新形势下完善食品安全法律监管的探讨*

2015-02-13杨惟钦

云南行政学院学报 2015年5期

关键词：监管食品法律

杨惟钦

（云南大学法学院，云南昆明，650091）

新形势下完善食品安全法律监管的探讨*

杨惟钦

（云南大学法学院，云南昆明，650091）

食品安全事关民生，其不仅决定着广大人民群众的身体健康与幸福指数，亦影响着食品产业的发展，党的十八大确定了全面建成小康社会的总目标，习近平总书记把让人民过上更好的生活作为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。而当前各地正在深化食品安全监管体制改革，在改革的新形势下，我们应着力于食品安全监管体系的系统化建设、转变监管思路、不断创新监管机制、完善相关法律法规、培育监管支撑体系，实现食品安全监管的社会共治。

食品安全；规制；法律监管；体制改革；完善

我国的食品安全基本法——《中华人民共和国食品安全法》及配套的《实施条例》早已经于2009年颁行，在目前食品安全监管体制改革的新形势下，《食品安全法》及相关法律、法规必须做出修改，食品安全法律监管体系也应不断完善，以适应社会的进步与市场的需要。

一、新形势下食品安全再认识

（一）食品安全的战略意义

党的十八大确定了全面建成小康社会的总目标，习近平总书记把让人民过上更好的生活作为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。食品安全问题关乎民生，决定着人民的生命健康、国家安全与国际竞争，安全的食品是提高人民生活水平的基本保障。完善食品安全保障体系是国家发展和社会进步的重要标志，也是全面建成小康社会的内在要求。习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’。”然而，食品生产涉及多个产业，历经多个环节，过程复杂，生产、加工、销售、运输、仓储任一环节都存在安全风险与隐患。近年来，随着化学品和新技术的广泛使用，由有毒有害物质、不合法添加剂、不规范耕作与加工等因素引起人源性及食源性食品安全问题愈加突出，不法者受利益驱动，罔顾法律，加剧了这一现状，全国各地食品安全事件屡有发生。对食品生产、供应、消费造成了严重冲击，直接危害了人民群众健康安全，甚至对食品产业的发展和国际竞争力产生了负面影响。

党的十八届三中、四中全会分别作出了全面深化改革、全面推进依法治国的决定，为党和国家各项工作提供了根本遵循。我们必须重视食品安全的法律规制，以党的十八届三中、四中全会精神为指引，紧紧抓住政府职能转变的有利契机，坚持改革思维，秉持法治精神，善用顶层设计，不断探索和完善食品安全的法律规制，不断提升食品安全社会治理能力。

（二）新时代背景下食品安全再思考

食品安全已然成为全世界广泛关注的问题。首先将“食品安全”一词作为正式法律概念提出的是在联合国粮农组织大会上通过的《世界粮食安全国际约定》。随着社会的发展、生产方式的变化，人们对“食品安全”的认知也已经发生了深刻的变化。世界各国食品安全问题主要集中于食品质量、营养及长效性的安全上，国际社会普遍认同国际食品法典委员会（CAC）对食品安全的定义，即：“食品安全是指食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性中毒或感染疾病，或产生危急消费者及其后代健康的隐患”［1］。食品安全作为一个法律上的术语在我国立法层面和研究领域广泛使用应该是新千年以后的事情，各种规范性文件及学术文献对其的表述并不一致，但基本都包含了卫生安全、质量安全、营养安全的要素［2］。根据我国现行食品安全基本法的规定，“食品安全”指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。这样的定义是进步而周延的。

