从“有准备的社区”到“有准备的城市”——对杭州市上城区公共安全治理经验的考察

□ 胡重明



从“有准备的社区”到“有准备的城市”
——对杭州市上城区公共安全治理经验的考察

□ 胡重明

打造“有准备的社区”是推进城市公共安全治理常态化建设的一种可能的理论方案，而以社区平台、政府主导和网络覆盖为显著特征的杭州市上城区公共安全治理经验则在一定程度上超越了西方式的“有准备的社区”，成为打造“有准备的城市”的一种有益探索。当然，与中国的许多地方实践一样，上城经验尚没有彻底跨越常态化防控体系建设的深层障碍。为回应未来的挑战，必须进一步强化基层社会的治理能力，保持官僚组织的持续创新，理顺不同主体之间的关系。

城市公共安全治理 有准备的社区 有准备的城市 常态化防控

2006年1月国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》明确了要在党中央与国务院的领导下,建立“统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效”的治理体系的改革方向*参见《国家突发公共事件总体应急预案》2006年版。。这标志着中国的公共安全治理步入了新的轨道。之后，地方层面展开了广泛的改革行动，推进应急管理的常态化建设成为地方治理主体必须承担的重要工作。近年来，在区委、区政府的总体部署下，杭州市上城区政法、公安、安全生产等部门，与其他社会组织与个人协同合作，努力为区域发展和公众生活创造安全、稳定、和谐的环境，先后荣获了全国安全生产月活动优秀单位、建设“平安浙江”平安区、浙江省创建法治县(市区)工作先进单位、杭州市维护稳定工作先进单位等多项荣誉*依据上城区政府内部资料整理而成。，构筑了城市公共安全治理的一个成功样本。本文将首先检视当前城市公共安全治理实践与理论所面临的挑战，提出“有准备的社区”这一可能的方案，阐释该理论模式的特征与假设；并以此为基础，着重考察上城区在城市公共安全治理方面的实践经验，分析其内在机理及形成原因，指出其对于城市公共安全治理的意义；最后结合上城经验，对当下的城市公共安全治理问题进行反思，探讨未来改革的可能方向。

一、“有准备的社区”：城市公共安全治理的可能方案

随着城市化、市场化进程中城市社会的不断变迁，城市公共安全治理的范围和难度都在加大，这越发使得推进城市公共安全治理的常态化建设成为必要的选择。而从现有的实践与理论发展状况来看，仍旧面临诸多难题。

一方面，既定的城市公共安全治理体系存在不少缺陷。常态化的公共安全治理体系以完善的组织和制度建设为基础，可是中国城市公共安全治理正式体制的建设尚不完善。譬如，中国地方还很少有为治理公共安全事务而专门设立的综合性机构，从中央到地方还没有形成上下贯通、成熟完善的治理公共安全事务的组织体系，而更多的只有关于某个具体领域的管理部门，比如社会治安管理部门、公共卫生监督部门、食品药品监管部门等等。由此产生的一个缺陷便是部门分立，无法处理综合性的复杂问题，许多问题的变化无法得到有效的控制，信息流通中往往存在着许多壁垒。区(县、市)一级的公共安全治理过程往往只是对上级政府政策的执行和操作化。在实践中，除了自身制定政策的权力受限外，一线治理主体常常缺乏有力的治理手段，因权责失衡、可用资源匮乏、部门缺乏有效协调整合而难以形成切实有效的问题处置方案和措施。也正因如此，寻求一种创新的模式成为实践突破的关键。

另一方面，公共安全治理研究的发展严重滞后。从应急管理向常态化建设的转换，必然要经历一种解释框架上的创新。然而，国内公共安全治理的新近发展以及相应的公共管理的理论研究更多的还是着眼于危机管理、防灾减灾等方面。它们从危机管理的角度，甚至只是从应急管理的角度来解释与公共安全有关的现象，并试图寻求相应的路径和对策选择。危机管理是对突发性安全事故、事态的管理，是对危机事件的预测、控制、应对、恢复的管理技术与实践，公共危机管理主要强调了对公共危机事件的及时、有效的回应和处置，以及对类似事件的预测和防范。可是内容丰富的公共安全治理并不只是关涉公共危机的管理问题，而是在很大程度上建基于日常化的实践，许多基础性的制度建设和机制运作实际构成了公共安全治理的主体部分。也就是说，现有的研究依然没有很好地回答，如何为推进城市公共安全治理的常态化建设提供一种有效的治理模式，特别是没能充分解释其制度或组织基础是什么的问题。

