地方合作转型、治理重构与边疆民族地区长治久安

柳建文

20世纪90年代，中国地方之间自发的、互利的经济合作开始兴起。目前，涉及边疆民族地区的合作组织已达40多个，如川甘青藏滇毗邻地区民族友好经济协作会、西北五省区经济技术协作联席会、丝路重镇经联会等。一些与边疆民族地区相关的经济合作区域也开始浮现，如“陕甘青藏经济圈”、“丝绸之路经济带”等。由于地方合作组织和经济合作区域均由若干核心地带向外扩散(如上海、杭州对于长江三角洲城市经济协调会；广州、深圳对于泛珠三角区域合作与发展组织；北京、天津对于环渤海区域合作市长联席会等)，因此学术界关注的大多是北京、上海、广东等核心地区。民族地区经济发展水平滞后，往往处于合作区域的边缘地带，这一变化鲜有人关注。历史上看，经济联系的密切能够促进民族交流与融合并增进国家认同。在当代，通过提升地方合作的层次，可以加深边疆与内地的社会经济联系，提高国家一体化程度。本文试图建立起“地方合作转型、区域一体化与边疆长治久安”的分析框架，同时为中国区域治理的调整和创新提供必要的依据。

一、文献回顾

边疆民族问题始终是国家治理的重要内容。历史上看，相对黄河、长江中下游等“中心”地带，新(疆)、藏、滇等地区“地势险阻，道路不修，民智闭塞，农产鲜少，兼与中央相距过远，政令不能下逮，民意亦未上达”，从晚清一直到民国时代，旨在实现上述“边缘地带”的国家认同和全国社会经济的融合始终是中央政府的一项艰巨任务[1]。由于边疆地区的特殊性，早在民国时期就形成了研究边疆问题的“边政学”。20世纪40年代，杨成志较早提出建立边疆与内地的经济纽带，认为边疆政治最重要的任务就是“采用何种切实方案使生产率逐日增加及产物运输畅达无阻”[2]。其后，费孝通提出“地方联合”思想。比如，甘肃、青海、宁夏、内蒙四省(区)可以构成一个协作区，成为西北民族地区经济发展中心。甘南和黄南两个位于甘、青两省的藏族自治州如果联合发展起来，就有可能把藏族地区的经济、文化中心相对东移，这有利于汉藏交流[3]。新中国成立后，边疆地区在政治制度上与内地的一体化已经完成并且得到巩固，但经济发展差距与文化差异仍然存在，为此，国家长期实行对口援助政策。在对发展援助有效还是无效的争论中，经济学家们归纳了这一模式的若干弊端：首先，援助带来依赖，当地政府发展经济的积极性受到影响，削弱输出商品的竞争力，制约负责任的公共机构的发展；其次，大量援助可能延缓制度变革，甚至导致制度的僵化；最后，援助的收益是趋于递减的，并可能损害当地可持续发展的基础。因为“获得财政援助的区域也可能习惯于接受援助，可能不急于建立自己的积累和投资习惯，以便有朝一日使自己的资本供给达到自力更生”[4](P140)。郑长德的研究显示，在全国31个省级行政单位中民族地区政府自我发展能力指数、区域创新与学习能力指数和区域自我发展能力综合指数均位居后列[5]。靳薇的调研发现，“以援助促进发展”的思路导致了“制度依赖”，依赖者一方面要依赖，另一方面厌恶依赖的事实；被依赖者不堪重负，屡屡提及要依赖者自立。这对民族地区与国家关系的良性互动十分不利[6](P117)。方盛举认为，目前的边疆治理与国家发展阶段的转变不相适应，“即使在和平发展、合作共赢成为时代发展主题的今天，政府系统乃至全民对边疆治理的理解仍然停留在过去的历史条件和思维惯性下，而没有开辟和发展出新的边疆治理观，更没有形成全新的成熟的边疆治理模式”[7]。周平提出，新的边疆治理策略需要在民族间、民族与国家间建立合理的利益关系，“要在边疆治理中淡化民族主义取向的治理方式，强化区域主义的治理方式”。所谓区域主义的治理方式，一是必须调整民族政策的价值导向，将原有的民族主义的价值导向转变为国家主义的价值导向；二是在现实对边疆地区的帮扶政策中改变单纯的以民族作为扶助对象，确立起民族身份与区域发展协同并重的治理模式[8]。周星认为：“多民族国家经济的一体化程度与国家内部民族构成中异质程度的差异成反比。作为民族国家经济，它是以控制、整合或同化其中的民族地区经济成分，不断提高国家经济层次上的一体化程度为指向的，只有这样才能巩固超民族的国家经济生活与政治体系的稳定性。”[9](P122～123)如何促进边疆与内地经济一体化发展，是边疆治理面临的重大课题。2014年，习近平在第二次中央新疆工作座谈会上强调实现新疆长治久安需要推进治理体系的现代化。在市场经济条件下，平等互惠型的地方合作是区域一体化的重要动力，同时，这种合作方式可以确立合理的民族利益观，形成新的边疆治理模式。

