论我国边疆治理取向的调适与重构

王砚蒙 朱碧波

在我国源远流长的国家治理历史中，边疆始终是关系国家安全和国家稳定的一个焦点性问题。历代王朝统治者的治边史，莫不以边疆稳定作为首要的目标诉求。中华人民共和国成立之后，地缘政治的复杂、国家利益的权衡和非均衡发展战略的实施，导致我国边疆治理中也呈现出非常明显的稳定诉求。改革开放之后，随着地缘政治格局的变迁、风险社会的来临和边疆社会的深刻转型，各种非传统安全问题和社会稳定问题层出不穷，尖锐地挑战了既有的边疆社会的秩序建构。有鉴于此，当前我国的边疆治理应该随着时代变迁和社会发展，捕获冲击边疆稳定的深层根源，不失时机地完成边疆治理取向的调适与重构，为边疆区域的和谐与稳定奠定坚实的基础。

一、传统边疆治理的稳定诉求

在我国古代的边疆想象中，独特的地理空间分布、复杂的地缘政治生态和奇异的民族文化习俗，导致中原王朝对边疆少数民族存在种种误读，边疆污名化的现象十分突出。在中原王朝的等级秩序结构空间观中，中原区域是王朝和文明的生发之地，而边疆区域则是文明向野蛮过渡的边缘地带，是落后甚至蛮荒的异域空间和化外之地。中原王朝与边疆民族在认知上的歧异和文化上的异质，使得王朝政权与边疆政权在国家的历史演进中始终都存在着或强或弱的政治张力，并由此产生了朝贡与依附、博弈与竞争、对峙与战争等多种多样的关系形态。为了化解异域空间的边疆政权带来的安全压力，王朝统治者在边疆治理的过程中，对边疆少数民族“阻之以城塞”、“限之以居处”、“窒之以语文”，*胡耐安：《边政通论》，桃园荣民工厂印刷部，1960年，第23-26页。表现出明显的稳定诉求。中原王朝政权边疆稳定的目标诉求，使得大多数王朝统治者既无多事“夷狄”的政治野心，又无开发边疆的内在驱动。对于王朝统治者而言，穷兵黩武，用兵边陲，内耗国库，外致民怨，再加上天朝物产丰盈，边疆苦困，朝廷虽扬威于边疆，边疆却无补于朝廷，两相比较，难免得不偿失。而在边疆开发方面，王朝统治者更是消极慵懒。清王朝统治者甚至设置了种种阻禁边疆开发之政策。乾隆时期，为禁绝蒙古开发，颁令“其开垦地亩及典种之民人，交该地方官从重治罪，递回原籍”*《大清会典事例》，卷九七○。。在禁止西藏开发之时，又训谕“西藏乃极边之地，非内地可比，其生计风俗，自当听其相沿旧习，毋庸代为经理”*《清高宗实录》，卷二六一。。而王朝统治者之所以重视边疆稳定而看轻边疆开发，正如清人孙士毅直白之言：“边氓之气宜静不宜动，此等番民羁縻之足矣，招募垦田，患有不可胜言者，子知其一不知其二也。”*周蔼联：《西藏记游》卷四，1936年石印本，第41页。类似孙士毅对于边疆开发和边疆发展的看法，在王朝统治阶层中不在少数。普遍而流行的边疆认知，使得王朝统治者往往倾向于以牺牲边疆发展为代价，换取边疆区域稳定，*参见马大正：《中国边疆经略史》，郑州：中州古籍出版社，2000年，第271页。“不使其失，亦不使其兴”，重控制而轻开发，重禁阻而少资助。在康乾盛世时期，王朝政权尚且如此保守地看待边疆及边疆开发，就遑论历史上那些自顾尚且不及，更无余力以治边的衰弱王朝了。