进入新的发展时期，我国已经摆脱了食品数量上的供给不足，而正面临食品安全短缺的挑战［3］。我们的食品安全监管应该更加重视食品的营养安全与食品的长效性安全。因为这两方面决定着国民的健康安全与身体素质远期发展水平，决定着综合国力的提高与经济的持续健康发展。而近些年来，世界各国食品安全事件频发，如欧洲的疯牛病事件、日本的污染牛奶事件、核燃料泄露污染事件。按照Giorgi的观点，食品安全问题根源于生产者与消费者的利益冲突，而ortega认为食品安全问题根源于消费者信息的不充分［4］。我国亦出现过三聚氰胺毒奶粉、地沟油、苏丹红、塑化剂等事件。这些事件牵涉食源污染、新技术推广与长效性危害风险评估、农产品的科学化生产、添加剂的规范使用等一些列问题，涵盖多个产业与生产环节，涉及面广。总体上，我国食品安全形式依然严峻，为此我们必须完善我国的食品安全法律监管。

二、我国食品安全监管体制的变化

（一）我国原有食品安全监管体制基本情况及评析

在食品安全监管体制改革以前，针对食品安全问题我国实行多部门、分阶段、联动式的管理模式，所涉部门主要有卫生、工商、质监、环保、农业、海关、食药、进出口检验检疫等，职权划分以分段为主，品种为辅。所谓“分阶段管理”是指将食品生产的整个产业链分成各个阶段，即农业生产阶段、工业生产阶段、流通阶段和消费阶段等，不同的阶段主要由不同的部门进行监管，例如工业生产环节主要归质量监督行政管理部门负责，流通环节主要归工商行政管理部门负责……，各个部门联合配合监管。此外，根据《食品安全法》，中央与地方都设立了“食品安全委员会”，其目的主要在于加强、完善多部门联合监管。

这样的管理体制属于多部门联动监管，形式上监管严密，环环相扣无死角。但从监管的实际效果上看，各行政职能部门因法律规范的不细致与不完备，又囿于权责归化不清而导致监管盲点的出现，加之部门利益冲突、某些职能部门执法力量不够等，进一步引发职能部门间的推诿责任或争夺管理，大大降低了食品安全监管的实效。

（二）改革中的现行食品安全监管体制

我国目前正在进行新一轮的食品安全监管体制改革，绝大部分省、市、自治区已经成立了新的食品药品监督管理机构，把以前分属于工商行政管理部门、质量监督管理部门及食品安全办公室的监管职能全部统一进改革后的食品药品监督管理局，实行集中统一监管，相关人员与资源也并入食药部门，形成主要由食品药品监督管理部门与农业部门组成的综合监管格局。转变分段监管为全程监管，转变单一监管为综合监管。其中，工业食品生产、流通和餐饮消费领域的监管主要由食品药品监督管理局负责，农产品生产阶段的食品安全监管仍然由农业行政部门负责。新监管格局加强了统一领导，优化了监管行政资源，减少了监管环节，确保协调联动，最大限度消弭了监管空白与漏洞。此外，有的地区（如黑龙江省、深圳市、上海市等）已经成立了由食药、工商、质监共同组成的市场监督管理局，全面负责食品安全监管工作。笔者推测，各地逐步成立具有综合性质的市场监管局，并由其行使食品安全监管职能将成为趋势，也符合大部制改革的思路。根据规制经济学，精简监管机构、集中监管职权的改革，一定程度上可以减少多部门监管导致的机会主义行为并有效预防监管漏洞和空隙的出现［5］。

三、我国食品安全法律监管存在的问题

（一）法律、法规体系不完善

改革开放以来，我国先后制定并颁行了许多规制食品安全问题的法律、法规，如《消费者权益保护法》、《食品卫生法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《食品安全法》及《食品安全法实施条例》等。其中1995年通过的《食品卫生法》曾经是那一时期食品安全问题的基本法律，但随着《食品安全法》的颁行，《食品卫生法》已经废止。《食品安全法》及《食品安全法实施条例》较之于《食品卫生法》更加全面，其开创性地确立了食品安全委员会、增加了较为细致的食品安全标准制定及适用规则、增加了更为严苛的食品安全民事赔偿责任——惩罚性赔偿规则，扩宽了调节面，颁行六年以来，《食品安全法》的确为食品安全监管工作提供了有力的制度支撑。但随着社会的发展变化及当前监管体制改革的推进，现行法律、法规体系已经不能适应现实需要，存在的问题可以归纳为：

