涉及大是大非的政治决断，因此，立法机关组成人员坚定的政治立场对于解决立法工作中的大是大非问题至关重要。比如，在立法工作中如何坚持社会主义的根本政治制度、基本经济制度就需要政治立场支撑。

2.立法机关组成人员应当具有敏锐的政治眼光。立法工作涉及对法所调整社会关系现状和长远的准确认识把握，对这些社会关系的规范和处理常常涉及重大政治问题，这就要求立法机关组成人员善于从政治的角度展开调查研究，见微知著，洞察长远，又着眼大局，准确认识把握和引导规范社会关系的发展。

3.立法机关组成人员应当具有高度的政治责任感。立不立一部法，在一部法中要不要规定一项内容，如何规定一项内容，常常与立法机关组成人员的政治责任感和使命感密切相关。各级立法机关组成人员都是政治家，都在一定范围代表了人民意志和利益，应当具有对人民负责、勇于担当、敢于负责的高度责任心和使命感，将立法工作当作具有高度政治责任的工作。

4.立法机关组成人员应当具有相应的政治智慧和政治艺术。立法工作不是简单机械的对社会关系的规范和调整，立法活动中很多问题的解决都需要站在政治的角度，统筹兼顾，协调各方，寻求最佳方案。因此，立法机关组成人员特别是立法机关的领导人就需要有高超的政治智慧和政治艺术，坚持原则性与灵活性相结合，妥善协调解决立法中遇到的矛盾和问题。

除了政治素质外，立法机关组成人员的专业素质也直接影响到立法的科学化程度。立法机关组成人员的专业素质包括政治、经济、法律以及社会管理等不同领域的专业知识、理论、技能和经验。立法机关组成人员的专业素质直接关乎立法质量，所以，不断提高和加强他们的专业素质，是实现科学立法的重要条件。

[1]中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/2013-02/24/c_114782088.htm.

[2]全国人大常委会召开立法工作会议[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/video/2013-10/30/c_125625552.htm.

[3]马克思恩格斯全集(第4卷)[M].北京：人民出版社,1995.

[4]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社,1995.

[5]张德江.提高立法质量 落实立法规划[J].中国人大,2013.

[6]刘松山.当代中国处理立法与改革关系的策略[J].法学,2014(1).

[7]张春生.从立法与实践关系的视角谈科学立法的几个问题[A].中国法学会立法学研究会2014年年会论文集[C].

[8]张德江.全国人民代表大会常委会工作报告[EB/OL].人民网，http://cpc.people.com.cn/n/2015/0320/c64094-26722156.html.

(责任编辑：蔡金荣)

国家社会科学基金资助项目《改革开放条件下立法的预见性研究》(12BFX001)及上海市立法研究所委托课题《科学立法的设定标准》的阶段性成果。

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1243(2015)05-0080-10

作者：刘松山，华东政法大学法律学院教授，博士生导师，主要研究方向：宪法学。邮编：200042