矿业权转让登记中存在的问题与对策分析*——以一个矿业权登记纠纷为例

张世湫

（昆明理工大学国土资源工程学院，昆明，650093）

矿业权转让登记中存在的问题与对策分析*
——以一个矿业权登记纠纷为例

张世湫

（昆明理工大学国土资源工程学院，昆明，650093）

由于矿业权的“一体两面”性，使得法院嘱托矿业权登记出现困难，本文拟从矿业权登记与不动产登记的不同特点来分析这一困难的起因，进而提出两个解决方案：改良型方案为法院审理矿业权案件时引入国土资源部门专家建议，使判决得到配合执行；改革性建议为对“一体两面”矿业权进行剥离，使其分解为属于财产权的矿业权和属于行政许可的“勘查许可”、“采矿许可”。使它们分属于不同的法律进行调整，便捷法院嘱托矿业权登记的执行。

矿业权；嘱托登记；司法优先权；行政许可；财产权

本文作为例子的案件为云南省石林彝族自治县人民法院审理的周某与梁某下部龙煤矿纠纷案①云南省石林彝族自治县人民法院（2008）石民初字第263号《民事判决书》。。周某与梁某就该采矿权范围内下部龙煤矿的开采建立了合伙关系，2006年，周某与梁某签署了《煤矿投资共有人退出协议》，该协议约定：梁某退出合伙，由周某向梁某分三期支付300万元的转偿费（实为退伙费）；若周某逾期支付转偿费，则按每日10万元向梁某支付违约金，同时逾期支付超过5天的，周某须无条件退出煤矿，由梁某接手管理争议煤矿，全部资产均归梁某所有。2008年5月，梁某以周某逾期支付转偿费，且目前仍欠其205万元转偿费为由诉请周某退出下部龙煤矿，全部资产归梁某所有。石林法院认为，双方签订的《煤矿投资共有人退出协议》是原被告对二人共同所有的下部龙煤矿的财产权的归属协议；在协议履行过程中，被告周某未能按双方约定付款期限支付，每次均超过5天，且至今未付清，已构成根本违约。判决如下：下部龙煤矿的全部资产②法院列出资产清单中包括采矿许可证。归原告梁某所有，被告周某自判决生效之日将下部龙煤矿交由原告经营管理。该判决的出现，使我们思考两个问题：如果该判决生效，梁某持该生效判决至云南省国土资源厅申请办理采矿许可证变更登记，国土资源部门是否会登记？如果梁某申请法院执行，法院开出协助执行通知，国土资源部门是否就应当登记？本文将从法院嘱托登记与矿业权登记的特点入手，分析矿业权嘱托登记的实现路径。

一、不动产登记、法院嘱托登记、矿业权登记的厘清

（一）不动产登记

不动产登记是指不动产登记机构依当事人的申请、有关国家机关的嘱托或依法定职权，将不动产的自然状况、权利状况及其他依法应当登记的事项记载于不动产登记簿而加以公示的活动［1］（P41）。其有如下特征：一是国家专门部门（行政机构）的活动。县级以上人民政府国土资源部门负责土地使用权、采矿权、探矿权的登记；县级以上林业部门负责林权登记；房屋所在地的直辖市、市、县人民政府建设部门或其设置的负责房屋登记工作的机构负责房屋产权的登记。二是登记机构在不动产登记法律法规的适用上没有或较少有裁量的余地［2］（P31）。主要表现为：不动产登记内容与形式法定；不动产登记程序法定；登记事项必须记载于不动产登记簿。三是不动产登记的最终表现形式为获得不动产权属证书，或在不动产登记簿上进行签注。登记行为具有确定力、公定力。由此可见，不动产登记是一种行政主体对行政相对人的现有法律关系或有关法律事实予以确定、证明的行政确认行为［3］（P197）。

