行政诉讼司法审查之思考<br/>——谈谈行政审判权的设置与改革

行政诉讼司法审查之思考
——谈谈行政审判权的设置与改革

2015-02-14刘小宁

延安职业技术学院学报 2015年1期

行政诉讼司法审查之思考
——谈谈行政审判权的设置与改革

刘小宁
（河南省南阳市卧龙区法院，河南南阳473000）

行政诉讼对于公民、法人和其他组织等行政相对人来说，是一种不可或缺的司法救济制度。在现代国家，行政管理与公民、法人和其他组织的日常活动息息相关。以国家司法强制力作保障和具有终局裁判效力的行政诉讼制度，是行政管理相对人获得司法救济的最后屏障和惟一途径。

行政诉讼；行政审判权；改革；思考

一、案件折射——现行行政诉讼发挥监督职能不足

案例1：原告唐某因工作头部受伤，经劳动能力鉴定委员会鉴定为8级伤残。1996年与所在国有企业签订了无固定期限的劳动合同。后唐某所在的国有企业某棉纺织厂进行改制，按照所在市人民政府制定的改制政策，对企业7—10级的工伤人员采取支付一次性工伤医疗补助金和一次性工伤就业补助金的办法，让唐某领取上述费用后，终止与企业的劳动关系。唐某不同意，提起民事诉讼。《工伤保险条例》第三十六条第二款规定经工伤职工本人提出，才可以与用人单位解除或者终止劳动关系……”。

案例2：王某购买了某公司销售的无线机顶盒，回家后发现不能正常收看节目，于是申诉到某市新闻广播电视局，该市新闻局对该公司进行了处理，王某对局所作的处理不服，认为该公司没有取得经营许可便销售无线机顶盒，应该对其处以非法投资的罚款，而不是限期补办经营许可。

从上述案件中，我们可以从中发现行政权在行使中虽然得到了法院的监督，但是法院行政审判现有的权利设置以及与局限，显然不足以形成有效的监督。

行政诉讼对于公民、法人和其他组织等行政相对人来说，是一种不可或缺的司法救济制度。在现代国家，行政管理与公民、法人和其他组织的日常活动息息相关，在传统的无限权力政府管理模式转向服务政府迈进的过程中，行政管理的影响给予社会生活中的每个公民依然重要，而且有的行政行为涉及公民的切身利益，更加迫切需要监督。由于行政权力具有单方性、命令性、执行性和裁量性等特点，具体行政行为一旦违法或不当必将会对公民、法人和其他组织的合法权益造成严重损害。因此，在行政相对人的合法权益遭受或可能遭受具体行政行为的不法侵害时，以国家司法强制力作保障和具有终局裁判效力的行政诉讼制度，是行政管理相对人获得司法救济的最后屏障和惟一途径，其作用是任何其他法律制度所无法取代的。

二、原因分析——行政审判存在的问题倒催改革的进行

（一）外部环境层面

1、法院服从于待议机关的意志。行政诉讼中司法审查的标准是具体行政行为是否合法，与英美法系的司法审查有着根本的不同。法院一般只是根据代议机关指定的法律规范体系来作为判断行为的合法性和公民权利受到侵犯的标准。法院不享有具体案件的法律解释权，法院和法官没有创造性，其作用只是简单实用立法规定，执行和落实法律，从某种程度上抹杀了法院和法官的司法能动性。

2、司法权不独立影响行政诉讼的公正。由于行政部门在地方党政权力机构中的强势地位，地方政府部门对法院人事、财政拥有控制权并导致对法院独立审判的实际干涉。行政审判中存在着司法机关的不独立和司法的权威性严重缺乏，严重阻碍了司法公正的实现。司法的权威性不高直接导致法官难以具备足够的抵御外来的、不正当的干预的能力。在我国现行的行政审判体制下，司法权要充分制约行政机关、维护相对人的合法权益是很困难的。

3、非诉执行的审执弱化诉讼中立地位。行政庭既承担行政诉讼案件的审理，又承担非诉行政执行案件的审查和执行。进行非诉执行案件的审查、执行中需要相应的人力、物力，且执行看起来似乎是行政机关与司法机关的“联合”执行，模糊了司法职能与行政职能的界限，使得法院对行政机关的支持功能强化，监督功能弱化，弱化了行政审判中立地位，使法院在行政强制执行中引起了角色定位的混乱，司法权的独立性受到损害，法院一定程度上成为政府机关的执行机关，影响了公众对司法审判独立性的认识。

（二）司法审查的局限

1、司法审查标准的不统一。我国行政诉讼的司法审查与英美法系的司法审查有所不同，其所担当的角色和职能不同。行政机关不同的行政行为有着不同的标准，行政诉讼中法院对其审查也难以达到统一，是以行政机关固有的要求进行司法审查，还是行使司法权对行政权的监督，在形式上高于行政审查是一直困扰行政审判的难题。由于行政部门在地方党政权力机构中的强势地位和司法体制的地方化，司法机关无法排拒来自行政的干预。审判实践中，司法审查绝大多数尊重了行政审查，基本以行政机关所具有的行政权力作为司法审查时的依据。