二、边疆民族地区的地方合作及其转型

边疆民族地区的地方合作可归纳为对口支援式与平等互惠型两类。1979年“全国边防工作会议”提出“要组织内地省市实行对口支援边境地区和少数民族地区”，并确定北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，上海支援云南、宁夏，全国支援西藏。2010年“中央新疆工作座谈会”确立了全国19个省市分别援助新疆12个地(州)市的82个县(市)和新疆生产建设兵团的12个师。在援助项目的实施过程中，中央政府的动员和协调至关重要，这使得对口支援具有鲜明的动员性和政治性。“对于地方政府而言，积极完成中央的帮扶任务和支援，其工作得到中央的肯定，进入对地方政府的政绩评价。因而这类地方合作的进行可以使得支援一方的地方政府官员在政治上获益，也就因此而获得维持的动力”[10]。对口支援的另一特点是无偿性，包括资金无偿援助和物资无偿援助。前者主要通过地方间的财政转移支付进行，被称为“交支票”援助；后者包括直接赠送(如设备)、建成后移交(如建筑物)等多种方式，被称为“交钥匙”援助。由于对口支援项目主要集中在交通、通讯、生活设施等方面，还具有基础性特点。作为一种单向度的经济援助，对口支援处于地方合作的最低层次。平等互惠是各方基于共同利益需求的一种市场化行为，属于较高层次的合作形式。随着经济发展和基础实施的改善，边疆的地方合作正从对口支援向平等互惠过渡。

与对口支援相比，平等互惠合作具有自发性。青藏铁路格拉段动工后，西藏首次提出利用青藏铁路的交通优势构建“青藏铁路经济带”的提议。2005年，西藏与青海、青藏铁路公司签订了《旅游合作协议》，成立了协调领导机构和定期磋商机制。互惠型合作要求各方均能从合作中获益。2010年，新疆与重庆签署能源战略合作协议，重庆协助新疆建设准噶尔盆地东部地区至重庆1100千伏特高压直流工程，新疆则支持重庆能源投资集团在新疆开展煤电一体化项目，支持重庆企业参加“疆电外送”基地建设等[11]。互利性还体现在地方共同应对区域公共问题。黔、川、滇、藏、青等多省交界地带民族结构复杂，边界地带治安问题突出。2010年，西藏、贵州、云南、青海与四川、重庆共同签署“泛西南地区警务合作协议”，明确以情报信息互享、重大行动互援、执法办案互助、治安管控互动、警务保障互补等5大机制为主的合作框架。2012年，新疆、西藏、青海通过《中国四大自然保护区协作会备忘录》，提出建立“高原生态保护协作联盟”协调“阿尔金山、羌塘、三江源和可可西里”四大自然保护区相关工作，并构建联合、联动、联防的合作机制。国家援助的力量较为单一，主要来自政府和国有企业，如果没有中央支持很难维持。平等互惠合作的推动力量相对多元，还包括私营企业、民营企业、社会组织等，合作更可持续。对口支援的投资大多来自政治上的需要，经常出现投资数量波动的情况以及投资无计划造成的“生产能力过剩”和“投产即亏损”现象。统计表明，至2009年，对口援藏单位累计建成援藏项目6300个，但超过70%运转困难[6](P127～140)。2004年后西藏通过招商引资与内地进行产业合作的资金保持了稳定增长。截至2010年，招商引资金额已是援藏资金的3.4倍[12]。平等互惠合作大多签署有正式协议，能够较好规范合作主体的相关行为。因此，合作质量也较高。