（二）法院嘱托登记

法院嘱托登记是指不动产登记机构依据法院的嘱托对不动产权利变动进行的登记，其属于不动产登记的一个类型。在实践中，法院通过给不动产登记机构发出协助执行通知来实现其嘱托登记。一是法院嘱托登记的权源是法律规定。只有依据法律法规的明确规定，法院的嘱托登记才能得以实现。二是法院嘱托登记时，登记机构的审查权受到限制，因为法院嘱托登记的权力来源于法律规定，该权利取代了不动产登记法关于登记条件的规定［1］（P6）。上述规定中均使用“应当”来规定登记机关的职责。所以，在嘱托登记时，登记机构无权也无需对登记事项进行审查，登记机构只需要将嘱托事项登记于不动产登记簿上即可。三是法院嘱托登记大多起因于法院已经生效的法律文书涉及不动产物权的强制变动。涉及我国有关法院嘱托登记的规定主要有：2004年《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第一条、第三条；2008年建设部颁布的《房屋登记办法》第三十五条第二款；2008年国土资源部《土地登记办法》第六十四条；2010年《关于印发〈关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见〉的通知》第二十条规定，有关部门收到协助执行通知书或司法建议函后，应当在法定职责范围内协助采取执行联动措施。

（三）矿业权登记

1、矿业权登记概念与特征。矿业权登记是县级以上国土资源部门对矿业权的取得、变动事项进行审批并登记的活动，登记是获得勘查许可证或开采许可证、成为矿业权人的前置条件。其有如下特征：矿业权登记机构是县级以上国土资源部门，探矿权的登记机构为国土资源部和省级国土资源厅；采矿权登记机构则为县级以上的国土资源部门；矿业权登记是通过对现存状态的审查、确认，来许可将来进行矿产勘查、开采行为，其应当属于行政许可行为［4］（P90）；矿业权登记以行政机关的行政审批为前提。

2、矿业权登记与不动产登记区别。一是登记行为性质不同，不动产登记是行政确认行为；矿业权登记是行政许可行为。二是登记目的不同，不动产登记目的是服务，是为不动产权利人的权利变动提供证明以取得公信；矿业权登记的目的是管理，主要体现为国家对矿业权的动态管理，如矿业权的取得、变更、注销等的管理。三是从登记机构审查登记资料的范围看，不动产登记机构的审查职权审查的重点是不动产权利人的身份是否真实、物权变动的原因与事实是否相符等涉及交易安全的事项。矿业权登记机构还要审查申请人的资金、资质及相关矿产勘查计划、开采计划、报告等会对将来探采行为产生影响的因素，更具专业性与权威性。四是登记最终表现形式不同，不动产登记是获得不动产物权证书，如《土地使用权证》、《房产证》等具有前溯行的权利证明，矿业权登记是获得《勘查许可证》或《开采许可证》这类具有后及性的许可证明。

二、法院嘱托矿业权登记的难点

（一）法院嘱托矿业权登记的规定不明确

由于法院嘱托登记的权源来自于法律规定，而现行可能涉及到的有关矿业权嘱托登记的法条仅有《民事诉讼法》第251条①在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。涉及办理财产权证照转移的规定和2010年《关于印发〈关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见〉的通知》第十一条关于“国土资源管理部门应当协助人民法院及时查询有关土地使用权、探矿权、采矿权及相关权属等登记情况，协助人民法院及时办理土地使用权、探矿权、采矿权等的查封、预查封和轮候查封登记，并将有关情况及时告知人民法院。被执行人正在办理土地使用权、采矿权、探矿权等权属变更登记手续的，根据人民法院协助执行通知书的要求，停止办理相关手续。债权人持生效法律文书申请办理土地使用权变更登记的，依法予以办理。”的规定。从上述规定来看，并不能当然得出国土资源部门应当根据法院的嘱托进行矿业权登记的结论。首先，嘱托登记只适用于财产权证照登记。而表征矿业权的勘查许可证、开采许可证具有双重性：财产性及行政许可性。国土资源部门更倾向于将矿业权登记看作是一种管理手段而非仅止于权利变动的确认与证明。其次，根据2010年《关于印发〈关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见〉的通知》第十一条的规定，国土资源部门协助法院的事项为；1、及时查询探矿权、采矿权、土地使用权的登记情况；2、及时办理土地使用权、探矿权、采矿权等的查封、预查封和轮候查封登记；3、停止办理被执行人的权属变更登记。并没有规定国土资源部门要协助法院办理探矿权、采矿权的变更登记手续。再次，根据2010年《关于印发〈关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见〉的通知》第十一条最后一句关于“债权人持生效法律文书申请办理土地使用权变更登记的，依法予以办理”规定中并没有提及探矿权、采矿权，这不应该是遗漏，而应该是刻意为之，因为本条前面的规定均是将三者并列的。由此可见，探矿权、采矿权登记应当具有其特殊性而不能当然适用法院嘱托登记。最后，根据2010年《关于印发〈关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见〉的通知》第二十条①2010年《关于印发〈关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见〉的通知》第二十条：有关部门收到协助执行通知书或司法建议函后，应当在法定职责范围内协助采取执行联动措施。有关协助执行部门不应对生效法律文书和协助执行通知书、司法建议函等进行实体审查。对人民法院请求采取的执行联动措施有异议的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当拒绝采取相应措施。规定来看，法院的生效法律文书和协助执行通知书具有较强权威，接收到协助执行通知的单位都应当协助。由此看来，法院嘱托登记也应当适用于矿业权登记。上述认知的差异及规定的不明确将会引致：法院认为，矿业权登记应适用法院嘱托登记原则，法院针对矿业权权属确认、变更的协助执行通知，对于矿业权登记机关当然具有法律上的约束力；而矿业权登记机关则认为，法院的判决仅是对于民事法律关系事实状态的确认，不能取代登记机关的审批程序②孔德峰：《矿业权嘱托登记初论》，载于《山西高等学校社会科学学报》2012年12期，第65页。。