而事实上，治理理念的不断跃迁已经为许多国家的城市公共安全治理提供了全新的视角。一种可能的路径就是以社区为基础，超越正式的官僚制组织界限，实现治理资源的重新整合和治理过程的重新建构。西方学者提出了“有准备的社区”(prepared community)的理论模式。所谓“有准备的社区”指的是一个社区在地方级别上制订有效的紧急事态管理工作安排，这些工作安排首先将产生一个警惕的、能够随时获得各种信息的、积极的社区；其次是形成了一个积极实践的地方政府；最后还能够实施一种关于预防、准备、应对、恢复的，协商一致的工作安排。[1](P4)“有准备的社区”具有三个基本特征：

一是以社区作为治理体系构建的基础。社区是组成城市的基本单元。从社会学的宽泛意义来讲，社区甚至是人类生存栖息的基本单元*社会学中广义上的社区如滕尼斯所言之社区，是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。从此意义上说，社区就不只是指城市社区，也可以包括乡村社区。。现代城市化的进程所描摹的一个主要图景便是基层治理和社区实践的欣欣向荣。这一点至少包含着两重含义：一方面是社区自身便是现代城市公共安全问题的集中多发之地，进而也是相应的公共安全治理的主要阵地；另一方面则是可以(而且有必要)通过发挥社区自身的力量化解与公共安全有关的问题。社区力量与政府力量一样，需要充当公共安全问题的关键的治理主体的角色*从大社区观的视角来讲，政府力量也可以说是社区力量的一部分。。“有准备的社区”强调以社区作为制度框架搭建和机制运行的基础性平台。在社区，各种治理力量得以整合和协作，最大限度地发挥自身功能，以解决公共安全问题。当各种物质资源或非物质资源在社区中汇集，各类治理主体在社区中展开积极的互动，社区便成为了公共安全治理最为活跃的区域。

二是以多元主体的协同参与作为运作方式。自上世纪七八十年代以来，作为治理的公共管理对国家治理体系的改变即在于，从原有的一元化的主客体对立的治理模式转向更多地利用市场和社会手段的多元化的治理模式。与“有准备的社区”相关联的“全部门方法”(all agency approach)指的正是一种多部门在应对紧急事态及灾难时的工作安排，包含了各级别政府、法定权力机构与志愿者以及社区组织等之间的积极合作关系。部门(agency)既包括了政府，也包括了非政府部门。[1](P5)“有准备的社区”模式仍然承认地方政府在建议、帮助和支持社区时的作用，它们被看做建立适当体制的最直接的代理人。[2]这种紧急事态/灾难管理体制有赖于在地方层次上的恰当有效的安排。因此，基本的运作框架不但包括“一个警惕的、消息灵通的和积极的社区以及支持着他的志愿者组织”，而且包括“一个积极的承担责任的地方政府”以及“用来预防、准备、应对和恢复的协调一致的安排”。

三是以常态防控体系的形成作为目标。就紧急事态发生过程而言，由于从事件发生到正式救援队伍赶到现场之间总会有一段时间间隔, 而这段时间对于生命和财产来说往往又是生死攸关的时刻, 所以能否发挥个人和社区的自助功能就十分重要。从根本上说，这依赖于基于社区的公共安全体系的常态化建设。社区的“准备”本身就意味着在紧急事态发生之前实施系统持续的安全基础建设。“有准备的社区”倡导地方政府在提供各种公共工程和服务, 诸如健康、福利和其他日常需求中发挥作用,并且强调了在紧急事态发生时，个人和社区自助所能够提供的快速有效的救急功能。在常态化防控体系中，个人可以做很多帮助自己和别人的事情, 积极了解社区可能发生的危险，采取适当的针对这些危险的个人防范，积极参加以社区为基础的志愿者组织以及监督他们的地方政府做出适当和有效的安排。[2]