王朝国家时代晚期，在内忧外患的冲击之下，中华民族面临数千年未有之大变局，并开始了由王朝国家向民族国家的艰难蜕变。中华人民共和国的成立，标志着我国民族国家建构的基本完成，也昭示着中华民族治边历史新时代的到来。然而，新中国成立之后，国家虽然意识到边疆开发对于国家建构的重要意义，却依然受制时代所限，并没有从根本上调整边疆治理的价值取向，依然将边疆稳定置于非常高的地位。在建国之初，由于意识形态的隔阂、地缘政治的博弈和国家利益的歧异，我国北部、西北部和西南部都与周边国家处于紧张或对峙之中。在这些地方，国家出于备战的考虑，不但放缓甚至暂停了经济社会的开发建设，而且大量军队的驻扎，也需要当地经济上的保障，这就进一步消耗掉了边疆区域经济社会开发的资源。*参见周平主编：《中国边疆治理研究》，北京：经济科学出版社，2011年，第171页。

改革开放之后，我国采取优先发展东部地区，再进行西部大开发的非均衡发展战略，边疆发展在国家治理体系中并不具有极度优先地位，并且随着改革开放向纵深推进，传统总体性社会转型为现代异质性社会，计划经济体制转轨为市场经济体制，在社会转型和体制转轨的双模式变迁中，诸多传统社会所不曾经历的社会风险迅速滋生并日益凸显，严重挑战了既有的社会稳定秩序。按照塞缪尔·亨廷顿关于现代化的经典阐释：现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。*参见亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海世纪出版集团，2008年，第31页。一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会形态急剧变动、社会体制急遽转轨的现代化行进中的社会，却充满着各种不确定性的冲突和动荡。改革开放以来，中国社会转型过程中产生的各种稳定问题仿佛正是塞缪尔·亨廷顿理论的逼真注脚。在传统社会向现代社会的转型过程中，我国社会的异质性和多元性日益凸显，民众原初被压制的利益意识、主体意识迅速觉醒，因为社会分层与社会分化而产生的利益分裂、情绪碰撞和矛盾对立成为整个社会普遍的常态。改革的辉煌与转型的阵痛，传统的扬弃与信仰的迷茫，逐利的驱使与越轨的躁动，成为当前我国时代发展的一个缩影。由于缺乏完善的社会矛盾调解机制和制度化的社会不良情绪宣泄渠道，各种社会矛盾和社会不良情绪不断滋生和累积，并通过各种难以预知的触发性事件爆发出来，社会群体性事件逐年增多。这就使得社会稳定在国家治理体系中的地位更加提升，甚至成为“压倒一切的大事”。面对悬在头顶上的这样一把达摩克利斯之剑，地方政府在处理社会稳定问题时，无不战战兢兢，如履薄冰，严阵以待。

在我国边疆多民族地区，随着现代文明的强势植入，边疆社会也被裹挟进入了急遽的社会转型之中。再加上改革开放之后，中国和平崛起的态势日趋明显，开放而自信的中国开始加速融入世界，边境地区的跨境交流更趋频繁。在这样一种情况之下，现代市场文化对民族传统文化进行着强有力的解构，社会转型中民族地位的忧惧和各种地缘政治问题纠缠在一起，使得民族精英的文化焦虑、少数民族的国家认同危机，以及极端恐怖主义、宗教极端主义、民族分裂主义、跨国犯罪、走私贩毒、艾滋病传播等非传统安全问题相继滋生，并导致边疆区域从总体上呈现出传统安全与非传统安全、国内安全与国际安全、生存安全与发展安全、文化安全与社会安全问题错综交织的复杂格局。而更令边疆政府困扰的是，边疆区域复杂的社会问题，往往又与民族和宗教问题纠织在一起，稍有不慎，就容易导致“社会问题民族化、民族问题政治化、政治问题国际化”的不良后果。边疆复杂的社会态势和牵一发而动全身的社会敏感性，使得边疆治理长期以来都将社会稳定作为治边的最高目标。即便是在“发展才是硬道理”和以“GDP论英雄”的政绩考核压力之下，国家的边疆治策、边疆政府的政绩评价，甚至地方政府的干部配备，都把稳定作为最高的要求和最基本的考虑。在这样的思维定势下，边疆稳定成为地方政府无法逾越的一条红线，而边疆发展则作为次一级的概念不自觉地受到了淡化。