1、有些法律法规颁行较早，且相互间缺乏协调统一性，已经不能应对更为复杂和多变的食品安全问题。我国规范食品安全问题的法律法规可谓数量可观，仅法律就有几十部，行政法规与部门规章多达数百部，但法律法规间由于制定时缺乏通盘性考虑与多视角规划，导致规定间经常出现冲突与矛盾，甚至出现监管的盲区。许多法律法规急需做出一致性规划之下的修订，特别是在食品安全监管体制改革的大背景下，一些法律已经进入了立法机关的修改议程，如《农产品质量安全法》、《食品安全法》等。

2、部分法律规范较为笼统，缺乏可操作性且过于注重事后监管。现行的很大一部分法律在制定时比较仓促，规定较为原则，灵活性不足，往往因为缺乏细节性考量，给法律适用带来困难，亦难很好发挥其社会规制作用。以著名的《食品安全法》第九十六条例，其是规定食品安全责任的惩罚性赔偿机制的条款，起源于英美法，但该条款规定过于原则和简单，缺乏对违法者主观意图、侵害后果的社会危害性、不法行为的阻却效果等因素的考量与规范，其惩罚与遏制功能恐怕收效甚微，为实现侵权责任之内含的矫正正义——“对因其过错行为所造成的损失负有责任的人有义务补偿这些损失”［6］，我们必须细化该条法律规范。

（二）食品安全监管体系建设有待加强

1、改革后监管体系、机制有待整合与完善

改革后，食品安全监管无论是由食品药品监督管理局还是由“大部制”下的市场监管局承担食品安全的监管工作，其都是一种新型的食品安全监管体制。在新体制下，我们面临的首要问题就是监管机制的改革与创新、监管体系的建设与完善。因为，当前我国食品安全形势仍然不容乐观，依然存在行政监管力量，特别是基层监管力量不足，监管方式落后于市场变化等问题。行政职能部门在这个阶段面临着监管职权的进一步细化与落实、业务部门权责的明确、监管观念的转变与更新、监管机制、手段的创新、基层监管队伍的充实与监管力量的增强等一系列问题。新体制的高效运转还要求各行政职能部门要衔接好原有相关工作，充分整合各种资源，实现各监管环节的无缝对接，在实效上真正增强食品安全监管力量。

2、“食品安全委员会”职权强效性不足

食品安全委员会的职权强效性有待明确和加强。《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》（国发〔2010〕6号）规定：“国家食品安全委员会”是国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，主要职责在于分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。从以上规定可以看出，食品安全委员会在食品安全监管的过程中主要发挥综合协调作用，即意在综合协调各种行政资源，整合各部门力量，实现各职能部门的无缝对接与高效管理。但从食品安全委员会在监管工作中所发挥的作用上看，由于该机构行政职权的强效性不足，且对其他监督管理机构并不具有行政垂直管理的权限，因此监管协调力度有限。食品安全委员会在监管过程中应如何最大限度地发挥相应的作用，是尚未解决的关键问题，要真正实现各部门监管时的高效对接还有诸多问题需要我们进行深入而审慎的思考。

四、新时期法律规制视域下的食品安全监管之完善

（一）加强法律法规体系建设

建立、健全法律制度体系是实现食品安全监管的首要一步，在依法治国的时代背景下，我们的立法工作必须以法治思想为指导，秉持法治的方法，努力推进食品安全监管法律体系建设，不断制定符合我国国情的法律制度，亦要借鉴发达国家和地区的立法经验，与国际接轨，建立一个能切实、长期、有效为市场经济建设服务的完备的食品安全监管法律体系。食品安全监管必须严格遵守有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则。这其中首当其冲的便是“有法可依”。有法可依不仅要体现在行政机关行使监管职权的过程中，更要体现在食品产业链上的各相关主体的市场行为中。依法行政、依法监管是食品安全监管工作的基本要求，亦是有法必依的深刻体现。执法必严与违法必究也是实现公平与正义、维护正常市场秩序的关键一步，其二者的实现除需要实体性法律的保障外，亦需要程序性法律的保障。为此我们需要努力做好以下方面的工作：

