基于地方财政收入和住房保障的房地产政策研究

朱蕾静　张冀民

(兰州交通大学经济管理学院，甘肃　兰州　730070)

基于地方财政收入和住房保障的房地产政策研究

朱蕾静张冀民

(兰州交通大学经济管理学院，甘肃兰州730070)

摘要：本文首先分析了房地产在当代社会中承载的功能，主要是居住、拉动地方经济、增加财政收入等，再以房地产如何满足人类的社会需求为切入点，从地方财政收入和住房保障的角度出发，提出了将限购改为限转售、新旧住房市场同时利用的购房券政策。

关键词：地方财政；住房保障；购房券

一、文献综述

国内学者关于房屋在当代社会中承载的功能的研究结论基本一致，主要是居住、拉动地方经济和增加财政收入等，如舒东、郝寿义(2003)认为房地产最基本的功能是为人类提供适宜的生存空间[1]。崔裴(2008)通过研究中美房地产的经济与社会功能认为我国房地产的主要功能是向人们提供生产、生活的空间，同时具有对经济的投资拉动和增加地方财政收入的作用，研究还表明我国房地产业对地方财政收入的影响具有较强的不可替代性[2]。常春华、汪发元(2013)发现地方财政收入和房地产的发展具有显著相关性，房地产业的发展具有促进地方财政收入和支出增长的作用[3]。因此，研究我国住房问题时必须考虑地方政府的财政收入。消费者对房屋最关注的是价格，因此房价也是众多学者研究的热门问题。马庆林(2013)从系统科学的角度对我国住房政策进行了研究，发现房价的高低与能否实现住有所居之间没有必然联系[4]。我国城市家庭住房自有率已达85.39%，买房困难主要是外来人口所面临的问题，从这一角度看，房价高起到了缓解城市人口不断增加的作用。目前，地方政府的负债率高，变相的打压房价既不能缓解住房问题，对于财政收入也没有好处。因此，制定房地产政策不能过分强调房价本身的高低[5]。冯科、何理(2012)对我国房地产市场的限购政策进行了研究，得出房地产限购政策会破坏其他消费市场均衡的结论[6]。乔坤元(2012)用我国70个大中城市的面板数据研究了限购政策对房价和房地产交易量的影响，发现限购政策对于房价的抑制作用不大[7]。房屋限购政策还违背了自由市场经济，在数量管制之下，人们愿意交易而不被允许，所以人们有激励规避数量管制甚至违反法律规定。投资性购房和投机性炒房的人可能会通过非正常手段购买房子。保障性住房政策也受到许多学者的关注。刘雪明(2013)指出了政策本身的不足，如政策规定保障性住房的保障对象是“城市低收入住房困难家庭”，但是却没有具体规定低收入和住房困难的衡量标准[8]。没有一个明确统一的标准来衡量保障对象，会使得政府承担一些不该承担的责任，加重政府的财政负担，也会使得政府在其他公共支出方面(如医疗、教育)受到影响，更会导致保障房在分配、管理等环节的腐败。管清友、傅勇(2012)认为保障房政策忽视了中低收入者是社会人口中的大多数，由政府主导为这部分人提供低价房是不可能做到的。并且在既定的土地供给条件下，保障房比例的增加会挤占商品房用地，从而有可能推高商品房价格[9]。此外，政府直接向所有的保障对象提供新房，随着经济的快速发展，这些保障房往往还未到使用末期就会过时，结果不得不提前拆毁或弃置，造成社会资源的极大浪费。有鉴于此，本文选择从地方财政收入和住房保障的角度出发，来研究房屋功能失灵问题以及如何实现房地产的社会功能。

二、房地产的功能

消费者对产品最关心的是其所具备的功能，房地产作为一种价值量大、使用寿命长的特殊产品具有多种功能，总体来说可以分为两类：物理功能和经济功能。物理功能是房地产的自然属性，主要是向人类提供生产生存的空间。例如，住宅是人们休息放松的场所、厂房供人们生产各种产品、写字楼给企业提供经营办公的空间，等等。这是房地产最基本的功能。经济功能是房地产在市场经济发展过程中形成的，是功能的延伸。作为我国支柱产业的房地产具有的经济功能主要有促进区域经济发展、增加财政收入、作为资产的保值增值和信用担保等。常春华、汪发元(2013)的研究表明我国地方财政收入对土地出让的依赖程度在逐年增加，从1997 年的 7.95%增加到 2010 年的 33%，而且这种依赖性仍然呈上升趋势。如果国家的宏观调控政策影响了房地产业的发展，地方财政收入就会大幅下降。邢国滔(2013)通过对三十个省、市、区2004~2011年的土地出让收入、房地产业地方税收收入以及一般预算内的财政收入数据进行研究，发现地方财政收入对房地产业的依赖性非常高[10]。据国家统计局的数据显示，我国2014年的财政收入总额为人民币14.035万亿元，同比增长8.6%，这是二十几年来的最低增幅。财政收入增幅下滑主要是受到了经济增速放缓的影响。其中，土地出让收入作为地方财政的主要收入来源在房地产市场降温的影响下受创最深，仅增长3.2%，相比2013年44.6%的增长是天壤之别。全国一般公共财政收入增长8.6%，比2012、2013年分别回落4.3%和1.6%。影响因素之一是受房地产市场调整的影响，商品房销售额明显下滑，与之相关的房地产营业税、企业所得税、土地增值税等回落较多。