二、边疆稳定的当代困境

边疆是国家疆域的边缘性部分，在国家安全体系中扮演着军事屏障和战略纵深的重要角色，边疆稳定的意义自不待言。因此，在我国的边疆治理之中，国家与政府一直以来都以十分慎重的态度来处理边疆稳定问题，甚至一度把稳定当作是压倒一切的大事。虽然国家与政府对边疆稳定倾注了无限的关注，边疆地区却依然隐藏着诸多影响边疆稳定的因素。改革开放以来，随着我国急遽的社会转型向边疆地区纵深推进，边疆地区也出现了各种深层次的结构性矛盾，并以始料未及的速度、力度和频度，持续冲击着边疆政府传统的秩序建构模式。在多元繁复而日趋凸显的社会矛盾面前，边疆政府压力型体制之下刚性维稳模式的内在缺陷逐渐显现。为了进一步建构边疆稳定，边疆政府一直在社会风险意识、安全预警能力、危机处置能力、风险监控能力等多方面不断完善边疆治理的技术，但有时效果却并不尽如人意。这也说明仅仅依靠治理技术层面的修缮与提升，并不足以建构边疆之稳定。边疆稳定的建构，需要我们重新审视问题产生的深层根源，避免头痛医头、脚痛医脚，最大限度地从源头上对边疆稳定问题实行釜底抽薪式的治理。

按照马克思主义的经典论断：“人们奋斗的一切，都同他们的利益有关。”*《马克思恩格斯选集》(第1卷)，北京：人民出版社，1995年，第187页。“利益归根到底是人们全部行动和思考的出发点，利益作为社会斗争的焦点，在唯物史观中具有基础性的作用。”*《马克思恩格斯全集》(第19卷)，北京：人民出版社，1954年，第406页。以马克思主义的唯物史观来考察我国边疆社会稳定问题，就会发现当前边疆社会稳定问题产生的主要根源依然在于边疆民众的利益问题，即国家整体性发展的同时，边疆民众的利益与福祉却未能得到均衡和恰当的提升。改革开放激荡下的现代市场文化以不可挡之势侵入边疆社会，唤醒了人们的利益意识，冲击和解构了传统道德文化的软性约制，而边疆的发展却并不足以满足人们的利益期待和发展期许，边疆民众在道德约制力淡化和急切地改变生存命运的强烈驱动之下，产生种种社会越轨行为，甚至违法犯罪行为，也就不足为怪了。此外，边疆贫困还导致很多新型的非传统安全问题，如国家认同安全问题、宗教渗透问题、跨境婚姻问题、生态安全问题等，这些问题或多或少都与边疆区域的贫困存在千丝万缕的内在关联。可以说，就当前边疆社会形势而言，贫穷是边疆问题产生的重要原因。边疆区域的贫困，至少会滋生以下安全与稳定问题：