第一，应加强立法、全方位完善食品安全法律体系。新时期，市场行为更加多变，监管工作面临的局面更加尖锐和困难，为此，我们应努力完善食品安全法律、法规体系，全面、快捷地制定社会所需的各个层次的公法及私法，使法律作为社会关系的调节器能够周沿地覆盖监管的各个方面，使任何监管环节都能有法可依，为规范执法提供制度保证。

第二，应精细化法律规定，最大限度地发挥法律对社会关系的调整效果。首先要保证所制定的法律能切实、高效地回应社会需要、解决实际问题；增加法律条文的灵活性、可操作性，使其因地制宜，充分发挥法律规范功能的实际效果。

第三，应完善立法，为当前的食品安全机构改革提供法律依据和制度支撑。通过建章立制、完善立法，可以夯实制度基础，实现各行政职能部门职权的清晰划分（这样的划分也包括是某个行政职能部门内部业务部门的职权划分），使得政府机构改革之后的食品药品监督管理行政部门与农业部门等，抑或是市场监管局能尽快整合原来各相关机构的力量与资源，实现食品安全的高效监管，为加强监管实效、创新监管方式打下基础。例如在食品安全监管职权划归主要由食品药品监管部门或市场监管局之后，卫生行政管理部门与国家标准化管理委员会在食品安全标准制定问题上的工作如何协调一致、标准制定权限是否有必要做出划归调整等问题值得思考。同时，基于食品安全监管工作的地域性特征，我们还应大力推进地方法律制度建设。

（二）深化改革，继续推进食品安全监管体制改革的后续性工作

在当前改革的大好形式下，应尽快做好机构改革、职能转换之后的后续性工作，使监管体系能全面、高效、灵活地运转。这也是促进国家治理体系现代化以及适应经济发展新常态的落实。首先，应改革监管机制、完善监管职能与体系以适应新的监管体制。在新的格局和管理模式下，并不必然地意味着监管职能的无缝对接，新时期食品安全监管的有效开展必须要在人员、配置、资源等各方面实现充分整合，进一步细化、明确机构内部职权划分，并要多方式做好基层监管能力建设、监管工作规范化建设，充足经费、人员等监管资源，切实加强食品安全委员会在监管联动中的作用。这其中资源的整合工作最为艰难也最具挑战，为此可以在相关行政机关内部实行人员轮岗交流工作制，并定期、不定期地举行业务培训，提高业务素质，使分别来自工商、质监、食药等部门的人员能适应新形势下的工作要求，对食品生产、流通、消费等各个环节的监管都能熟练展开，认真、切实地落实食品安全法律法规和各项政策等，真正实现机构改革后的执法力量增强。并同时加强“生产者自律”、“企业自律”、“行业自律”等机制建设，发挥社会主义的制度优势，结合各方力量，加强公众参与，以法治为保障，推进社会共治。

（三）以立法的形式加强食品安全委员会的作用

新形势下，我们更应加强各级食品安全委员会的协调、统筹作用，以立法的方式明确其职权的强效性、在协调议事过程中的权限及相对主体的义务与责任，有选择地借鉴美国负责协调工作的“总统食品安全顾问委员会”的设计，使各级食品安全委员会能切实协调好食品药品监督管理局与其他行政职能部门的工作、上级监管部门与下级监管部门的工作及各地区监管部门的工作，增强监管工作的系统性，切实赋予食品安全委员会在监管联动、信息沟通等工作中的权力，防止其综合协调职能虚化，形成行政职能部门的共治合力。当然，亦要进一步理清食品安全委员会与卫生部门的职权划分。