三、住房补贴模式

我国政府财政补贴的模式主要有实物补贴和货币补贴。实物补贴是指政府为实施某项政策或达到特殊政策目的，通过政府采购的方式购买某种或某类商品，并按规定发放给既定人群的政府行为。在住房补贴模式中，实物补贴主要是指政府出资主导修建保障房，再以低于市场的价格出租、出售给低收入者，或者通过土地、税收上的优惠政策激励房屋开发商向低收入者提供低价房。这种补贴模式侧重于生产者，因此也称为砖头补贴。目前我国的保障性住房有三种，一是棚户区的改造和拆迁，二是经济适用房和两限房，三是廉租房和公租房，这些都是以实物配租的形式给中低收入者提供的住房补贴。货币补贴是指通过直接或间接增加消费者收入，促使消费者的预算约束线从左向右移动，从而达到增加消费需求量的一种政府行为。货币补贴有两种模式：一是现金补贴，二是有条件限制的消费券计划。在住房补贴模式中，货币补贴是指政府为符合条件的家庭或个人提供现金补贴或住房补贴券，以提高低收入者的购买力，由他们在市场上自行租赁或购买住房，这种补贴方式侧重于消费者，也称为人头补贴。本文设计的购房券就属于货币补贴。

四、政策设计

(一)购房券的设计

房价与能否实现住有所居没有必然联系，限购和保障性住房不仅存在诸多弊端，还占用了大量财政支出，因此本文的住房政策设计是：取消限购政策和保障房，由地方政府从财政收入中拿出一部分作为购房券的补贴资金。这种购房券需要申请登记，只向符合政策规定的补贴对象发放，并且只有在购房时才可以使用，不能转让或者兑现。持有购房券可以在市场上购买符合规定面积和质量的住房。对以购房券买到的房子进行转售限制，N年之内售卖需要交税，卖的越早税率越高，这些税收收入纳入地方财政收入。N年之后房子可以自由买卖。补贴对象用购房券不仅可以在市场上自由购买符合规定的新房，还可以在旧房市场中选择质量尚好的旧房，既增加了消费者的选择空间，也充分利用了社会资源。购房券的实施要有配套的政策给予辅助，补贴对象不能模糊的定义为低收入住房困难者，什么样的收入为低收入、住房困难的具体情况有哪些、用购房券在市场上可以购买多少平米的房子等都要在政策中有统一明确的规定。对于用购房券买到的房子要制定完备的监管措施。

(二)购房券的社会福利分析

假定存在一个完全竞争、没有政府干预的房地产市场，低收入群体对住房的需求曲线为D，市场上的房屋供给曲线为S，均衡点为A，均衡的房价与房屋供给量为(P0，Q0)。当政府采取保障房政策，以土地划拨和税收优惠等措施降低房屋开发成本，将导致开发商的边际成本下降，供给曲线向右下方移动，由 S 移至 S’(如图1)。新的供给曲线与需求曲线相交于 B点，此时，新的均衡价格与供给量为( P1，Q1) 。新的均衡点B 与原来的均衡点A 相比，房屋的供给量增加，销售价格下降。在Q1的住房供给水平上，如果没有保障性住房，开发商索取的住房价格为 P2，则(P2-P1)×Q1为政府以保障房的形式向低收入者提供的隐性补贴，其中：四边形BCP2P1为消费者剩余，三角形BCE既没有被生产者获得，也没有被消费者获得，是一种福利净损失。

图1　保障房政策社会福利

图2　购房券社会福利

实行购房券政策，相当于提高了消费者的购买力，需求曲线将向右移至 D’(如图2)，在E点处实现新的均衡。均衡的需求量为Q1，价格为 P2。在P2的价格水平上，如果没有货币补贴(购房券)，低收入者所能购买的住房数量为 Q，(Q1-Q)×P2是政府为了达到与保障性住房同样的政策效果所要提供的货币补贴，其中：三角形GCE 为生产者剩余，四边形 GEQ1Q为开发商索取的开发成本，没有福利净损失。

