铜陵市社会养老服务体系建设现状分析与对策

汪娅娅

（铜陵学院，安徽 铜陵 244000）

铜陵市社会养老服务体系建设现状分析与对策

汪娅娅

（铜陵学院，安徽 铜陵 244000）

随着老龄化程度的加深，铜陵市加大了社会养老服务体系的建设力度。但目前铜陵市社会养老服务体系建设仍存在养老服务政策法规不完善，执行不到位、养老服务供给总量不足，专业化程度低等问题。铜陵市养老服务体系建设问题的出现与其职能部门交叉管理、政策与资金支持不足，专业人员缺乏等密切相关。为此，铜陵市应加强组织领导，确保养老服务政策法规确实执行，建立居家养老服务的政策支持体系以及养老服务机构的管理规范，同时逐步完善社区养老功能，实现养老机构产业化发展，还应加强养老服务人员专业化建设，最终建立多层次多维度的社会养老服务体系。

铜陵市；社会养老服务体系；人口老龄化

社会养老服务体系建设是由养老服务主体、服务对象、服务内容、服务规范、运作机制等要素组成的系统工程，每个要素相互协调，共同承担责任。2012年铜陵市政府制定了《铜陵市社会养老服务体系建设“十二五”规划》，提出在“十二五”期间，基本建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系，满足老年人多层次、多样化的养老服务需求，让老年人安享晚年生活，共享经济社会发展成果。［1］

一、铜陵市人口老龄化情况及分析

铜陵市是人口较少但老龄化程度较高的城市，老龄人口不仅数量大，且增长速度较快。截至2013年底，全市老年人口达12.5万，占总人口的16.74%，高于全国和安徽省平均水平。预计2030年左右，老龄化水平将达30%。

除此之外，铜陵市老龄人口中高龄、失能、空巢老人比重大。目前铜陵市80周岁以上高龄老人1.56万人，占老年人口的12%，并以年均8.5%的速度递增，增速是老龄化速度的近2倍；失能老人约3000人；老年人空巢率达到77%。老年人口高龄化加剧，家庭结构小型化以及大量空巢家庭的出现，需要他人照料的高龄老人和空巢老人越来越多，对养老服务的需求越来越大、要求也越来越高，加快发展社会养老服务体系建设迫在眉睫、任务艰巨。

二、铜陵市社会养老服务体系建设现状

（一）初步构建了“政府购买服务，社区互助服务、社会志愿服务、市场有偿服务”有机结合的居家养老服务模式

居家养老是将家庭赡养与社会服务优势紧密结合的一种社会化的家庭养老形式。现代居家养老服务主体涉及到家庭、家族、邻里、社会组织、社区、政府等。［2］从2006年开始铜陵市政府开始为市区中70周岁以上被列入低保救助对象且独居的老年人以及县城中70周岁以上、低保、独居且失能半失能老年人购买居家养老服务。由政府通过购买社会组织服务的方式，提供每人每天1小时15元（低收入家庭半小时）居家养老服务，铜陵县受助老年人享受每天2小时10元的居家养老服务。目前铜陵市城乡共有1000名70岁以上困难老人享受了服务。

此外，市场在养老服务的提供中也扮演越来越重要的角色。2014年铜陵市建成12349养老服务信息平台，目前已有600多家为老服务加盟商，依托信息平台能够更加全面的掌握老年人的养老服务需求，也将为老年人提供更加人性化、便捷的养老服务。

（二）社区养老基础设施建设不断加强

社区养老基础设施是居家养老服务实现的前提，老年人丰富多样的养老需求的满足依赖于社区内的生活服务、医疗保健以及文化活动等设施的不断建设与完善。截止到2014年底，铜陵市共建设9所城市社区老年人日间照料中心和106个老年活动室，其中城市社区老年人日间照料中心覆盖率达到22.5%，老年活动室则覆盖了城乡55%的社区。