在经济区域化的推动下，中央把鼓励互利合作作为调动地方政府发展积极性的一种新手段。2011年，习近平在拉萨召开的西藏工作座谈会上强调要“坚持对口帮扶与互利合作相促进，努力实现互利共赢、共同发展”[13]。为促进发达地区与边疆民族地区开展经济合作，中央通过官员对调、干部互相交流挂职等人事管理手段来加强地方联系。2000年以来，广西领导人调任四川以及湖南领导人调任新疆等人事安排都透视出中央对促进地方合作和区域经济一体化的构想。从效果看，人事调整后领导人的原任地和现任地之间的合作明显增多。为推进互利合作，第二次新疆工作座谈会中央根据资源条件和产业结构互补性调整了部分地区的结对帮扶关系。例如，东北三省对口支援资源气候条件相似的北疆塔城、阿勒泰地区；山西对口支援同样拥有煤炭资源的阜康市等地；重工业发达的山东则对口支援有色金属矿藏较为丰富的喀什地区疏勒县、英吉沙县等。

由于国家战略选择重点与区域协调手段的局限性，形成我国发展格局中的“中心”与“外围”二元区域结构，处于“外围”的边疆民族地区的发展需求容易滞留在国家体制外，无法整体进入国家发展战略系统[14]。近年来，一些边疆地方政府频频通过合作努力推动地方发展规划进入国家战略层面。比如，藏、滇、川联合申报的“中国香格里拉生态旅游区”已被列为国家重点旅游开发区域，三省正在共同争取“川滇藏国际大旅游区”纳入国家规划；青、藏联合拟定的《青藏经济带建设规划大纲》已经上报国家发展与改革委员会；云南与四川提出共建长江上游生态屏障，共同争取国家生态环境建设投入和生态补偿机制试点。对边疆地区而言，采取“抱团”竞争策略意义重大。“民族地区一些较具代表性的大型区域经济合作组织，将可能在‘东西对话’和民族地区与中央的‘对话’中用同一个声音说话，成为平衡经济利益关系中‘在野的’不可忽视的一股政治力量……联合的政治力量借助于非政治的组织载体对外发言，无疑具有更灵活的空间”[15]。

三、边疆民族地区地方合作转型的意义

平等互惠合作充分体现了地方的积极性和主动性，可以为边疆地区的生产性活动提供激励，也有利于边疆对发达地区先进制度的借鉴和模仿。“从经济发展来看，一个民族经济进步的程度取决于他们所能获得的向其邻居们的经验学习的机会的多寡，彼此接触的方式越多样化……那些最易与外界接近并有机会与其他民族集团发生相互影响的人们总是最有可能在经济技术领域中跻身前列”[16](P83)。作为一种政治安排，对口支援只是一种过渡性的制度设计，面临从政治任务向法律义务的转变、协调支援方与受援地两个积极性以及如何定位该制度下的地方政府间关系等难题。从国外经验看，“除了优待政策之外，还存在其他的选择，这些选择在实行中可能起初代价大一些，而在实行一段时期后代价会减小。而且还会带来较大的生产上升和民族和谐方面的利益”[17](P449)。自发、互利合作的基础是经济的互补性，地方根据发展需要投入资本、技术和设备，可以保障合作的可持续性。从长治久安的角度看，边疆民族地区的不稳定有外源性因素，但规避边疆安全风险的根本策略在于形成内源性发展动力。“与外控型稳定硬是用外在力机械地维护某种确定性不同，内生型稳定能使社会生活本身有机地生长出一种确定性，从而使社会稳定有牢固的内在根据”[18]。

多民族国家存在内部各民族的经济活动如何相互交融的问题。地方合作的一个重要内容就是融合经济的发展。而且，合作领域越全面，区域一体化的程度也越高。2004年，广西、贵州、云南等边疆省区与福建、广东等省共同签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，建立了广泛、全面的合作关系。目前，泛珠三角合作区域内有74个民族自治县和蒙古、回、藏、苗、彝、壮等35个世居少数民族。西南经济协作区成立后，地方联合修补断头公路49条近千公里，跨区域基础设施得到极大改善。根据青海、新疆签署的《关于加强两省区经济合作框架协议》，两地将通过实施“西煤东运”战略打通库尔勒至格尔木的铁路运输通道。贵州、云南、西藏、新疆、内蒙古等与四川、陕西、甘肃等内陆省份签订了“中国西部道路运输区域合作框架性协议”，正在联合完善省际间的交通网络。中国国际金融有限公司2010年发布的《宏观经济周报》指出，中国各地区之间开始出现经济趋同效应，驱动因素包括基础设施改善和沿海企业转移等，主要受益省区包括西藏、新疆等边疆民族省份。正如历史学家拉铁摩尔探讨中国边疆问题时指出的，中国的统一性来自农业社会与游牧社会经济上的互补共生关系，中国是农业文化和游牧文化互动的“产物”[19](P298)。在互利合作加强的同时，地区与民族之间的相互联系日益密切，他们在政治、经济和社会生活中的共同因素也会越来越多，因为“当边远集团开始参与全国的经济体系时，它的结构关系将导致现代的以实效为中心的普遍主义的价值”[20]。