正因为“有准备的社区”强调改变既定的城市公共安全治理的正式架构，从理论上提供了一种推动更强大、坚韧和可持续的安全防控体系构建的路径，使其成为可行的实践改革方案。下面将以杭州市上城区公共安全治理的实践为案例，进一步探讨这种理论模式的可能性和内在逻辑。

二、“社区治理、常态联控”：城市公共安全治理的上城实践

最近五年，上城区委、区政府以建设“平安上城”为目标，立足于本区域的实际状况，从社会治理的总体规划出发，制定和下发了《深入推进社会管理创新工作实施意见》、《关于进一步加强上城区安全生产责任制的实施办法》、《杭州市上城区重大事项稳定风险评估暂行办法》等一系列的政策规范和指导性文件*依据上城区政府内部资料整理而成。。政府力量与社会力量一起，以推进社区治理为体制转型的抓手，加大并合理配置各种资源上的投入，搭建信息采集和共享平台，不断优化管理方式和方法，采取复合主体参与的工作机制，将打造常态化的安全保障与风险防控体系作为工作重点，在公共安全治理方面取得了显著成效。以下从体制保障、运行机制和工作重心三方面来考察上城区的公共安全治理实践。

(一)体制保障：从政府管控到社区治理

为了将安全工作落到实处，上城区将“平安创建”的治理触角延伸到了社区和基层，即面向一线的基层单位，扎实推进以“平安街道”、“平安社区”、“平安企业”等为载体的平安创建，并将财力、人力资源等更多地投放到社区和基层。

一项关键改革是建立了管理服务“网格”。结合社会管理特性，在不打破原有行政区划的基础上，将区、街道、社区分别作为一级、二级、三级网格，将社区以居民、企业、区域面积、社会管理复杂程度、社会服务资源情况等因素分配为2～5个基础网格(四级网格)，全区共计159个网格。建立“一格三员”工作队伍，即每个基础网格设置1名网格长、1～3名协管员、2～5名信息员，分别由社区工作站专职人员、综合协管人员及楼道长等居民代表担任，履行指挥、执行、监督职责。目前全区共有159名网格长、345名协管员、769名信息员*依据上城区政府内部资料整理而成。。信息采集员的职责在于通过街面巡查，上报问题信息，反馈处理结果。

为保障公共安全治理及其他社会治理基础数据的采集与共享，上城区构建了全方位联通的信息管理系统。运用GIS地理信息云服务，采集全区涵盖党群系统、政府系统、社会团体、企业、志愿者、便民服务点等几万条信息，对相关联的人、地、事、物、情、组织、房屋等基础数据进行整合与共享，实施集约管理。通过建立基础数据库群，与地理信息系统无缝衔接，基本实现“人进户，户进房，房进网格，网格进图”，向着精细化服务管理的组织模式转变。同时实施基础数据的动态更新系统建设，为数据更新的日常化夯实了基础。

另外，上城区还加强基层队伍建设。实施安全监管素质提升工程，加强街道对各个科室、社区以及网格安管人员的业务知识培训，提升其发现、处置问题的能力。由主管部门负责，加强对执法人员法律法规知识培训，增强重点领域行业主管部门的履职意识和能力。加强专家队伍建设，在完善区级层面专家库的同时，各街道也建立了专家库。目前，全区6个街道综治工作中心总人数达93人，平均每个街道15.5人，各街道的专职综治工作人员都已达到3人。此外，还开展了“平安上城”志愿者行动，推进平安志愿者等群防群治组织建设，全区共组建了16支志愿者服务大队，志愿者人数达1.5万人*依据上城区政府内部资料整理而成。。

(二)运行机制：从条块分割到复合联动

在近年来的探索中，上城区努力打破垂直、平行部门间的壁垒，盘活各类社会力量，已建立包括“平安上城”110社会联动机制、社会矛盾纠纷“大调解”机制等一大批依赖于复合主体参与的公共安全治理机制。2012年4月，上城区又依托公安110指挥平台，整合政府资源，将职能部门、行政单位、基层网格等一并纳入联动管理，构建了“平安365”应急联动指挥中心*“3”是指加强社会建设、创新社会管理、提升社会文明水平“三位一体”；党委政府领导、社会组织配合、广大群众参与“三管齐下”；区、街道、社区“三级联动”；“6”是指在社会服务管理工作全程中注重建立矛盾纠纷联调机制、“平安上城”联创机制、社会问题联治机制、管理工作联动机制、社会治安联防机制、公共服务连抓机制等六项基层基础工作；“5”是指在社会管理工作的体制机制、方法手段上强调通过服务化、集成化、标准化、透明化、信息化实现。。