其一，弱化国家认同。国家认同是一个国家的公民对自己所属国家的国家主权、政治体制、传统文化、道德价值和历史里程的认可与接受。一个国家的公民对国家理性而虔诚的信仰是国家稳定和统一的重要基石，也是一个国家政治合法性的重要渊源。民众对国家的认同，尤其是对基本政治制度的认同，是降低一个国家治理成本和政治交易成本的重要途径。然而，公民对国家的认同并不仅仅是“原生的情感依恋”，而是“后天的理性建构”，国家认同的增长，是建立在国家治理绩效的优良和个人福祉增长的基础之上的。从社会契约论的角度而论，国家的成立乃是人们基于自然状态下的种种不便让渡部分权利建构的结果。国家存在的唯一目的就是要维护民众的生命、保护民众的财产和增进民众的幸福。如果一个国家的地方经济发展长期滞后，民众幸福指数难以提升，那么，政府不但有违“社会契约”的嫌疑，甚至国家政权的政治合法性都难免受到质疑。从经济理性人的视角而论，“人们对任何一种制度安排和规范确立的认同程度，取决于这些制度和规范对其利益，尤其是经济利益的满足程度。中国的少数民族虽然有着很强的民族封闭性，但他们又是最务实的，他们对国家政治合法性的认同和政治权威的维护，往往取决于国家和政府所能给他们提供的经济利益和民族权利。”*邓成明：《试论少数民族地区贫困对我国民族关系的影响》，《求索》2001年第1期。显然，如果边疆少数民族的生存状况长期得不到改观，那么少数民族对国家治理绩效的质疑就会不断强化，少数民族的国家认同就会持续走低，在极端的情况下甚至会造成民族与国家的离异。

其二，妨害民族团结。我国边疆绝大多数地方都是少数民族聚居之地，对于边疆多民族区域的少数民族而言，他们拥有比核心区域更丰富也更为多样的社会发展与社会幸福感知的参照体系。老一辈的民众更多地倾向于将当代边疆区域的经济发展与改革开放以前经济发展的绩效进行纵向比较，当前经济生活的改观与社会发展的推进促使他们对当前边疆区域的发展产生满足感并认同国家的发展。但是对于年轻的民众而言，社会流动的加快使得边疆区域诸多青壮年外出打工成为一种社会常态，他们不断奔赴国家其他区域寻求自我发展的机会，更可以因势趁便跨国流动。因此，他们不仅将边疆区域的发展与核心区域的发展进行横向比较，而且将边疆区域的社会现状与周边国家的边疆发展进行跨国比较，由此产生的任何心理落差都会促使他们产生强烈的相对剥夺感。这种负面性心理体验是边疆区域民众滋生反社会情绪的重要心理渊源，也是地方民族主义不断滋生的重要渊薮。譬如，边疆区域的一些智识精英往往就不自觉地将边疆区域少数民族落后的原因归咎于主体民族扶助的不到位。这种想法和认知当然不免于偏颇与狭隘。但在中国民族多元一体的格局之中，主体民族与少数民族发展鸿沟长期存在，难以抹平，并且这种差距随着时间的流逝有扩大之势，不管各个民族之间兄弟一体与渊源共生的理论论证多么美妙，少数民族在国家发展格局中难免有边缘化之忧惧。虽然当前民族地区的相对剥夺感尚不足以影响我国民族团结与民族和谐的大局，但对边疆区域的发展倘若不能及早谋划，对边疆少数民族心理变迁不能做到未雨绸缪和及时预警，那么，边疆区域因为区域发展差距过大而产生的负向效应必将成为影响我国民族团结与边疆稳定的一个潜在的重大隐忧。

