治理雾霾、促进环保需充分运用经济手段，破解“两大悖反”

贾康

（财政部财政科学研究所,北京 100142）

治理雾霾、促进环保需充分运用经济手段，破解“两大悖反”

贾康

（财政部财政科学研究所,北京 100142）

改革开放以来中国经济社会取得长足进步，目前仍具有一定的“黄金发展”特征，但物质资源环境制约和人际利益关系制约互动交织而成的“矛盾凸显”，已带来潜在增长率“下台阶”和对于发展可持续性的明显压力。近年来的“雾霾”问题，是我国生态环境中大气污染危害升级的突出标志。促进环保提升生态文明程度，合乎逻辑地成为党的十八大以来“五位一体”总体布局最高层面战略部署的重要组成部分。

一、必须高度重视雾霾所代表的环境威胁与挑战

我国改革开放新时期中，较早已有“避免重走发达经济体先污染后治理老路”的认识，并由最高决策层明确地提出了资源节约型、环境友好型这一“两型社会建设”方针，又提升到统领全局的“全面、协调、可持续”科学发展观，以及十八大以来“五位一体”建设生态文明的“国家治理现代化”治国理念。但面对当前现实我们不得不承认，由于种种原因，迄今为止我们并没有走通“避免先污染后治理”之路。严峻的挑战是，2013年以来，动辄打击大半个中国且已造成“国际影响”的雾霾，实已带有环境危机特征，引起了民众广泛不满和政府管理部门高度焦虑，形成了对于我国经济社会生活的现实威胁，亟待化解。一些雾霾严重的城市实施控煤、控车、控油、治污等污染防治措施，确有必要，也有成效，但离实现使公众放心地呼吸上清洁空气的目标尚远。而一味采用车辆限行限购、工厂停工停产等简单化行政手段进行治理，不仅容易引发社会矛盾，而且治标不治本。短期强力打造“APAE蓝”、“阅兵蓝”只能是权宜之计。那么，雾霾到底应该怎么治理？环保的长效机制应当怎样构建？

二、环境问题成因中最需注重、最为可塑的是制度机制因素，相关改革的重大意义必须挑明

正视环境危机挑战，我们一方面需要清醒地认识到，我国消除雾霾危害这一目标的实现，还需待以时日，因为在“先污染后治理”的既成事实轨道上再来解决此种问题，已不可能一蹴而就；另一方面，必须以最高重视程度，正确树立中长期减排治污、消除雾霾等环境危机因素的可行思路与务实的方案框架。

这里首先有一个“对症下药”的视角，即雾霾愈演愈烈的成因到底是什么？关于我国雾霾等环境危机因素的细致成因分析，固然还需要展开大量的科研工作，但目前全局框架下基本的判断却已经可以形成：这明显地与我国具体国情中的如下几个要点息息相关：1.我国近95%的人口聚居于仅占42%左右国土的“瑗珲—腾冲线”（亦称“胡焕庸线”）之东南方，使能源消耗、环境污染压力呈现“半壁压强型”；2.我国基础能源主要依靠国内储量丰富的煤炭——随着燃油国内供给明显不足等因素在近年浮出水面，加之水电、核电、风电、太阳能电所遇的各自制约，目前全国电力供应中的约80%已是烧煤发出的火电，而煤的清洁化使用难度高，大气污染等负面效应十分突出；3.前面几十年我国特定发展阶段上形成了在经济起飞中以重化工业支撑的超常规粗放式外延型快速发展模式，单位GDP产出中的能源消耗系数相当高，污染因素集中度高而不能有效化解。以上这些，可称为我国能源—环境压力方面客观存在的“三重叠加”，我们极有必要据此如实认识理解相关环境挑战的严峻性质。