上城区将社会服务管理事务按服务对象、工作方式等划分为安全稳定、应急管理、公共服务、社会事务、党群组织、依法行政、社情民意共7大类47种事项，涉及全区60家相关部委办局。为实现办理事件流程的协同，提出了社会事件“信息收集——案卷建立——任务派遣——任务处理——结果反馈——核查结案——综合评价”的“七步闭环处置规范”*依据上城区政府内部资料整理而成。。其具体流程是：网格信息员对本网格进行巡视，发现问题后及时向三级网格(社区)报告情况，或者由其他社会公众和媒体获取举报信息；社区经过甄别、立案，并将相关案卷上报联动指挥中心，由指挥中心根据问题归属，派遣相关部门赴现场处理问题，处理完毕后向指挥中心汇报处理结果；最后由本网格人员进行现场核查并实施评价。这种新管理流程克服了传统管理体制中没有监督回馈的弊病，较好地解决了信息滞后与处置缓慢的问题。

为保障各项工作机制的运行，还建立了相应的激励、考核机制。譬如，平安110联动指挥中心的人员、装备及日常办公经费是由区财政予以专项支持，各成员单位经费分级分层落实保障，还可提请市公安局报市信息化项目，获得市政府立项支持。此外还建立了绩效考核通报制。考核内容包括联动人员、设施、装备、制度的到位率和现场处置情况及实效等；考核实行每季通报、年终总评排名，每季考核成绩在工作例会上通报，并以文件形式报分管区领导和成员单位。年终考核总分计入区委、区政府对区直单位的综合考评及目标考核*依据上城区政府内部资料整理而成。。

“平安365”联动平台建立了更加综合性的绩效评价体系。该体系囊括三方面：对社会服务管理联动指挥中心的评价；对社会事件处置部门的评价；对基础网格的评价。对每一个评价主体的考量包括工作过程、具体责任、处置问题效率等多方面。对联动指挥中心的工作人员及网格工作人员，都依据工作标准做实时考核。对承担社会事件处置的职能部门，除每阶段有立案和结案的即时性数据统计作为评价指标外，还针对工作完成满意度，由网格工作人员及广大群众按百分制进行评价。评价结果自动生成数据，计入考核系统，以此避免人为因素的干扰。信息的透明性也利于监督，提高办事效率。

(三)工作重心：从应急处置到常态防控

通过社区治理体制的逐步建立和复合主体参与的工作机制的系统展开，上城区的公共安全治理工作重点从强调应急处置延伸至更重视常态化的防控体系的建设，拓展了城市公共安全治理的内容和方式。

一是安全规范建设。加强街道安全生产监管规范化建设和企业标准化建设，逐级建立并落实从企业主要负责人到员工的隐患排查治理和监控责任制；加大安全生产宣传培训力度，通过在学校学生、社区居民中开展安全知识教育和普及活动，提升群众安全知识知晓率、安全发展状况满意率；推进安全文化创建工作，开展安全文化示范企业、安全社区和城市安全文化创建试点活动。

二是安全风险预警。完善全区预案体系，建立事故隐患信息档案，加强预案报备与动态管理。突出火灾隐患、校车安全、油气管网等重点领域的风险预警，对较大隐患实施风险评估。实施科技兴安，推进“智慧安监”建设，推广建筑工地物联网监控等项目，利用平安365平台、消防网格化平台、安全生产综合信息平台提高安全保障能力。开发专门的情报信息分析预警系统，全面整合维稳办、信访局、数字城管、公安110以及街道等相关部门掌握的信息，通过视频监控，3G网络传输、GPS定位等手段，实现综合预警。根据信息研判，对全区各街道区块实行红、黄、绿三色标注实时预警。预警系统中对成员单位应急联动处置力量和资源的分布情况作地理标注，实时调度、处置；对治安、城管、交警、社区、物业及单位自有的监控设施进行整合，有效掌控现场联动情况。