（三）机构养老方面，强化保障功能，引导社会力量参与

1.加强公办养老机构建设，重点发挥托底保障功能

2010年铜陵市启动社会福利基地建设项目，其中社会福利院、养老康复中心主体已完工，整个项目将于2015年8月完工。铜陵市政府还将社会养老护理院建设纳入中央预算内投资计划，计划将铜陵市颐寿老年公寓办公楼改造成收养失能半失能老人为主的护理院。在农村敬老院方面，强化建设，农村敬老院实现乡镇全覆盖。

2.加大了对社会办养老机构的扶持力度

2014年4月，铜陵市市政府出台了《现代服务业专项资金管理暂行办法》，对社会办养老机构的资金等方面的优惠政策予以了详细规定，明确社会办养老机构床位享受0.8-1万元的一次性建设补助，享受100元/ 月.人的运营补助，取得ISO服务质量认证的一次性奖励20万元。同时，延续以往的政策，对养老服务机构的水电气以及税费等方面予以减免。此外，根据安徽省省级民生工程要求，铜陵市将实施社会办养老机构贷款贴息补助和养老机构综合责任保险制度。

三、铜陵市养老服务体系建设中存在的问题及原因分析

（一）相关养老服务政策与法规不完善、执行不到位

首先，职能部门的交叉管理削弱了政策的执行力。虽然政府铜陵市政府早已设立推动养老服务建设的专业机构——老龄委员会办公室，但它属于铜陵市民政局的内设机构，很难履行对财政部门、人力资源等部门的指导、协调与沟通，一定程度上削弱了养老服务体系建设的执行力。其次，养老服务优惠政策落实不力。目前铜陵市在扶持社会办养老机构建设方面，出台了一系列优惠政策。但是养老机构在建设过程中要求减免的税费以及配套费用，存在一定落差。目前铜陵市社会办养老机构在建设过程中，仍然存在建房用地难、贷款融资难、优惠政策落实难等现象。最后，监督机制缺乏，导致政策落空。铜陵市养老服务发展政策仅仅是一些原则性规定，没有确保政策实施的保障措施。养老事业虽由民政局牵头，但因存在交叉管理等原因，再加上没有建立强有力的落实监督机制，使许多政策不能落实。［3］

（二）养老服务总量不足

1.居家养老服务覆盖范围小且水平低

由于缺乏政策与资金支持，铜陵市享受居家服务补贴的老人数量仅为1000人，还有很多孤老优抚对象、失能、失智老人未能纳入服务范围，且补贴标准较低，一定程度上影响了服务质量。

在社区，养老服务更多是通过市场化的途径供给。当前铜陵市老年人大多存在消费能力不足的问题，尤其是一些经济收入不高的困难老年人，受经济条件限制，无法获取所需居家养老服务。另外，社区本身人力、物力有限，导致其能够提供的福利性居家养老服务极其有限。

2.社区服务功能较弱

社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，铜陵市社会养老服务体系建设规划中，将社区养老服务建设重点集中在了老年人日间照料中心和老年人活动场所与设施建设上。但是，目前铜陵市老年人日间照料中心覆盖面仅为22.5%。现有的社区养老服务设施不能满足日益增长的老年群体的需求，特别是老年人较为集中的老旧小区，养老服务设施改造难度较大；新建小区养老服务设施建设也存在规划不完善、配套不到位的现象。此外，现有社区养老服务设施由于缺乏持续发展的必要条件，发挥作用并不理想，只起到了为老年人提供娱乐场所的作用。

3.养老机构接纳能力以及功能不能满足社会需求

首先，养老机构数量少，无法满足老年人日益增长的养老需求。目前铜陵市每千名老人拥有床位25张，据安徽省省政府要求的“到‘十二五’末，每千名老人床位数达到40张”目标仍有一定差距。

其次，在功能布局上，缺乏中高档次和医养结合型的养老机构；公办养老机构方面，部分农村敬老院存在消防、卫生等硬件设施建设不完备不达标等问题。社会办养老机构方面，在建设过程中由于优惠政策难落实，发展较滞后。