接下来，还特别需要指出，在上述基本国情和“三重叠加”中，有关人口分布、自然资源禀赋、发展阶段特征等基本上不可选择的因素之外，还与可塑性高的制度机制因素密切相关，而在这个方面我国存在重大缺陷，对于雾霾等环境问题的恶化难辞其咎。也就是说，我国目前环境问题的一个重大原因，来自于机制性的资源粗放低效高耗状态，它涉及煤、电、油等能源耗用相关的制度安排问题，恶化着大气、水源水流、生态环境，形成了经济、社会生活中危及人们生存质量的不良传导链条。比如：在我国一般商品比价关系和价格形成机制基本实现市场化之后，在国民经济中基础能源这一命脉层面“从煤到电”（又会传导到千千万万产品）的产业链上，却一直存在着严重的比价关系与价格形成机制扭曲、非市场化状态和由此引出的“无处不打点”的乌烟瘴气的分配紊乱局面，特别是助长着粗放式、挥霍式、与节能降耗背道而驰的增长模式和消费习惯，在现实的比价关系和利益相关性的感受之下，社会中的主体几乎谁也不真正把节电、节水当回事！而节电、节水，在我国实际上就是节煤降污，就是抑制和减少雾霾。以首都北京为例，改革开放初期至今，民用电价格上涨了2倍多一些，但同期百姓“居家过日子”必须消费的蔬菜（如西红柿、黄瓜、大白菜）价格却是上涨了百倍以上！那么现实生活中，什么值得精打细算，什么几乎可以忽略不计，不是再清楚不过了吗？家庭生活中如此，企业方面，几十年间用电与其他料、工、费的比价关系也同样如此——可试想一下三十多年来企业工作人员差旅费支出水平的变化不也要高出电价上涨上百倍？利益对比的普遍情况，必然引导、影响企业、居民的能源消费习惯与行为特征，这是一种不容回避的基本事实。

我们面对这种倾向于粗放化、高能源消耗、高环境压力因而可能发展过程不可持续的挑战与威胁，必须抓住可塑、可选择的机制与制度安排问题不放。下一阶段极有必要积极推进从资源税改革切入、逼迫电力价格和电力部门系统化改革、并进而引发地方税体系和分税制制度建设来助益市场经济新境界的新一轮税价财联动改革。这一主题，其实过去已在若干角度上被方方面面所关注和议论，但还缺乏一种“捅破窗户纸”或“打开天窗说亮话”式的正面审视，没有挑明并加以通盘连贯处理，亟待在“配套改革”概念上形成“路线图与时间表”式可行方案设计。

三、现实生活中政府、民众两方面存在“两大悖反”，必须依靠配套改革中形成经济手段为主的长效机制来化解

我国现实生活中，存在两大悖反现象：一方面，官方反复强调科学发展、包容性可持续增长，但实际进展是在部门利益、垄断利益的阻碍下步履维艰，为此必须做的与煤、电相关而形成经济手段为主节能降耗长效机制的改革，一拖再拖——如电力部门改革十多年前就已形成的“5号文件”，在关键的使电力产品通过竞价入网机制回归商品属性，从而产生选择性、竞争性的改革，寸步未动；另一方面，公众对环境恶化、雾霾打击等的感受，日益趋向“民怨沸腾”，但一说到资源税、环境税等改革，却又会由其“加税”特征引发一片反对声浪，甚至有人会跳着脚骂娘，很不认同这种会牵动利益关系的经济调节方式；上述这种政府、民众两大方面的悖反和荒谬状态，导致“科学发展”、“生态文明”迟迟难以落地，显然必须依靠着眼全局、前瞻长远、逻辑清晰、设想周全的改革设计，与以更大决心、勇气、魄力和智慧构成的改革行动来破解悖反，贯彻绿色发展战略，从而把中国来之不易的现代化发展势头和仍然可能在相当长时期内释放的较高速发展和“升级版”发展的潜力，真正释放出来。