（二）法院在对矿业权做实体处分时，其审查的内容与矿业权登记机构审查的内容不吻合

就以前引案例为例，石林法院将协助执行通知及法院的生效判决一并交给县国土资源部门，请国土资源部门进行采矿许可证的变更登记，石林县国土资源部门将陷入两难：登记还是不登记？这是个问题！登记：因为这是法院嘱托的，应当登记！但该转让不符合登记条件，怎么办？不登记：因为其不具备矿业权转让变更登记的条件（梁某作为自然人，是不具备成为采矿权人的资格条件的；周某与梁某的协议名为投资退出协议，实为矿业权投资人的对采矿权的作价处分；当周某违约时，会导致矿业权人的变更，但这需要国土资源部门进行审批）。但如果不依法院嘱托进行登记，将会有不尊重司法权之虞。这种两难局面的出现，就是由于法院的对矿业权变动的审查内容与国土资源部门审查的重点不相吻合。法院审查重点为引起矿业权变动的合同是否有效；国土资源部门审查合同当事人的资格及能力，即合同当事人是否具备矿业权转让的特别要求。关于合同有效与否的评判，属于法院依职权审查的范围，但“审慎稳妥认定合同效力，避免不当否认合同效力”的指引存在于法院内部工作机制中。于是矿业权转让案件只需审查矿业权转让协议是否满足合同生效要件即可，无需对与案件有关的矿业权的运作状况进行仔细审查。只需证明转让人对矿业权有处分权（采矿许可证登记的权利人内容与转让人情况相符）及双方当事人意思表示真实。合同法规定违反法律和行政法规强制性规定中的效力性规范才能确认合同无效。法院只能依据全国人大及其常委会制定的法律和国务院制订的行政法规认定合同无效，不能直接援引地方性法规和行政规章作为合同无效的依据。根据作为部门规章的《矿业权出让转让暂行规定》关于矿业权转让需要省级以上国土资源部门批准才能生效的规定，由于位阶未达到行政法规级别而不能当然适用来否定矿业权转让的协议的效力。且《物权法》第十五条规定当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。《矿业权出让转让暂行规定》关于矿业权转让合同自批准之日起生效的规定再次遭遇尴尬，所以法院当然可以判决合同有效。但作为矿业权管理部门的国土资源部门，其审查的重点包括：权利转让人的勘查、开采义务履行状况，如转让人是否按照规定进行相关勘查、开采活动，是否履行了缴费义务，是否按时汇交地质资料等；权利受让人的资质、资金、技术是否能够满足矿产勘查、开采的资金要求、技术要求及环境保护要求。属于“两头（进入和退出）设槛，中间监管”的严控性审查。如果受让人不满足这些要求，国土资源部门就不会批准转让。如果允许法院依据有关矿业权变动生效法律文书发出协助执行通知书，国土资源部门就必须登记，那就会出现一些本不具备受让条件的当事人通过法院判决来绕开国土资源部门的审批环节来获得矿产勘查、开采的许可。这将会使审批形同虚设！对政府监管矿产勘查与开采行为不利。并且那些潜在的、欲取得矿业权的当事人的“道德风险”还有可能增加法院的收案数量，将有可能增加法院的负担。