三是安全隐患消除。以隐患排查治理为手段，落实企业、政府、社会隐患排查治理长效工作。健全隐患排查治理分级管理制度，实行隐患登记、治理、验收、销号闭环管理。各执法部门开展执法检查，加强打非治违工作，开展安全生产综合整治试点和专项治理工作。在试点基础上，全区六个街道和工业园区开展了安全问题综合治理。以推进网格化管理为契机，整合网格队伍和物业、志愿者、专家等社会力量，打造立体网格的防控体系，消除监管盲点。

上城区的公共安全治理取得了显著成效。以2013年为例，全区政法、社会治安、安全生产等大部分工作完成情况都名列全市前茅。全年初次信访一次办结率达到100%，满意率达到85%，区长公开电话一次办结率和满意率均超过98%，重复交办率下降到1.68%，续报率下降到0.68%；命案和五类恶性案件发案数始终控制在个位数，破案率达到100%；生产安全实现了零死亡，道路交通安全、消防安全事故均呈现大幅度下降；“平安创建工作”实现九连创，群众安全感满意率达95.48%，平安创建知晓率比上年提高11%，参与率提高了19%*依据上城区政府内部资料整理而成。。治理体制和机制的创新及工作重心的转变，使上城区内的公共安全问题几乎都能被纳入到日常管理中，及时发现率、准确率、处理率都大幅提升，日益营造出一个更优良的社会环境。

三、上城经验：从“有准备的社区”到“有准备的城市”

依据上述分析，可以发现上城经验已不同于中国城市公共安全治理的传统模式，它不但成为打造“有准备的社区”的一种有益尝试，而且展现出超越西方式“有准备的社区”的独特属性。

一是基于社区平台的公共安全治理体系的构建。以社区治理为体制基础、以复合联动为运行机制的“上城模式”展现出了与中国城市公共安全治理的旧有格局完全不同的特征。以往的城市公共安全治理体系建立在以政府部门垄断治理权力，对城市公共事务实施全面掌控的基础之上，并没有过多地发挥社会自身的功能。即便政府扮演了积极主动的角色，尽量全方位地包罗地区的安全事务，由于部门分立、条块分割的正式体制特点，使得公共安全治理的“触角”事实上无法遍布所有的城市区域，无法回应所有的安全问题。特别是，由于各个职能部门间各司其责，只是依法处理相对独立领域的事务，往往无法对一些突发性的综合事件进行及时、有效的回应。当此类事态发生时，部门间常常产生推诿和扯皮，权责不清的缺陷便暴露出来。而上城经验则改变了政府单方控制公共事务的传统，与许多浙江地方政府的社会管理创新试验一样，将社区和网格当作了治理主场，调动了社会力量参与到治理的行列中。这是一种权力和资源的下沉：一是政府内部权力和资源下沉，赋予基层更多权力和资源；二是政府向社会赋权，以及对社会资源的发掘与整合。有效激励和约束保障了社会力量的活跃及从网格到区的各级、各部门工作人员的责任落实。规范、规章的制定和落实，相应的奖惩、问责和补偿机制的建立，以及地区整体环境的营造和文化氛围的培育，将不同的行动者的潜力调动起来，用自我服务式的行动提供了可持续的动力。可以说，上城经验反映了中国城市公共安全治理的一种新的趋势。

