政策学习：推动政策创新的新工具*

2015-02-13李宜钊

云南行政学院学报 2015年5期

关键词：决策者参与者政策

李宜钊

（海南大学政治与公共管理学院，海南海口，570228）

政策学习：推动政策创新的新工具*

李宜钊

（海南大学政治与公共管理学院，海南海口，570228）

政策学习是政策创新的基础。影响政策学习的主要因素包括政策网络结构、上级政府、政府间竞争、社会公众与本土化资源。推动政策创新的关键是推动政策学习的发生，为此，有必要构建开放型政策网络、建设政策协商机制、建设政策学习的动力机制、完善政策移植机制等政策学习机制。

政策学习；政策创新；机制

一、政策学习理论

政策学习（policylearning）指的是在一定的政策环境中，决策参与者主动或被动地对新的政策理念、政策工具或政策方案探索与追寻的过程。政策学习理论最早产生于上个世纪70年代，其理论渊源来自于社会心理学的社会学习理论，但政策学习研究真正引起政策学界的广泛关注，则是开始于上个世纪90年代。

从学习动力的角度上看，政策学习可能产生于外部世界变化的刺激或内部的自我调整。根据学习动力的不同，豪利特等学者区分了内生政策学习与外生政策学习的两种类型［1］（P303）。内生学习又可以称为“吸取-教训”（lesson-drawing）型的政策学习，即根据政策的以往表现，总结成功经验，吸取失败教训，从而奠定政策方案下一步如何调整的基础。内生学习发生的主体更侧重于政府内部的参与者，而学习的目标则是政策的背景或政策的工具等微观方面。在罗斯看来，政策学习是决策者主动吸取不同地区过去的经验或教训并将其看做为激发政策创新的主要来源［2］（P320）。可见，在内生学习的观点中，政策学习是一种由政策制定者发起的、有意识的、主动的、通过学习促使政策调整的过程。而外生学习又可以称为“社会学习”（sociallearning）型的政策学习，即根据外部世界的变化来调整政策的议题、目标或方案。在赫克罗看来，政策学习是一种无意识的、被动的、非自主性的学习，其产生的动力在于政策外部世界变化的刺激。［3］（P306）这是因为，公共政策要能够有效的解决问题，决策者就必须重视并且通过公共政策的变迁与创新来回应外部世界的变化。而政策学习则是推动政策变迁与创新的有效手段或工具。

从学习内容的角度上看，政策学习的内容非常广泛，既包含了抽象的政策理念和信念，也包含了具体的政策工具和方案。在倡导联盟分析框架中，萨巴蒂尔所强调了对政策理念与信念学习等宏观层面的政策学习的重要性［4］（P41）。而政策扩散（policydiffusion）政策转移（policytransfer）等相关理论则更加强调对具体的政策工具、政策方案和政策过程等微观层面的政策学习。在政策扩散或转移的观点中，政策学习的过程是不同国家、地区或部门之间政策扩散和政策转移的过程，重点关注的是，他者的政策缘何成功。具体而言，政策扩散侧重于政策学习的方法，强调一项新的政策方案如何通过沟通和交流而得以被其他决策者所学习和应用。而政策转移则更加侧重政策学习的过程，认为政策学习“是一个过程，在这个过程中，在一个时间或地点存在的政策、行政管理措施或机构被用于在另一个时间或地点来发展有关政策的知识、行政管理措施和机构”［5］。

二、政策学习：政策创新的基础

政策学习是政策创新的基础，同时也是政策创新的重要基础。这是因为，一方面，政策创新是“为了满足公共政策现实的需要，对现行政策不断地改革与创新，以增强公共政策的生命力，从而达到满足公众利益诉求的目的”［6］，在行动目标上与政策学习并没有本质上的区别，均是追求政策的改变以更好地适应政策环境和服务公众的需求。只不过政策学习更加侧重于学习的过程，而政策创新则更加侧重于学习的结果。可以说，政策学习是实现政策创新的必要环节，而政策创新则是政策学习所追求的行动目标，二者紧密关联。另一方面，由于政策创新的过程同时也是摒弃旧的政策知识，创造或发现新的政策知识的过程。由于知识的形成存在着建构主义和生成主义两种基本路径，因而，我们可以通过政策知识创造和传播的过程，来进一步理解政策学习与政策创新之间的紧密联系。