（三）对于国土资源部关于矿业权的转让方式、程序及场所的规定，法院在进行矿业权的强制执行时，是否遵照执行？

首先，价高者得的拍卖方式是否适用于矿业权强制执行？法院在强制执行时，考虑的是最大程度保护债权人利益，所以会选择拍卖这种“价高者得”的方式来实现被执行财产的变价。矿业权的变价，不能仅考虑“价高者得”，还要考虑受让人持有矿业权后会产生何种后果？因为矿产勘查与开采涉及较多技术因素与风险。如2011年国土资源部《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》就规定出让探矿权应遵循“三优先”原则，即投入大、勇于进行深部钻探验证的优先；国有地勘单位和社会资本联合成立企业，实行资本和找矿技术相结合的优先；勘查单位和矿山企业联合成立企业，实行探采一体化的优先。而这种理念在拍卖过程中是无法实现的。其次，对于矿业权转让，国土资源部规定矿业权转让必须在矿业权交易机构提供的固定交易场所或矿业权交易机构提供的互联网络交易平台上鉴证和公示，各地在建立公共资源交易市场后，矿业权转让可以在公共资源交易市场或在公共资源交易机构提供的网络交易平台上进行鉴证和公示。但法院强制执行规定是委托拍卖机构进行拍卖，并未对进入场所进行规定。这样的交易是否会得到国土资源部门的登记？这些规定的不一致，导致法院与国土资源部门的操作不一致与不协调，使得司法权与行政权出现冲突。

三、法院嘱托矿业权登记的实现策略

（一）改良型策略：矿业权审判、矿业权强制执行引入专家建议

当法院嘱托矿业权登记的完成需要法院及国土资源部门配合才能完成时，沟通与尊重就显得尤为重要。从现有的规定来看，已经初见沟通与尊重。首先，法院在下判决前要去国土资源部门查询权属，以确保判决的正当。2004年《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源、房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二条规定，人民法院对土地使用权、房屋实施查封或者进行实体处理前，应当向国土资源、房地产管理部门查询该土地、房屋的权属。其次，法院查询，国土资源部门要给予协助。2010年《关于印发〈关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见〉的通知》第十一条规定，国土资源管理部门应当协助人民法院及时查询有关土地使用权、探矿权、采矿权及相关权属等登记情况，协助人民法院及时办理土地使用权、探矿权、采矿权等的查封、预查封和轮候查封登记，并将有关情况及时告知人民法院。被执行人正在办理土地使用权、采矿权、探矿权等权属变更登记手续的，根据人民法院协助执行通知书的要求，停止办理相关手续。但仅有这样的规定并不足以使两个部门间建立良好沟通，因为在上述规定中体现的都是法院的工作需要国土资源本部门的配合，但并未就如何配合进行明晰规定，这将会使配合的效率大大降低：你要资料，给你便是，其余免谈。矿业权从设置到注销均需要较强的专业知识指引，如没有专业人士的解析，其登记内容所体现的权利大多数人是无法认知的。所以，即使法官得到权属资料，也只能知道该权利的权利人是谁，其余情况将无从知晓。