最后，养老机构结构性矛盾突出。铜陵市养老机构建设，尤其是公办养老机构功能与老年人需求脱节，导致当前铜陵养老机构结构性矛盾突出，一方面养老机构数量不能满足老年人需求。另一方，铜陵市农村敬老院存在床位闲置、资源浪费现象，全市14所敬老院床位1400余张，空置床位810张，空置率达57%。

（三）专业化程度低

养老服务的专业化是社会养老服务体系的重要组成部分，其专业化程度直接决定养老服务的质量。目前铜陵市养老服务体系建设存在专业化养老服务人员队伍建设滞后的问题，具备专业护理知识的养老服务人员比较缺乏。现有的养老护理人员整体知识层次较低、服务质量不高，目前，除市老年公寓等极少数养老机构有专业服务人员和开展专业培训以外，一些养老机构特别是民办养老机构，考虑短期利益多，对服务人员培训投入少；同时，受经济、社会地位等因素影响，养老护理人员队伍稳定性差，经过培训的服务人员流动性大。

四、对策建议

“居家养老、社区养老、机构养老”三种基本社会养老形式支撑起了社会养老服务综合体系。铜陵市社会养老服务体系的建设应该是多层次多维度的。家庭、社区、养老机构是三个维度与平台，通过建设形成政府、市场和社会、家庭的多层次养老服务体系。

（一）加强组织领导，确保养老服务政策法规确实执行

首先，养老服务体系建设涉及到财政、社会保障、国土资源等多个领域，养老服务体系建设的组织工作还需进一步加强，建议建立由发展改革委组织牵头，各具体部门负责实行的组织领导工作机制。

其次，切实落实现有政策。养老服务政策的落实依赖于各养老主体的积极参与，因此，铜陵市民政局要确保各类型养老机构、社会组织、个人知晓相关政策，树立尊老敬老风尚。为了提高养老服务政策的执行力，应该由发展改革委员会组织民政等部门细化优惠政策，明确减少额度，免去项目，并制定相应的实施细则与程序。

（二）建立健全居家养老服务的政策支持体系

铜陵市居家养老服务发展滞后原因是多方面的，但是主要原因是缺乏政策支持力度不足，因此解决现有居家养老问题的可行方法即完善现有养老保险制度并实行养老服务补贴制度，建立居家养老服务政策支持体系。养老保险制度的完善是社会养老服务体系建设的基本前提。未来养老保障不仅仅关注经济保障，同时也应该重视服务保障与精神保障。其次，通过为就近照顾老人的家庭成员提供税收以及购房优惠，鼓励家人承担居家养老服务责任。最后，可以考虑如果家庭成员照顾年迈的老人一定时间就可以免缴一定月数的社会保障费，对其所承担的社会责任予以认同。［4］

（三）加强社区养老设施建设与维护，提升社区服务功能

一方面，应构建政府、社会组织、企业多方协同参与社区养老服务设施建设与维护的机制。只有依靠多主体建设养老服务设施，并依托社区进一步推进养老服务业，完善社区为老年人提供各项服务的的功能，才能逐步满足老年人的日常生活照料、医疗保健、精神文化生活服务等需求。

另一方面，应建立健全社区养老服务资源整合机制。整合政府相关部门财力、物力资源，整合社区与驻区机构的的有关服务设施，整合社区内老年人自身力量，缓解社区养老基础设施、服务不足问题。［5］

（四）发挥市场机制作用，培育多层次养老机构

目前铜陵市养老机构无论是数量上还是质量上与老年人的实际需求存在较大差距，与中国其他城市一样，这种情况的出现与政府建设资金投入过少是密不可分的。根据发达国家与城市的经验，养老服务产业化是是解决这一问题的有效途径。当然，这是以政府加大对养老服务机构建设的投入为保障的。

具体来说，首先政府可以通过新建、扩建、改建、购置等方式增加养老服务设施，切实履行政府保障困难老人的的养老需求的责任。其次，可通过为企业提供建设或运营补贴，鼓励民间资本参与专业化养老服务设施建设。鼓励养老服务企业实现规模化、品牌化、连锁式经营。［6］总体而言，应该引导社会各方力量参与养老服务业，形成政府宏观管理、社会投资兴办、养老服务机构自主运营，按市场需求建立管理体制与运行体制。