地方合作的转型也有利于政治整合。“国家幅员辽阔通常会带来多样化的资源禀赋、巨大的潜在市场以及对外国原料和产品依赖较少的优势。但同时也产生行政控制、民族团结和地区发展不均衡等问题”[21](P31)。由于我国地区差距的扩大，地方保护主义严重，已成为政治整合的一大障碍，“国内落后地区与发达地区的差距加大并被固化，极有可能导致两类地区对立和冲突”[22]。互利合作可在一定程度上扭转地方政府“一亩三分地”的观念，制约地方主义的增长，同时也可防止少数民族在发展过程中被边缘化。边疆省区地域广阔且人口稀少，通过地方合作，还可以在不触动行政区划的条件下，改变政区面积过大导致的各种发展问题。

四、继续推进边疆地区的合作转型

平等互惠型合作在边疆地区还处于起步阶段。由于缺乏法律保障和专门的执行和监督机构，很多合作没有具体的实施措施和配套政策，影响了合作的实际效果。从“西南五省区六方经济协调会”“川甘青藏滇毗邻地区民族友好经济协作区”“华南和西南地区经济合作区”的运行情况看，其合作成效低于“长三角城市经济联合会”“珠三角区域合作协调会”等，其中一个重要原因就是缺乏有效的监督制约机制。我国没有《政府间关系协调法》或《政府间合作法》，宪法中也没有类似美国联邦宪法中约束州政府合作行为的“协议条款”，地方合作缺乏法律规范，增加了边疆省份开展跨区域合作的难度。

在激励地方合作方面，中央可利用的手段有法律规范、政策诱导、资金支持以及地方的政绩评价导向等。针对边疆民族地区地方合作的特殊性，可由全国人大依据实施情况考虑制定一部《边疆与内地合作法》或《边疆内地合作条例》，为边疆地区推进互惠合作提供必要的法律支持。一些学者根据我国地方合作中存在问题提出中央应设立一个综合性权威机构“区域协调管理委员会”。该机构由发改委、财政部、中国人民银行等有关部门和区域管理专家组成，其基本职能包括协调不同地区利益主体间的关系并约束地方政府行为、组织实施跨区域重大项目、审查和监督地方自主达成的合作协议和执行情况等，可考虑在此机构中单设负责推进边疆地区开展地方合作的部门。边疆地区推进地方合作时还面临资金制约。比如，西藏昌都规划的“茶马古道”旅游合作战略已经启动很长时间，但进展不大，原因是没有实施经费。国家应设立专项资金加大对边疆开展互惠式合作的扶持力度，奖励那些积极合作的政府部门和企业单位，在政绩考核上鼓励那些在互惠合作上取得成效的干部。

互惠合作的动力主要来自地方经济差异，经济互补性越强，两地开展合作的可能性越大。2010年我国专门从少数民族发展资金中安排试点资金5700万元支持边境9省区的12个边境县开展兴边富民补助资金支持发展特色优势产业试点。边疆民族地区应以国家资金支持为依托，重点培育和发展特色优势产业，为扩大互惠合作奠定经济基础。由于经济发展是考核地方官员的主要指标，因此，边疆与内地的合作大多集中在资源开发、产业发展等能够直接促进经济增长的领域。边疆地区在推进与发达地区的地方合作过程中需要加强公共服务领域的合作，扩大合作的惠及面，这反过来也有利于地方合作的持续、健康发展。加强公共服务领域合作的重要意义还在于它能够将经济收益转化为社会、政治效益，提升地方合作对边疆长治久安的效果。