为治理雾霾、促进环保，当然需要多种手段并用，但实话实说，节能降耗方面政府行政手段为主的选择式“关停并转”，虽仍然被反复强调，但其操作空间有限，仅适合为数不多的大型企业；以法规划定“准入”技术标准的“正面清单”方式，逻辑上说可以用来面对中小企业，但如果以此为主来操作，且不说会受到环保机构必然遇到的“管理半径”、“人员充足率”的制约，并且一定会产生为数众多、防不胜防的“人情因素”和设租寻租，发生事与愿违的种种扭曲和不公，效果亦不具备较高的合意性。长期可靠、效应无误、值得推崇的转型升级出路和可充当主力的调控长效机制，是通过改革，以经济杠杆手段为主，让本应决定性配置资源的市场力量充分发挥公平竞争中的优胜劣汰作用，把真正低效、落后、过剩的产能挤出去，实际化解“两大悖反”，进而引发出来一个绿色、低碳、可持续的经济社会发展“升级版”，带来蓝天碧水和清新空气。充分实行的这种杠杆调节一是全面的，即产业链上全覆盖；二是“内生的”，即生产者、消费者从自身利益出发产生节能降耗的动力；三是长效的，即是可持续、可预期的。

四、相关配套改革的一个关键和两个要领

新一轮价税财配套改革的一大关键，是抓住可用时机推出将资源税“从量”变“从价”机制覆盖到煤炭的改革。2014年12月1日起，全国煤炭资源税由从量计征改为从价计征，这正是抓住了我国煤炭市场价格走低的宝贵时间窗口，形成了新一轮税、价、财联动改革的关键起点。将资源税从价计征的机制覆盖到煤炭，将有望在今后的市场经济运行中进一步理顺我国基础能源比价关系，冲破利益固化藩篱，使充分反映市场供求关系的能源资源价格形成机制顺应市场经济，在配合地方税体系建设等财政体制深化改革任务的同时，成为一只威力巨大的看不见的手，在今后的市场经济运行中形成法治化框架下有规范性和可预期性的经济调节手段为主的制度体系与运行机制，促使全中国现已达6000万个以上的市场主体（含微型企业和个体工商户）和近14亿居民，从自身的经济利益出发，根据市场信号和政策参数“内生地”积极主动地节能降耗，企业会千万百计开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品，家庭和个人会注重低碳化生活，这样群策群力以可持续的转型发展打造“中国经济升级版”，促使国民经济与整个社会，走上一条可以越走越宽的连通“中国梦”愿景的绿色、低碳新路。这时政府可做、应做之事，主要在于把握好两个要领：第一，是掌握力度，于上述配套改革中使大多数企业在比价关系变化面前，经过努力可以继续发展，少数企业被淘汰出局——可酌情渐进地做多个轮次，每次出局的便是所谓应被淘汰的“落后、过剩产能”；第二，是当比价关系变化传导到最终消费品时，及时适度地提高低保标准，使最低收入阶层的实际生活水平不下降，而中等收入阶层会自觉调整消费习惯，趋向于低碳化生活。总体上，如掌握好这样的关键内容和两大要领，这个新时期必做的新一轮价税财联动改革就可望成功。

这种配套改革为当代中国迫切所需、势在必行。纵有千难万难，我们也应群策群力，攻坚克难，力求突破，这才不枉负我们从未如此接近的中华民族伟大复兴的召唤，以及我们必须把握的十八届三中全会后以全面改革实现“国家治理现代化”的战略机遇期。

2015-07-12

贾 康（1954-),男,著名财经专家,财政部财政科学研究所研究员、博士研究生导师,经济学博士,全国政协委员、政协经济委员会委员,中国财政学会副会长,中国税务学会、中国城市金融学会和中国改革研究会常务理事,北京市、上海市人民政府特聘专家,福建省、安徽省、甘肃省人民政府顾问,西藏自治区和广西壮族自治区人民政府咨询委员,北京大学、中国人民大学、国家行政学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学、天津财经大学、江西财经大学、西南财经大学、西南交通大学、广东财经大学、首都经贸大学等高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。1988年曾入选亨氏基金项目,赴美国匹兹堡大学做访问学者一年。多次参加国家经济政策制订的研究工作,主持或参加国内外多项课题,出版多部专著,发表数百篇论文。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”)。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题的讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。2013年主编《新供给：经济学理论的中国创新》,发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任院长、秘书长),并积极推动“PPP研究院”（任院长)等交流活动,致力于建设有中国特色的智库和跨界、跨部门学术交流平台。