其三，影响社会安全。中华人民共和国成立以后，一方面采取了以民族区域自治为基础的社会主义式的“肯定性行动”，另一方面又实施大量“以发展换忠诚”的经济扶植政策，*郑永年、单伟：《中国少数民族地区骚乱的原因剖析暨新加坡经验的启示》，郑永年、林文勋主编：《21世纪的中国边疆治理与发展——第二届西南论坛论文集》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第177页。但并未从根本上改变边疆区域发展边缘化的困境。很多边疆区域，尤其是边境一带，绝大多数县域都具有贫困面广、贫困程度深和整体性贫困的复合型特质。边疆区域这种复合型的深度贫困成为诱发各种社会安全事件最重要的因素，在事关社会稳定与安全的贩毒、宗教渗透和极端暴恐事件上都有明显的反应。就毒品走私而言，云南临沧市某边境贫困村，由于生存困境长期得不到改观，村民形成了绵延数十年的“背药传统”(运送毒品)，以致被世人称之为“背药村”，而村民甘愿犯天下之不韪，蹈死不顾，竟然只是为了每趟运送毒品的区区三五百元的工钱。*《几十年全村家家贩毒 揭秘云南“背篓贩毒村”》，中国经济网，2004年9月22日。就境外敌对势力的宗教渗透而言，边疆区域的贫困，以及政府公共服务的欠缺和碎片化，使得境外敌对势力得以在宗教关怀和福音传播的幌子下大肆对我边疆民众进行宗教渗透。他们通过“精细化的渗透计划和隐蔽化的渗透手法，有的放矢地针对我国边疆区域生存境遇欠佳寻求关怀的弱势群体、价值迷茫寻求慰籍的空虚群体、孤独索居寻求归属的寂寞群体，肆无忌惮地开展各种宗教渗透，严重地影响到了边疆民众的政权取向和政党取向，尖锐地挑战既有的政治秩序”*朱碧波：《论我国边疆区域的宗教渗透与治理》，《理论月刊》2015年第3期。。此外，当前边疆区域的极端暴恐事件也与边疆贫困有着千丝万缕的联系。边疆区域各种非宗教因素如“贫富差距悬殊、各种形式的社会歧视与社会不公、就业机会匮乏、世俗化教育的衰退等等，都为极端宗教主义思想的传播提供了机会”，边疆那些隐藏着“深刻的社会绝望和强烈的宣泄欲望”*关凯：《被污名化的“边疆”——恐怖主义与人的精神世界》，《文化纵横》2014年第3期。的贫困的特定人群最容易染上极端恐怖主义思想的魔怔。

三、边疆治理取向的调适与转换

随着时代和边疆情境的不断发展，边疆贫困正成为引发边疆安全与稳定问题的源头。边疆的长治久安要求我们在边疆治理的过程中不失时机地调适边疆治理的目标诉求，凸显边疆发展的重要战略意义，实现边疆治理由“稳定取向”向“发展取向”的转换。边疆发展与边疆稳定是一个辩证统一的整体，边疆治理中边疆发展价值的彰显，并不意味着边疆稳定意义的淡化。事实上，只要当前国际社会和国家治理没有实现康德所谓的“永久和平”和老子所谓的“天下大同”，边疆稳定始终都具有极端重要的意义。我们在这里强调边疆治理的目标诉求中要凸显边疆发展的价值，意在指明只有在边疆发展的基础上才能从根源上对边疆稳定问题予以施治。随着中国的和平崛起和边疆治理研究的深入，越来越多的学者逐渐意识到，边疆发展的总体滞后已经成为当前国家治理的一个焦点性难题，从而开始致力于探讨边疆发展，并从边疆发展的内涵、方式以及关键议题等方面作深入的阐述。比如，范可认为，边疆发展不能狭隘地理解为经济发展，而应该以社会质量(social quality)为主要的衡量指标，倡导社会参与、社会信任，通过促进社会团结和增进社会福利来提升民众幸福指数。*参见范可：《“边疆发展”献疑》，《中南民族大学学报》2011年第1期。罗崇敏主张，边疆发展应当采取梯度推进和中心辐射相结合的发展方式。梯度推进是指社会发展趋势由发达地区向次发达地区再向落后地区次第推进；中心辐射是指边疆经济社会发展要培育若干个区域发展中心，并以此为轴心向周边地区扩散，驱动和引领周边地区的发展。*参见罗崇敏：《中国边政学新论》，北京：人民出版社，2006年，第46-47页。方铁则认为，边疆发展要解决好“援助人口较少民族与其他民族的关系”，调适以民族身份为扶助对象的边疆支援战略和政策优惠体系，在边疆建设时，政府根据边疆区域的发展水平，对发达地区、欠发达地区和最不发达地区进行不同层次的扶助。*参见方铁：《处理好边疆发展中的几个关系》，宋敏主编：《边疆发展中国论坛文集(2010)·发展理念卷》，中央民族大学出版社，2012年，第68页。当前一批致力边疆学研究的学者对边疆发展的相关探讨无疑具有十分积极的意义。然而，边疆发展问题是如此复杂，以致关乎其探讨还远未有穷期。在这里，我们把边疆发展置于中华人民共和国国家治理60余载历史的宏大背景下，探讨边疆发展的主要症结和边疆发展的实现之道。