从建构主义的观点上看，政策创新源于决策者自上而下的理性建构，是决策者运用理性能力，根据政策环境的变化和公众需求的发展，采用新的政策理念、政策方案或政策工具，自上而下地推动政策变迁的过程。而新的政策知识的建构过程，需要以政策学习为前提和基础。一方面，通过对不同国家、地区和部门的政策经验与政策教训的学习，可以为决策者提供在时间与空间上更为广阔的政策知识子集，从而为借鉴、移植和激发新的政策知识提供更好的基础条件；另一方面，建构主义学习理论强调：知识不是对现实的纯粹客观的、绝对真实的反映［7］，也无法以实体的形式存在于个体之外［8］，因此，新的政策知识的获得便需要决策者根据自身经验主动选择、加工和处理，从而获得新的政策知识的主观意义。

而从生成主义的观点上看，政策创新来自于多元决策参与者自下而上地互动生成。政策创新除了通过建构主义的路径之外，还可能通过决策参与者在政策过程中的联系与互动而生成。就存在形态而言，政策知识并非完整地存在于决策过程中的某个组织、部门或个体，而是分布于不同组织和部门的不同个体，因而没有哪个组织、部门或个体可以拥有决策所需的所有知识。由于政策创新可以通过对政策要素新的结合而达成［9］，因此政策创新所需的新的政策知识，便可以通过促使不同政策参与者的知识互动和进一步的整合而获得。而这种政策知识的互动和整合的过程，对于整个决策系统来说，便是一种在系统内的政策学习过程——不同政策参与者之间互相学习，促使不同政策知识的整合，从而创造和传播新的政策知识，推动政策创新。因此，根据生成主义的观点，政策创新的过程同样需要以政策的学习为基础和前提。

三、影响政策学习的因素分析

政策学习是政策创新的重要基础，也是理解和推动政策创新的核心工具。然而，政策学习并非一个自然形成的过程，也绝非一件容易做到的事情。在现实的政治生活中，众多的因素影响着政策学习的发生及其效果。

（一）政策网络结构

政策网络结构的开放程度是影响政策学习的重要因素。一方面，政策参与者所构成的网络结构其开放程度会影响新的政策理念、信念和知识的传播与扩散程度，从而影响政策学习的发生。由于政策学习的过程是一个政策理念从打破传统共识、意识分化到形成新的共识的过程，也是一个有关知识从异质到收敛的过程，因此，每一个处于网络中的参与者的理念和知识，都会在不同程度上影响政策学习的发生。当政策网络是严格封闭时，传统共识和异质知识的获得就极为困难，政策学习就难以发生。而在一个相对开放的政策网络中，新的参与者的进入意味着新的知识和理念在参与者之间扩散机会的增加，政策学习较为容易发生。另一方面，政策网络的开放程度也会影响政策网络中利益的黏结程度，从而影响政策学习的发生。当政策网络趋于封闭的情况下，政策参与者的组成结构较为稳定。在长期的冲突、竞争与妥协的互动过程中，这样的参与者结构对内将逐渐形成相对稳定的利益共识与分配格局，对外则形成一致的力量共同抵制外部参与者的进入。相反，当政策网络趋于开放的情况下，参与者之间的利益共识与利益格局将难以稳定，新的政策理念、政策方案、政策工具将更容易在这样的一个结构中传播与扩散，对政策问题和现有方案的反思和重构也更加容易发生。

（二）上级政府

外生政策学习概念强调，政策学习是决策者在外部世界变化刺激下的一种被动的反应过程。因此，上级政府的压力程度会影响外生政策学习的发生。这种压力有两种类型，一种是地方政府担心上级政府不满而进行的政策学习。随着全球化、信息化的过程，公共事务的问题正似乎变得越来越复杂，面对这些复杂问题时，决策者也变得越来越力不从心，从而引发上级的不满。此时，决策者将被迫启动政策学习的议程，寻求解决问题的方案：或通过内部反省重新检视既有政策的缺陷，寻求方案的改进；或通过搜寻外部世界的有用信息，学习他者的经验。另一种压力来自于上级政府要求下的一种政策学习。例如，何增科对我国地方政府创新的过程总结为“媒体报道——上级领导肯定——树为典型——党政发文总结推广经验——法律法规或政策性文件吸收其核心内容从而在更高的层次上加以制度化”。［10］这表明，政策学习与政策转移的倡导主体之一是上级政府，其发生的推动力是上级政府行政力量产生的学习压力。