（四）加强农产品的食品安全监管

我国是一个农业大国，农产品的安全问题与十五亿人身体健康与生活幸福息息相关，为保障民生，必须抓好农产品的食品安全工作。中央农村工作会议已经明确，食品安全源头在农产品，因为农产品处在食品产业链的最前端，许多农产品（如大米、小麦等）一直以来就是全国人民最重要的日常食品，同时，绝大多数农产品还是其他食品的基础性原材料。因此，农产品的食品安全管控就尤为重要。我国食品安全领域的最大隐患之一是农产品的种养殖，在该环节大量存在不科学的养殖方式以及农药、化肥、生物激素和抗生素的滥用等问题。世界各国在上个世纪就已经提出了食品安全问题是一个“从农田到餐桌”的长产业链问题，农产品的安全监管是全社会食品安全的关键一步，同时农产品食品安全受农产品自然资源自身特点的影响。为此，我们必须加强农产品质量安全监管体系建设，以农产品生产为监管源头，以农产品进入市场，特别是进入大型批发市场为监管重点，并配合农产品地准出管理，建立健全农产品安全监管的长效机制；积极培育、扶持“无公害”、“绿色”、“有机”等高品质农产品，提升农产品质量水平；鉴于农产品跨区域流通的特点，要狠抓农产品跨区域监管的法律机制建设、信息互通平台建设、跨地区协作监管机制建设；进一步研究、制定各种销售形式的农产品的市场准入管理规则，争取以法规范的形式将其明确下来；推行农村食品监管协管员、信息员制度，让其承担协助执法和宣传教育工作。同时，鉴于农业从业人员受教育程度和文化水平普遍偏低、法律意识淡薄的现实，应加强对他们的法治宣传和教育，并在技术层面帮助、扶持其合法生产和经营。

（五）注重“全覆盖”与“预防优先”监管模式的培养

食品安全问题是一个“从农田到餐桌”的长产业链问题，任何一个环节都事关全局，绝不可以遗漏和松懈任一环节。例如饼干生产过程中使用到的膨化剂的种类与含量就可能严重影响最终产品的安全性；方便面装盛碗杯内壁的荧光剂含量就可能影响食品的安全性；副食农贸市场上零散销售的食品（如米线、馒头等）的装盛容器、遮盖方式、包装方式就可能影响食品安全。因此，面对食品安全监管这样一个庞大的系统工程，我们必须进行全局性考虑，实现监管环节的全覆盖。食品产业过程一般涉及农业生产过程、工业生产过程、流通过程、消费过程等，我们的监管也应整合原农业行政职能部门、工商行政管理部门、质监行政管理部门、卫生行政管理部门等的管理职能和管理资源，联动地完成监管，狠抓每一个环节的食品安全风险管控，突出“源头监管”与“重点环节监管”的重要地位，建立、健全“产品可追溯”监管体系。其中最为重要的是应尽快完善各个环节的法律法规和相关技术标准，使监管有法可依，有标准可依，减少法律规制上的空白点。食品安全问题防范于未然尤其重要，世界各个发达国家无不重视食品安全问题的预防与控制，为此我们要加快风险信息分析与预警机制建设，并积极引入“食品安全信息可追溯体系”，进行多环节的全程风险控制，着力于抓好食品安全首责任人管理，因为生产者与经营者是控制食品安全问题的第一责任人是安全问题的源头［7］。