当前我国边疆区域的贫困，其内在深层次的原因十分复杂，但边疆独特的地理空间区位可以说是影响边疆发展的首要因素。我国的边疆，作为国家疆域的边缘性部分，处于政治格局的远端、经济中心的外围、交通体系的边缘、信息传导的末梢，受意识形态的感召和经济中心的辐射相对较弱，再加上边疆又是地理风貌奇异之地和少数民族聚居之处，边疆区域的地理特质、历史起点、传统文化、族体规模以及发展能力等，都从深层次上影响和制约了边疆区域赶超型的发展，不仅使得边疆区域的后发优势难以凸显，反而使得边疆固有的资源禀赋欠缺日益放大。此外，在当代我国的区域发展与现代市场的资源配置中，边疆区域与核心区域并没有体现瑞典经济学家缪尔达尔“循环累计因果理论”的理想状况。按照缪尔达尔的理论解释，在一个动态的社会过程中，社会经济各因素之间存在着循环累积的因果关系。在初始阶段，各种生产要素，如资金、物质、能量、信息、人才，将向发达地区集中，并造成周边地区因人力、物力、财力的减少而降低发展速度，这就是市场的回波效应；而待到发达地区经济达到一定水平之后，各种生产要素又将会由发达地区(增长极)向外扩散，流向落后地区，从而促进外围地区发展的扩散效应。然而，中国改革开放30余年的区域发展状况，更多地体现为缪尔达尔的回波效应而未能呈现出所谓的扩散效应。在这样一种情况下，市场资本出于效用最大化的天然倾向，不断向国家核心区域聚积和累加，导致了核心区域与边疆区域形成了富者愈富、穷者愈穷的马太效应。

中国改革开放30余年的历史证明，边疆区域与核心区域在生产要素和资源禀赋的差距，以及市场经济本身存在的失灵风险，都使得不管是边疆区域的自我赶超，还是市场经济的自发调节，都不足以推动边疆区域与核心区域协调均衡地发展。边疆区域的跨越式赶超型发展，需要建构国家层面的发展战略，通过自上而下的高位推动和以人为本的底层情怀，综合协同地推进其发展。具体而言：

1.国家层面的顶层设计

边疆发展战略的顶层设计是国家关于边疆建设的全面规划和总体部署，是边疆治理的核心和基石。面对边疆贫困已经羁绊了中华民族整体性崛起的客观事实，我国尤其要注重通过国家层面的边疆发展战略来推动边疆发展。我国20世纪末启动的西部大开发，就具有边疆发展战略顶层设计的意味。不过，基于东西部区域协调发展的西部大开发战略，后来被东部腾飞、中部崛起和东北老工业基地振兴的国家均衡发展战略所淡化，以至于当前边疆区域与核心区域发展的绝对差距依然存在不小的鸿沟。令人欣慰的是，随着当前“一带一路”国家战略的出台，我国边疆发展迎来了一个全新的契机。在“一带一路”国家战略的统摄之下，边疆的地位与身份发生了逆转性的嬗变，边疆身份从国家疆域的边缘性区域一举转换为国家开放的前沿；边疆的定位也从单纯的军事要塞和战略要塞向复合型的经济要塞和社会要塞发生重大转换。在“一带一路”国家战略之下，新疆被定位为丝绸之路经济带核心区，广西被定位为海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户，内蒙古被定位为向北开放的窗口，云南被定位为面向南亚、东南亚的辐射中心。边疆区域的身份重构和定位转换，使得边疆区域在国家发展格局中的地位迅速凸显；国家发展的攻坚场域由核心区域向边疆区域的转移，也在某种程度上意味着国家发展重心的外移。可以想见，“一带一路”的国家战略，将会极大地激发边疆发展的潜力，为边疆打开难能可贵的“筑梦空间”。