（三）政府间竞争

政府间竞争对政策学习的影响有两种表现形式。一是国家之间政府的政策竞争。“在政府间竞争的压力之下，其他政治体制下的政策创新会直接给本地政府的合法性带来甚至深化危机感。为了获得和保持相对优势，不同政策主体必定要通过政策创新来提高竞争力。”［11］而当决策者和管理者试图通过政策创新来提高本国政府在全球化世界中的竞争力时，便需要通过自我反省或政策借鉴等形式的政策学习，来发现并吸纳有关解决政策问题的新的知识和信息，重新调整、改善或创新本国政府的公共政策。正是在这个意义上，新制度经济学往往强调制度之间的竞争将促进国与国之间制度的创新和演进［12］（P374）。二是同一国家中的地方政府间竞争。贝瑞等学者在对美国各州政府之间政策创新的研究中，曾提出了一个区域扩散模型，即各州的政策变迁与创新主要受到政府间竞争的影响［13］（P235-239。）虽然政治体制之间的差异甚大，但竞争导致政策学习和变迁则是共同的特点。例如，向玉琼在对我国政策转移的研究中，便提出了一个由于政绩考核压力所导致的地方政府间政策竞争的观点，即政策转移的政绩模式是“政绩考核——领导认可——名次上升——经验被学习——政策移植”［14］。当地方政府在某个政策领域所取得的政治绩效明显，并获得了上级领导认可时，这个地方政府的政策内容或工具便容易扩散到其他地方政府。这种在竞争中获得的荣耀及其所带来的各种“实惠”，将促使地方政府展开政策学习，推动政策创新。

（四）公众

当社会公众对政府的某项政策或制度十分不满时，必然将通过其特有的方式和途径，如上访、制造网络舆论甚至是官民冲突等，来表达其不满的情绪。这将给地方政府的决策者带来巨大的政治压力，这种压力将可能促发决策者的政策反思与政策改进。随着我国政治现代化的发展，公众参与政策过程的趋势将不可避免。一方面，政治现代化的过程必然伴随着公民意识的觉醒，公民对其身份、权利和利益的维护意识也将越来越越强，任何危及其合法权利和利益的公共政策都可能引发其维权的行动。另一方面，信息社会的到来，也使得公民的政策参与能力越来越越强。事实上，信息社会中大量的有关政治与政策的知识的传播过程，同时也是公民个体的一个自发的政策学习过程。大规模的个体学习将导致社会学习的出现，而这种社会学习将给决策者形成自下而上的压力，迫使其启动政策学习的议程。

（五）本土化资源

本土化资源对于政策学习的影响往往发生在政策扩散和政策转移阶段。按照国内学者的概括，本土化资源主要包括“大一统与中央集权的政策传统、中体西用的政策观念、重政策轻法律的传统、与时俱进的政策传统、政策变通的传统、嬗变的政治文化”等六个方面［15］。在跨越国界的政策学习和政策转移的过程中，本土化资源对于政策学习效果的影响是十分明显的。当政策学习的内容与本土化资源无法融合时，政策学习的异化甚至失败则是可以预期的。当然，本土化资源与政策学习之间也是可以相互促进的。例如，对于政治文化而言，政策学习可以促进政治文化的变迁，而政治文化的变迁则可以进一步地促进政策的有效学习。

四、从政策学习到政策创新：政策学习机制的构建

（一）构建开放型政策网络

政策网络的开放程度与政策学习能力、政策创新的实现程度密切相关。要能够有效地推动政策学习和政策创新，便需要需要构建开放型的政策网络：充分吸纳社会公众与利益相关者的参与，促进政策信息在政策网络中的流动性、政策知识的异质性以及利益的多元性在政策过程中的真实表达与良性互动，在互动过程中进行有关物质、人员、信息以及知识等能量的交换与整合，从而使得政策参与者可以自由进入和退出网络，有关政策议题、方案和工具等各方面的信息能够在网络中高度流动，新的政策知识和政策理念可以在网络中传播与扩散，同时新的政策共识与新的利益均衡也可以在政策网络的互动中实现。

在我国，构建开放型的政策网络的关键在于两个方面。第一，就政府内部关系而言，要改变传统决策者与执行者之间的等级关系，建立新的平等互动的关系模式。在传统关系模式下，执行者被看作为一种并不成熟的，需要加以管理和控制的角色，从而丧失了其工作的主动性和创造性，个体的知识、观点和意见难以传播和扩散到决策者的视野之中，个体的隐性知识也难以转化为政策网络中的显性知识。而在新的平等互动的关系模式下，执行者则“被视为公共政策过程大量的矛盾和张力中具有创造力的管理者”［16］（P25）。第二，就政府与社会的关系而言，要推动政府与非政府组织、企业组织、社区自治组织以及公民个体的伙伴关系的建立，从而促进政策网络的平行关系的拓展，实现政策知识与相关利益在政策网络中的流动与均衡。