（五）加强养老服务规范建设，提高养老服务水平

为了提高养老服务质量。首先，铜陵市政府应该强化管理。制定并完善铜陵市养老服务的准入标准，切实维护老人、机构的合法权益。在日常养老服务管理要加强监督检查，通过检查规范铜陵市养老服务的发展，保证养老服务机构设置的基本标准和条件符合国家政策要求，养老机构设施与具体的养老服务能够充分满足老年人的需求，尤其是一些特殊的高龄、失能老人。最终建立健全社会化养老服务评估、评审制度，构建服务质量监控体系，实现并加强对各类养老服务机构、居家养老组织的监督检查。［7］

其次，铜陵市养老服务相关企业应基于行业利益自发成立专门的养老服务行业协会，这是做好养老服务业的一个非常重要途径。有了行业协会，相关养老服务机构就有了良性互动的交流平台，这一平台不仅能够提高各养老服务机构的服务质量，也有益于行业信用的形成并塑造良好的社会形象，最终实现社会化养老服务业的规范化与科学化发展。

（六）提高养老服务业管理及工作人员的整体素质

要提高养老服务业从业人员素质可以通过以下几个途径实现：首先是吸引高层次养老服务管理人员加盟。要在养老服务领域引入社会工作理念，开发相应的社工岗位，鼓励专业社工和高等院校毕业生到养老服务领域工作。为了实现这一目标，要做大做强养老服务业，使其成为一个发展迅速的新兴行业。只有这个行业具有良好的发展前景，有一定标准且是专业的，才能够吸引优质人才。其次是通过培训，通过分级、分专业，不断地培训，对现有人员按照专业养老服务人员的要求进行改造，从而提高服务能力和服务水平，形成专业化并且具备稳定性的养老服务队伍。

最后要有保障，优厚的待遇是引进人才、留住人才的重要因素。应逐步提高养老服务人员的工资福利待遇，要定期评选和表彰优秀养老工作者，对其劳动给予应有的尊重与鼓励。

［1］铜陵市养老服务业发展十二五规划［EB/OL］.http：//www. tl.gov.cn/art/2013/6/17/art-2405-87372.html，2013-06-19.

［2］郭 林.民营资本参与养老服务体系建设的研究现状与思考［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2014，（3）：33.

［3］周媛也.周德国外社会养老服务体系对我国的启示［J］.湖南城市学院学报，2013，9（5）：55.

［4］魏文斌，李永根，高伟江.社会养老服务体系的模式构建及其实现路径［J］.苏州大学学报，2013，（2）：50-51.

［5］丁建定.居家养老服务：认识误区、理性原则及完善对策［J］.2013，（2）：22.

［6］林亚芬，李堃.社会组织参与社会养老服务的困境与对策［J］.辽宁工业大学学报（社会科学版），2013，（6）.

［7］侯 非，秦玉婷,等.养老服务业标准体系构建策略与运行机制分析［J］.中国标准化，2013，（2）：40.

Analysis and Countermeasure of the Construction of Tongling City’s Social Pension Service System

Wang Ya-ya
（Tongling University，Tongling Anhui 244000，China）

With the deepening of aging，Tongling city has stepped up efforts to build the social pension service system.By analyzing the problems of Tongling's social pension services.Tongling city should strengthen organization and leadership，to ensure that the policies and regulations to implement the pension services，establish support system for home-based care services and strengthen the management of pension institutions，improve the function of community endowment，realize the industrialization development of pension institutions and so on.In the end Tongling city will set up a Multi-level social pension service system.

Tongling city；social pension service system；ageing

F127

A

1672-0547（2015)04-0056-03

2015-06-01

汪娅娅（1986-),女,安徽颍上人,铜陵学院财税与公共管理学院教师,硕士,研究方向：社会保障理论与实践。

铜陵学院2013年度校地合作产学研项目“铜陵市养老服务体系现状调研及对策研究”（2013tlxyxdz004)。