笔者建议，在涉及矿业权纠纷的案件时，引入国土资源部门的专家团队对案件的审理进行专业解释及提供专家建议。这样法院与国土资源部门的关系不再是法院要求国土资源部门配合的单向关系，而是在法院尊重国土资源部门专家建议后其判决得到配合执行的双向互动关系。这样将会实现共赢：既不藐视司法权，也不难为行政权。笔者就国土资源部门专家的解释与建议制度的主要内容建议如下：由省级国土资源部门负责成立专家组，并保障在法院需要建议及咨询时能及时提供专家服务。法院审理案件有审限限制，所以应当对专家提出建议的时限进行规定。法院如果需要对当事人释明，则可邀请专家对案件的事实认定提出专家建议，若有必要，可请专家共同出席释明，以保障当事人的知情权，使当事人能够了解那些与其所从事的诉讼活动密切相关的、能够对当事人诉讼请求是否成立产生实质影响的信息。资源共享，在审理矿业权纠纷案件过程中，法院可以利用国土资源部门的信息系统获得相关资料，法院可以将其在审理案件过程中掌握的证据与国土资源专家进行交流，这将可以提高办案效率。当矿业权转让合同成立而只需等待国土资源部门审批就可生效时，法院可以考虑诉讼中止，待国土资源部门审批结果明确后再继续审判。当矿业权需要强制执行时，法院不能只委托拍卖机构一拍了事，需要尊重矿业权现有的交易方式，并请国土资源部门的专家对矿业权受让人的勘查计划或开采计划进行评估，以使矿业权落入恰当的受让人手中，以实现矿业权效用最大化。

（二）改革型策略：剥离矿业权，将其一分为二

我国的矿业权是“一体两面”的“怪物”，在权利人看来，它是财产权，权利人应当可以较自由地处分它①《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条：探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。；在行政部门看来，它是行政许可，它是政府管理矿业权人的凭据。如果矿业权人不遵守相关规定，情节严重的，可以吊销勘查许可证、开采许可证②《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条：未经审批管理机关批准，擅自转让探矿权、采矿权的，由登记管理机关责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证。。而在中国只有取得勘查许可证、采矿许可证的人才能成为探矿权人、采矿权人③探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。。

正是由于这种认知的矛盾，会使法官认为他所处分的仅仅是作为财产权的矿业权，而在国土资源部门看来却是行政许可怎么会通过民事判决来进行处理？要解决这样的认知矛盾，也为了使法院嘱托登记较为便捷施行，最好的办法就是将这“一体两面”的怪物进行分解。将其财产属性部分归入《物权法》规范中，由于物权法已将探矿权、采矿权写入法条，所以名称继续沿用为探矿权、采矿权，但此探矿权、采矿权就仅具有物权功效。也即持有探矿权、采矿权并不当然能探矿、采矿。还需要得到国土资源部门的行政许可才能进行矿产勘查与开采。所以，国土资源部门依然可以颁发行政许可，依然称之为勘查许可证、采矿许可证。但这“权”与这“证”已相分离。“权”是财产权，由《物权法》调整，“证”是许可证，由《行政许可法》调整，泾渭分明。

正如有学者指出的，矿业权行政许可与矿业权的关系就如机动车牌照与机动车的关系。买了车还不能上路，必须要办理行驶证（上牌照）并由持有驾驶证的人驾驶才能上路行驶。机动车是一项特殊的财产，它可能会给其他人带来损害，要使该项财产发挥其功效就需要一个许可［5］。同理，作为财产权的探矿权与作为行政特许权的勘查许可证结合后，由具有矿产勘查资质的主体进行勘查才能开工。

对矿业权的剥离也需要进行这样的理解：矿业权属于财产权，权利人当然可以自由处分，法院也就可以就其处分进行判决，矿业权的嘱托登记就当然适用不动产登记的相关规定，这也符合当今政府对不动产统一登记的要求，也不会产生不尊重行政权的质疑。对于矿产勘查许可、采矿许可，由于其有较多的公法义务及专业要求，应当由国土资源部门行使。

［1］程啸.不动产登记法研究［R］.法律出版社，2011.

［2］物权登记案件法律适用问题调研课题组.物权登记与司法审查及新司法解释解读［R］.人民出版社，2011.

［3］姜明安.行政法与行政诉讼法M［］.北京大学出版社，1999.

［4］王利明.中国物权法草案建议稿及说明［M］.中国法制出版社，2001.

［5］孔德峰.矿业权嘱托登记初论［J］.山西高等学校社会科学学报，2012，（12）.

（责任编辑陈文兴）

D915.2

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1671-0681（2015）03-0149-05

张世湫，昆明理工大学国土资源工程学院博士研究生，云南财经大学法学院讲师。

2014-12-06

本文为国家社科基金项目《矿产勘查市场化运作法律保障研究》（11CFX040）阶段性成果。