(三)购房券的补贴效用分析

假定没有实施保障房政策，在现有收入水平下，低收入者的预算线为AB，I1、I2为无差异曲线，I1与AB相切于点a，a点为房屋数量和其他商品数量的最优组合，消费者购买房屋的数量为X。当政府实施保障房政策，对于受保障者来说相当于降低了住房的租售价格，预算线AB围绕点A向外旋转至AB″。低收入者的收入没变，在其他商品价格不变的条件下，消费者购买Y 商品的数量也没有变化，而购买住房的数量从X 增加到X1。假定其他商品的价格不变，低收入者购买X1的住房数量用其他商品表示为OA-OY2=AY2；当政府为低收入者提供保障房后，购买X1的住房数量用其他商品表示为OA-OY1=AY1。政府为低收入者提供的补贴用其他商品表示为AY2-AY1=Y2Y1(见图3)。当实施购房券政策时，在商品、房价和消费者偏好不变的条件下，低收入者的预算线AB 将向上平移至A’B’，要达到与保障房政策相同的效用，只需与效用曲线I2相切，切点为d，与b X1相交于点e。政府对低收入者的补贴用其他商品表示为AA′ 。因为预算线A B与A′B′平行，所以AA′=ce，而Y2Y1=cb，由图可以看出ce

图3　住房补贴效用分析(一)

图4　住房补贴效用分析(二)

如果两种补贴方式用同样数量的补贴额，情况如图4所示。AB线依然表示在没有政府干预的情况下低收入者的预算线，此时消费者能够获得的效用为I1；当政府实施保障房政策时，预算线将由AB向外旋转到AB″，此时消费者能够获得的效用为I2；当政府实施购房券增加低收入者收入时，预算线将由AB移至A′B″，此时消费者能够获得的效用为I3，由图可以看出I3>I2。这说明实施购房券给消费者带来的效用要大于保障房给消费者带来的效用。

通过以上分析可以得出由政府提供购房券的补贴政策比实施保障房政策具有更大的补贴效用，还能避免社会福利的净损失。Ohls(1975)也通过构建一般均衡条件下的住房市场过滤模型得出了同样的结论：通过提供住房货币补贴来增加低收入者住房消费的政策比政府直接为低收入者兴建住房的政策更加有效[11]。

五、结束语

购房券的设计减少了地方财政在保障性住房这一项中的巨大支出，大大缓解了地方政府财政上的压力；把“限购”改为“限转售”，利用对转售的限制政策可以一定程度上减少投资性购房和投机性炒房，取得的税收可以增加地方财政收入；对新旧房市场的同时补贴，既增加了老百姓购房时的自主选择权，也减少了社会资源的浪费；最重要的是这一设计减少了地方政府对房地产市场的干预，把房屋的开发完全交托市场，政府的角色也从主导建设转为辅助建设。

参考文献：

[1] 舒东，郝寿义.房地产功能价值论与中国房地产市场投资[J].南开学报2003(3)：101-107.

[2] 崔裴.中美房地产业内涵、属性及其经济与社会功能的比较研究[D].华东师范大学，2008：115-125.

[3] 常春华，汪发元.房地产业对地方财政收入和支出影响的实证分析[J].会计之友，2013(5)：61-64.

[4] 马庆林.系统思维与我国住房政策设计[J].系统科学学报.2013(2)：60-63.

[5] 李文庆，崔惠民.我国差别化住房政策体系的多维考察和框架设计[J].城市发展研究，2013(2)：40-45.

[6] 冯科，何理.中国房地产市场“限购政策”研究—基于反需求函数的理论与经验分析[J].经济学动态，2012(02).

[7] 乔坤元.住房限购令真的起作用了吗？—来自中国70大中城市的证据[J].经济与管理研究，2012(12)：25-34.

[8] 刘雪明.保障性住房政策执行中的腐败现象及其治理研究[J].湖南社会科学，2013(5)：89-92.

[9] 管清友，傅勇，程实，张明.刀锋上起舞：直面危机的中国经济[M].杭州：浙江大学出版社，2012：102-103.

[10] 邢国滔.地方财政对房地产业的依赖性问题研究一基于分税制改革后地方政府行为视角[D].浙江工商大学，2013：35.

[11] Ohls.james C.Public Policy Toward Low Income Housing and Filtering in Housing Markets[J].Journal of Urban Econo—mics，1975(4)：144-171.

本文受甘肃省社规划项目“促进甘肃房地产市场健康发展政策研究”的资助，在此谨表谢意。