二是地方政府在公共安全治理中主导作用的发挥。上城经验实际上也并不等同于西方式的“有准备的社区”。西方学者所提出的“有准备的社区”的理论是出自西方自由主义式的社会土壤，多以相对独立的社区中，平行部门间的合作为基础。在西方国家，社区(特别是封闭社区*封闭社区也称门禁社区(gated communities)，即为保障居民的隐私和安全而进行出入口管制的住区。此类住区发源于欧美等国家，通常位于城郊，且规模较大，属富裕阶层的住区或豪华别墅区。)的相对独立性较高，自治能力较强，政府作用往往被视作一种外部力量的介入。而中国的社区力量，譬如社区组织和志愿者等力量相对较弱，发育程度尚显不足，在实践中往往需要有政府牵头。而基于社区治理的新体制的建立和基于复合主体参与的新机制的养成实际在很大程度上都源于上城区本身的独特优势和政府治理的历史经验。发达的城市建设及领先的经济社会发展水平为其孕育了许多发展相对成熟的社区。早在“平安上城110社会联动机制”建立之前，上城区政府就牵头扶持开展社区治理和复合主体治理的探索。湖滨街道的“湖滨晴雨工作室”、紫阳街道的“邻里值班室”等都是上城区推进社区治理的探索和创新，而诸如“警民联调”、“黄哨子、红袖章”志愿巡防、“5A”社区服务等则是复合主体参与及多部门联动的例子。经过长期实践摸索，上城区委、区政府及来自基层和社区的治理主体已积累了许多宝贵经验，上城区逐渐形成了敢于、乐于、擅于依靠社会和市场，用合作方式解决治理问题的文化氛围，为城市公共安全治理体系的培育营造了优良环境。可以说，上城经验集中体现了政府与社会关系的中国式逻辑。它特别鲜明地体现了，政府主导与社区自治是如何相互融合的，中国城市化进程中如何理顺政府与社区、公众的关系，如何在高速发展中保障社会的和谐稳定与可持续性发展。因此，更加强调政府作用的上城经验并不是简单的对西方经验的复制。

三是超越社区和既定框架的城市安全网络的形成。较之“有准备的社区”，上城经验还具有更多超越性的特征。虽然“有准备的社区”理论重视社区在危机出现前实施有效的工作安排，但是与应急管理和灾害管理的理论一样，其主要目的还是为了对危机的应对和处置。相比之下，上城经验则更多地将工作重心置于对风险的预警和防范，对基层社会矛盾的化解，特别是对良性公共安全秩序的日常维持和塑造。而且，通过将横向不同社区、不同治理主体相联通，将纵向的不同层级的部门相衔接，它在很大程度上突破了社区之间的界线。与扩大了的社区治理相适应的还有一系列拓展的工作机制。事实上，由于“有准备的社区”所采用的“全部门方法”也来源于西方治理体制和政治意识形态，所以与上城经验是有差异的。上城经验将整个城市区域的治理轨道都尽量连接起来，在网络的各个纵横线交汇的节点上开展最为直接的行动。[3](P17)可以说，这种拓展的城市公共安全协同治理体系具有一些与网络化治理相似的特征*周志忍认为，可以将“网络化治理”纳入到“整体政府”的大范畴当中。21世纪以来的“整体政府”是继20世纪末的“新公共管理”之后的又一次重要的西方政府改革潮。相关的词汇还包括“协同政府”、“跨部门协作”、“水平化管理”等等。参见周志忍为《网络化治理：公共部门的新形态》所作的中文版序言。必须注意的是，网络化治理的提出亦来自于西方国家的实践，此处仅以网络化治理来描述和强调上城区公共安全治理结构的形态特征。。随着信息技术的发展，以及舟山、北京等地的网格化管理的经验在全省、乃至全国范围的扩散，建立更加系统性的社会治理联动平台就有了愈加充分的客观条件。新技术打通了横向、纵向的治理网络，为信息的采集和控制，强化风险预警和决策，改善合作机制起到了积极作用，实现了信息的透明化和更为有效的绩效监督。正是这种基于社区又超越于社区的整个区域范围(连通城市，甚至超越一座城市的范围)的合作框架的形成，产生了更高层次上的常态化安全防控体系。也可以说，上城经验力图打造的是“有准备的城市”，它是一种“有准备的社区”的拓展版本。

四、城市公共安全治理的再出发

推进城市公共安全治理的常态化建设已成为地方政府、企业、社区组织和广大公众的重要期许。虽然我们可以从上城区的经验中归纳出可能的路径选择，但这并不表示上城区的实践已实现所有的目标。事实上，仍然有不少问题值得进一步反思。