（六）推进信息化建设，建立信息公开与信息交换平台

在新形势下，信息化工作已经被提升到了国家战略安全高度，在食品安全法律监管中，信息公开与信息交换平台的建设是信息化建设的重要方面。这包括两个层面的建设，首先是针对公众的信息公开与信息交换平台的建设，同时还有各监管职能部门内部信息互联、互通与信息共享、交换平台的建设。信息化建设是新监管格局下实现业务协同、高效统一监管的必要保障；同时，信息公开还是做好社会风险控制与危机处理的重要基础。如，欧盟就由具有中立地位的负责食品安全风险评估与管理的“食品安全局”负责食品相关风险的评估与公开，加强社会监督，并收到了很好的实效。为此，我们应建立健全实现信息资源共享、保障信息公开的制度，搭建权威性的由国家、省、市、县四个行政层级为纵向，各职能部门关联为横向的网状食品安全信息平台，实现全范围内的信息通告与互交，使监管者信息互通、充分，为监管工作的协同开展、统一高效提供信息保障；使消费者信息充分、对等，发挥声誉机制在食品安全监管中的作用，克服因信息不对称引发的食品安全问题。经济学上认为，食品安全问题实质上是由于信息不对称引起的，是市场失灵的表现［8］。因此，一旦能使关乎食品企业声誉的各种信息得以及时公开，为消费者所知晓，便为消费者的市场行为自我决定提供了信息保障，通过消费者“用脚投票”，实现了市场的自我淘汰和完善。

（七）强化相关主体法治意识与诚信意识

建设法治国家，公民法治意识的培养和增强便尤为重要。在食品安全监管的视角下，首先应着力于提高食品从业人员的法治意识与诚信意识。因为食品从业人员是食品生产与经营的真正参与者，是他们关键性地决定着整个社会食品供应的质量与安全。因此，应对他们进行有目的的法治、诚信教宣传与教育，向其传播先进的操作技能与规范，从而降低其生产成本，从根本上消除其违法生产、销售的动因的同时引导其规范生产经营、合法生产经营，使其将正确的价值观带入到具体的食品生产经营活动中。此外，还应着力于培养作为消费者的普通公众的法治意识与食品安全意识。目前我国相当一部分消费者还缺乏基本的食品安全知识、鉴别能力和自我保护能力，食品安全意识较低，这间接造成了违法食品有市场需求、违法者有生存空间等现象的存在。为解决食品安全问题这样一个社会公共性问题，有赖于政府、市场、社会三者形成一种积极沟通的新公共性格局。［9］《国务院关于加强法治政府建设的意见》中曾提出：“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”强化公众的食品安全意识便是实现食品安全社会治理之公共参与的关键一步，为此我们要广泛宣传食品安全基本知识；努力强化全社会生态文明和环境保护意识；深化法制宣传，特别是食品安全法规宣传与教育，引导公众积极、合法、理性、有效地参与食品安全社会管理。

食品安全监管工作任重道远，我们期望通过以上工作，建立以安全为导向，以政府监管为关键，企业行业自律为根本，社会监督为保障的食品安全监管有机体系，实现食品安全监管的社会共治。

［1］滕月：《中国食品安全规制与改革》，北京：中国物资出版社，2011年6月，第11-12页。

［2］韩永红：“论食品安全法律概念的泛化及其法律意蕴”，载《中南大学学报》（社会科学版），2010年第3期，第45页。

［3］周小梅、陈利萍、兰萍：《基于企业诚信视角的食品安全问题研究》，北京：中国社会科学出版社，2014年7月，第1页。

［4］张志红、田永胜、张志英：“国外关于食品安全问题理论研究现状”，载《国外社会科学》2014年第4期，第44页。

［5］蒋慧：“论我国食品安全监管的症结和出路”，载《法律科学》，2011年第6期，第156页。

［6］【美】朱尔斯？L？科尔曼：《原则的实践》，丁俊海译，北京：法律出版社，2006年，第29页。

［7］周超：“美国食品安全现代法案对我国食品安全监管的启示”，载《湖南社会科学》，2012年第5期，第118—120页。

［8］秦利：《基于制度安排的中国食品安全治理研究》，北京：中国农业出版社，2011年1月，第5页。

［9］吕方：“新公共性：食品安全作为一个社会学议题”，载《东北大学学报（社会科学版）》，2010年3月版，第141页。

C912.2

1671-0681（2015）05-0096-06