（二）建设政策协商机制

政策协商机制的建设需要以开放型政策网络为基础。政策协商机制的建设对于政策学习与政策创新有着重要的意义。一方面，政策协商有利于对政策网络参与者所提出的政策理念、方案或工具进行反思。政策参与者所提出的这些理念或方案往往来自于其个人的“未经反思的偏好”，而协商的过程则将对这些偏好进行批判和辩论，通过集体反思促进政策参与者的个体反思和学习，从而将“未经反思的偏好”转变为“深思熟虑的判断”。另一方面，在开放的政策网络中的政策协商过程，是一个打破传统共识，引发多元争议然后形成新的政策共识的过程，期间的有关利益、价值和知识等政策信息高度流动，并扩散到整个参与者网络，从而促进政策学习与政策创新。

政策协商机制的建设可以从三个环节来进行。第一，表达的环节。不同政策参与者各自就其对具体政策问题所持有的政策知识、价值与利益在这一环节进行明晰化地表达与结构化地展现。这一环节的关键是表达的全面与清晰。第二，辩论的环节。经过表达的环节，各参与者必须对有关的政策知识、利益与价值进行综合集成的分析与辩论，从而促进各种冲突的表面化，暴露分歧，检验论据。在此基础上，各方参与者进一步地调整其表达的内容、观点与证据，从而实现表达的理性化与有序性。这一环节的关键是辩论的理性。第三，协调的环节。在这一环节中，各方政策参与者探索在既有条件下如何最大程度地满足各方在知识、价值和利益等方面的需求，从而最终达成政策共识，实现共赢。这一环节的关键是共识的达成。

（三）建设政策学习的动力机制

政策学习的动力从整体上看有外部和内部两个方面的动力。但在路径依赖因素的作用下，即便决策者具有政策学习的主观意愿，也往往在面对强大的既得利益集团和错综复杂的政策局面时，顾虑重重，甚至望而却步。因此，政策学习的发生便往往更加倚赖于对决策者所施加的外部压力。因此，政策学习机制的建设，便需要建立和发展政策学习的动力机制，通过外部压力促使政策学习成为一种常态。

政策学习动力机制的建立与发展可以从两个方面来考虑。第一，自上而下的动力机制。由于我国当前的官员任命模式仍然更多的是一种上级任命的模式，因此，自上而下的动力机制对于我国政策学习的常态化至关重要。一方面，可以考虑通过绩效评价模式和内容的改革来推动这种动力机制的发展。另一方面，可以考虑将下级政府解决问题的能力和政策创新的能力进行比较和排名，从而有效地促进下级政府之间的竞争。第二，自下而上的动力机制。要将民众的满意度纳入各级政府主要官员绩效评价的体系当中。具体的做法是，委托几个民意调查机构对民众对各级政府的满意度进行连续性的阶段调查，并将民意调查结果汇报上级政府甚至直接公之于众，以此形成对决策者政策学习与政策创新的压力。

（四）完善政策移植机制

政策移植是我国当前政策学习的一种关键模式。然而，一项政策在某个社会环境下的成功并不必然意味着经过转移之后的政策在另一个地区也会取得成功。虽然说政策移植是建立在政策知识共约性的基础之上，但“知识在人与环境的互动结构中产生，知识的生产和累积需要有一定的空间载体，表现出很强的地域根植性”［17］。

因此，我国的政策移植要获得更高的成功的可能性，需要完善政策移植机制。而一个相对合理的政策移植机制有四个关键性的步骤：一是建立有关其它国家和地区政策创新或政策成功的信息收集机制，尤其是重点关注与本地区社会经济等各方面条件类似的地区的相关信息，提高政策信息扩散和吸收的能力；二是全面考察政策移出地区的政治、经济、社会、文化等各方面的政策环境，深刻理解政策在该地区得以成功的本质性因素；三是重新检视本地区的资源储备和政策环境，全面分析所移植的政策在本地区成功的可能性，尤其要分析影响政策转移在本地区所受到的各种障碍因素；四是通过改革，清除影响政策转移的各种障碍，从而建构一个有利于政策转移的政策环境。

［1］［加］麦克尔·豪利特、［加］M·拉米什.公共政策研究：政策循环与政策子系统［M］.庞诗等译.三联书店，2006.

［2］Rose，R.Lesson-DrawinginPublicPolicy.NewJersey：Chatham House，1993.

［3］Heclo，H.Modern Social Politics in Britain and Sweden：From Reliefto In come Maintenance.New Haven：Yale University Press，1974.

［4］［美］保罗·A.萨巴蒂尔，［美］汉克·C.詹金斯-史密斯.政策变迁与学习：一种倡议联盟途径［M］.邓征译.北京大学出版社，2011.

［5］魏淑艳.国外政策转移理论研究述评［J］.上海行政学院学报，2009，（5）.

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［7］屈林岩.学习理论的发展与学习创新［J］.高等教育研究，2008，（1）.

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［12］卢现祥，朱巧玲.新制度经济学［M］.北京大学出版社，2007.