2、无权审查抽象行政行为。我国的法律制度将立法排除在司法审查范围之外，法院对行政规章享有选择使用权，但不能宣布相应规章无效和予以撤销，甚至在判决书中不表述不能使用某一规章及拒绝适用的理由。当面临地方政府的规范性文件有与法律、法规相违背的地方时，也会出于对地方政府利益的考量，而回避对该文件是否有效力的判断。

3、行政自由裁量权缺乏监督。目前我国行政机关已经注意到行政裁量的重要性，但是由于立法尚未很好作出规定，实践中的行政裁量作用没有得到很好的控制，仅国家工商总局发布关于正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见，其他行政机关则没有相关的规章出台。国务院《全面推进依法行政实施纲要》在其中的“合理行政”部分提出，行政机关……行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰……“但由于法律和最高人民法院的司法解释都没有相应规定，这一基准尚未成为控制行政裁量权的基准，有待进一步立法和司法化。

（三）内部队伍建设：行政审判人员缺乏稳定性和专业性

行政审判作为三大审判之一，与民事审判、刑事审判的审判方式、审判目的、审判理念有着较大的差别。作为法院的审判法庭之一，人员流动较多，常常是刚熟悉、适应行政审判后，内部人员调动又调动到其他法庭。但是行政诉讼有其独特的专业性，人员频繁流动无益于行政审判，也不利于案件质量的提高。

三、探讨——现行行政审判改革的可行路径

总结现行行政审判存在的问题，正视需要改革的行政诉讼制度，借鉴参考其他国家的相关制度经验，提出对我国的行政诉讼进行改革的意见如下：

（一）诉讼案件与非诉执行案件的分离

我国有学者认为，行政审判的终极目标是建立行政法院，但是行政法院尚需要各项制度的配套与机构的建立。从当前的行政审判现状考虑，笔者认为，整合现有的行政审判资源，着手建立行政诉讼案件与非诉执行案件分离的制度比较可行。诉讼案件在中院管辖范围内以相近的地域设立一个行政审判机构，集中审理所辖区域内的行政诉讼案件，该行政审判机构的人员从所辖区域内进行选拨，以解决行政诉讼案件少、审判人员不稳定的状况，并且集中审理有利于提高行政审判人员队伍的建设。非诉执行案件的审查与执行则交由原有的法院进行审查、执行。这样可以做到行政诉讼与非诉执行案件审查、执行的分离，避免破坏诉讼的中立地位。另外诉讼案件集中的审理，在一定程度上排除了地方政府的干预。非诉执行案件的审查与执行仍交由原法院是基于便于执行，以及提高行政效率方面的考虑。

（二）增加原告选择管辖和管辖

行政诉讼法关于地域管辖中的“原告就被告”的一般标准的规定，直接导致行政诉讼由做出行政行为的被告所在地法院管辖，以及关于共同管辖、裁定管辖的标准，都不同程度地沿袭了民事诉讼管辖的规定。在行政诉讼制度建立之初，这些规定是必要的，而且发挥了应有的作用，但是在不断发展过程中，逐渐显露出与现实的不适应性。行政诉讼与民事诉讼在诸多方面存在着差异，司法不统一、司法不独立以及司法行政化、地方化对行政诉讼的影响更大。现有法院系统与行政区划对应设置，司法辖区与行政辖区合一，显然更容易受到外力的影响。因此，建议即便是建立行政诉讼案件统一审理的地区，也允许原告选择原、被告所在地以外的第三地法院管辖。另外，诉讼案件中，区域级行政审判机构以审理相应级别如科级的行政机关为被告的诉讼案件，处级以上的行政机关则由相应的中级法院行政庭进行审理较为适宜。

（三）将抽象行政行为纳入合法性审查

抽象行政行为是行政行为的重要组成部分，国家通过抽象行政行为进行行政立法和制定规范性文件，以此扩大行政机关的权力。出于上下级的领导关系，抽象行政行为被下级机关认可与采纳，成为具体行政行为作出的依据。抽象行政行为如果违法，较之具体行政行为更甚，因此有必要对其有所监督。目前行政诉讼中对抽象行政行为的不予审查，严重制约了行政诉讼的发展，也制约了法治社会的建立，妨碍了司法权对行政权的监督。因此，在行政诉讼案件统一协作区审理的情况下，应当赋予其对一定级别的抽象行政行为进行审查的权力，以更好的推进依法行政。

（四）增加对行政自由裁量权的监督

随着社会对公共服务需求的不断增长，以及政府机关公共服务职能的增加，对社会的干预、行政事项迅速增多，行政权出现了扩大的趋势。只有权力之间能够出现抗衡，才能保证任何一种权力不被滥用。行政诉讼正是为了防止行政权无休止地膨胀，通过司法权对行政权的制约，使行政机关的行政活动能够依法进行，维护每一个公民和组织的正当利益。合理然而控制行政裁量的限度，提高行政裁量的合法性、合理性程度，也是行政诉讼发展过程中提出的一个重要问题。