第一，如何强化基层社会的治理能力。当治理体系已经初步建立，那么就需要思考和谋划进一步改进和完善的问题。目的在于让每一个网络中的“节点”都发挥最大的治理功效。十分关键的一点就是做强社区和基层自身的治理能力，尽可能地发挥社区组织、志愿者和专家团队的力量。不可否认，应急响应和处置能力的提升最终还要看基层和社区能力的强弱。无论是做“有准备的社区”，还是做“有准备的城市”，社区和基层力量的夯实都是根本性的。社会力量的壮大依赖于专业化程度的提升过程，而城市公共安全治理的整体专业化水平的提升不只是仰仗于公共安全治理的专业人士的能力提升，更重要的是其他非专业人士也能够掌握和运用安全知识与技能。至少就现有的状况来看，中国大部分地区民众的公共安全防范意识与能力仍旧与日本、欧美等西方发达国家相比存在着较大的差距。继续深入加强基于社区平台的社会化普及和培育工作应成为优化城市公共安全常态化保障体系的必须选择。

第二，如何保持官僚组织的持续创新。中国城市公共安全治理的十年发展历程已经显示了一种趋势，即从起初的广泛搭建应急体系，到后来的推动应急管理常态化。这一过程本身表明了中国城市公共安全治理的一种进步。可遗憾的是，中国很多地方确实存在着“新瓶装旧酒”，偏重于搭建“大体系”的形式主义倾向。必须承认的是，技术可以协助解决公共安全治理中的信息采集和预警体系构建的问题，却无法解决许多深层次的制度缺陷或官僚政治的问题。就上城经验来看，最为引人注目的莫过于伸向基层、覆盖全区的信息网络和管控触角。可值得注意的是，政府不同部门间的权责关系并没有产生实质意义上的变化。一定程度上说，它们只是通过创新治理技术和工具，更全面、便捷地掌控了关于治理的信息，更顺畅地履行了其所承担的既定职责。从权责的重新定位、专业能力的提升到组织结构的变革都将继续成为政府能否发挥作用的关键步骤。

第三，如何理顺不同主体之间的关系。各类社会资源的有效发掘、整合和可持续利用对于城市公共安全治理的常态化建设至关重要。这一点是与政府角色的转变紧密联系的，关乎制度的持续创新，涉及权力和利益关系的调整与理顺。这些又关系到社区组织等社会力量能否享有治理主体的地位，并且也是有效的治理网络能否被构思和创建的前提条件。对于政府而言，正如戈德史密斯和埃格斯所指出的，还必须转变行为方式，学会与其他的社会主体共享信息与知识，学会与不同的人、私营部门或社会组织打交道。[3](P94)若偏离了服务型政府这一方向，无法实现社会治理格局的根本转型，那么不管是政府自身能力的建设，还是社会自治能力的提升都将无从谈起。这些方面显然还有很长的路要走。

毋庸讳言，在现代化和城市化的快速进程中，经济发展依然会是中国城市治理者手头最显“紧迫”的中心工作。互联网络等技术手段自然会不断得到更新。而当这种现代化和城市化的进程本身孕育了更多的风险和危机，城市治理者就不得不将精力更多地投向其肩负的另一项事关民生的重任中，竭力为发展提供一种安全、和谐、可持续性的环境。为了打造“有准备的城市”，治理者必须努力回应诸多新的挑战。不只是上城经验尚没有彻底跨越常态化防控体系建设的深层障碍，中国城市公共安全治理的广泛实践也可能会面临更多的困难和不确定性。必须明确的是，作为合作关系的城市公共安全治理的优越性不仅仅在于提供了一种建基于社区的全方位的防控体系，更在于对社会资源与价值的善的分配——这也正是推进城市公共安全治理常态化建设的根本宗旨。

[1]Emergency Management Australia．Australia Emergency Management Glossary[M]．Commonwealth of Australia：Better Printing Service，1998．

[2]夏宝成．西方国家公共安全管理的理论与原则刍议[J]．河南理工大学学报( 社会科学版)，2006(1)．

[3][美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯．网络化治理：公共部门的新形态[M]．孙迎春译．北京：北京大学出版社，2008．

(责任编辑：黄俊尧)

D631

A

1243(2015)05-0061-07

作者：胡重明，浙江行政学院公共管理教研部讲师，博士，主要研究方向：地方政府治理、服务型政府等。邮编：311121