2.自上而下的高位推动

发展边疆是对“共同体主义”*韩升：现代公共生活的话语重塑——西方共同体主义的基本政治理念概观，《华侨大学学报》(哲学社会科学版)2013年第3期。政治理念的践行，是“一带一路”的重要内容。“一带一路”国家战略的规划与出台，为边疆区域的发展赢来了前所未有的契机，然而，边疆区域若要抓住“一带一路”的重大契机，实现边疆发展的弯道超车，非要有国家与政府自上而下的高位推动不可。中国改革开放30余年的历史已经反复证明，边疆区域的发展，不管是强制性的社会体制变迁，还是政府驱动型的经济发展；不管是边疆发展活力的释放，还是边疆发展范式的转换，都需要国家在场(a state in society perspective)，需要国家权力的介入与主导。这是由我国的国家体制和边疆情境所决定的，也是当代边疆区域能够突破发展瓶颈，实现赶超式发展的必由之路。反观历史，我国在新中国成立之初建立了中央威权型政治体制，国家权力高度集中于中央政府，中央政府主导国家资源的汲取、调动和权威性分配，地方区域的治理与发展离不开以中央政府为代表的国家权力的主导与驱动。因此，边疆地区实现了强制性的制度变迁和纵向意义上的经济发展，都是国家权力大力介入和强势主导的结果；改革开放之后，东部沿海地区在短短30年的时间就实现历史性腾飞，这也是在全国一盘棋的国家治理格局下国家权力举全国之力建构的结果。同理，当代边疆区域赶超式发展，如果失去了国家权力自上而下高位推动与强势主导，边疆地区的发展是难以想望的，也唯有从国家层面强化财政转移支付力度、完善对口支援的体制机制，加大边疆发展的政策红利供给，边疆区域的跨越发展才可能实现。

3.以人为本的底层关怀

长期以来，边疆区域的发展战略都是一种地理空间式的“区域主义”发展战略，不管是着眼于东西部协调发展的西部大开发战略，还是着眼于边境地区发展的兴边富民行动和沿边开放战略，都是缘于边疆区域与核心区域发展差距不断拉大而针对边疆贫困着意进行的开发与设计。这对于边疆发展固然有着十分积极的推进作用，但是，在另一方面，随着当前边疆社会的阶层分化不断凸显，由于资本天然的聚积效应和地方政府在社会资源的权威性分配中不自觉的马太效应，针对边疆区域的整体性扶贫开发的“区域主义”发展战略，在某种程度上并不足以保证边疆底层民众能够共享边疆发展之成果。而边疆底层民众弱势地位的固化，恰恰又构成了边疆各种非传统安全问题频发的渊薮。因此，当前边疆发展的优化决定了我国要在“区域主义”发展战略之外，还要辅之以针对社会底层民众进行特殊帮扶的“位差主义”救济模式，即国家以边疆社会分化产生的社会位差为依据，在社会资源分配中，理性而自觉地对身居底层的最少受惠者予以特殊的倾斜性照顾，从而实现边疆扶贫开发“整体推进与精准到户”*《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行》，《人民日报》，2014年9月30日，第1版。的有机结合。在边疆发展的体系中，如果说国家层面的顶层设计和自上而下的高位推动致力于边疆发展瓶颈的突破，那么，以人为本的底层关怀注重的则是边疆发展中分配正义问题的求解。也唯有解决了边疆发展和分配正义的问题，我们才能最大限度地消除边疆失稳的深层次结构性紧张，边疆治理的绩效才能得到更大程度的提升，边疆地区才有可能与其他地区同步建成全面小康社会。