社会组织间自合作的实践困境及策略选择*

杨柯

（西安邮电大学人文社科学院，陕西西安，710121）

社会组织间自合作的实践困境及策略选择*

杨柯

（西安邮电大学人文社科学院，陕西西安，710121）

社会组织间自合作是社会组织发展成熟的一个重要标志。自合作具有促进公共服务创新，提升组织能力，降低服务成本，促进社会资本存量增殖等功能。然而整体来看，目前我国社会组织的合作网络大多缺乏活力，在实践中陷入困境。本文从认知理念、制度环境以及能力建设等视角，分析了当前社会组织自合作的认知理念困境、制度平台困境、体制空间困境以及运行机制困境。提出了由政府治理的客体性实施和由组织治理的主体性实施等两条路径来加快建设社会组织间自合作。

社会组织；自合作；合作网络；社会治理

2013年中共十八届三中全会提出了创新社会治理体制的任务。治理与管理最主要的区别在于管理强调统一垂直，治理强调多元共治。多元就是多主体、多力量、多资源；共治就是基于共同的目标产生共同的行动。社会治理蕴含着治理资源是否能够合理组织配置运作，其运作过程所形成资源消耗成本与过程本身自组织程度成反比，与被组织程度成正比。社会组织间自合作是指社会组织间自发涌现形成合作网络，以实现组织资源的联结和集聚。在社会组织间自合作的过程中，参与主体的合作是基于自发性和主动性，而不是通过外力的强力推动。不同领域、不同类型的社会组织，凭借各自的社会资源，自愿加入合作网络中，被赋予权利并承担责任。社会组织间自合作具有促进公共服务创新，提升组织能力，降低服务成本，促进社会资本存量增殖等功能。社会组织间自合作是社会组织发展成熟的一个重要标志。近年来，在一些国际机构的推动下，国内的社会组织间自合作活动逐渐开始增多。然而整体来看，大多数社会组织的合作网络缺乏活力，甚至内部出现混沌状态，致使社会组织间自合作难以长效良性发展。那么，在当前的制度环境下，社会组织间自合作为什么会陷入实践困境呢？通过文献回顾可看出，现有研究侧重于社会组织与政府、社会组织与企业的跨部门合作研究上（范明林、张钟汝，2010；敬乂嘉，2013；赵文红，2008；何宁，2012），而对社会组织间自合作的研究相对不足，相关研究也因研究视角的局限而略显乏力。基于此，本文以此为起点，分析我国社会组织间自合作的实践困境与策略选择，从而呈现出社会组织间自合作的实践逻辑。

一、社会组织间自合作的实践动因

任何一种社会现象的兴起与发展的背后都有其深刻的现实原因，社会组织间自合作也不例外。社会组织间合作网络得以生成，存在着多维视角的实践动因。

（一）社会组织间自合作的客观环境：多元共治的时代趋势

当前的时代是一个网络和协作的时代。曼纽尔·卡斯特在其《网络社会的崛起》一书中提出了“网络社会”的概念。他认为，信息时代的特征表现为网络社会的生成，而这一社会又以全球经济的力量彻底摇动了以固定空间领域为基础的国家或任何组织形式。Trist指出，那些重要的社会问题必然存在于“组织间领域”，不能由任何单个组织行动来处理，这种“组织间领域”的安排就是协作。在网络和协作的时代背景下，处在网络中的任何一个行动者都在围绕着“合作”、“协商”以及“相互依赖”等相关概念来生成各自的关系形式，并依据各自的关系形式、社会资源等安排到网络结构中，从而取得治理的效果。由此可见，在多元共治成为时代趋势的背景下，随着我国公民社会的逐步发育，以及社会问题的日益复杂，为了能够达成共同目标，形成多元治理的格局，社会组织间势必产生自合作行为。

（二）社会组织间自合作的主观诉求：社会组织的社会资源联结集聚

不同类型、不同领域的社会组织由于以往发展路径各不相同，这就造成了组织之间差异化的资源禀赋。在社会组织间自合作的网络中，社会组织间的资源通过建立在平等基础上的“交换”行为，从而形成联合集聚，最终达到优势互补。对于任何两个或两个以上具有资源互补的社会组织来说，与自身资源形成资源匹配的其他社会组织合作与联动有利于组建一条资源供给链条，改善需求与资源对接。在该供给链条中，社会组织间的资源整合能够出现最佳配置效应，从而有利于组织自身的长期生存。同时，在已有资源的互换下，新的资源自动生成。新资源既可以通过共享来发挥作用，也可通过独立运用来实现组织目标，从而有效扩展了社会组织的社会资本。需要强调的是，与社会组织和政府或企业等的合作不同，社会组织间自合作不存在被“官僚化”或者被“俘获”的风险，具有共同价值导向的系统内部合作网络中的参与主体具备平等地位，不易产生资源的不对称。因此，从这个角度说，基于资源的供给完备，社会组织天然具备自合作的内在冲动。

（三）社会组织间自合作的价值支撑：社会组织的社会资本扩展增殖

帕特南在其著作《使民主运转起来》中认为社会资本是“社会组织的某种特征，例如，信任、规范和公民参与网络。它们可以通过促进合作行动而提高社会效率”。可以看出，社会资本体现的是一种人与人的社会关系特征，具有生产性。逻辑上，社会问题的日益复杂多变，加之社会组织资源禀赋的天然差异化，从而产生了系统内部合作行为。而这种自合作又会因其深化逐渐加深组织间的信任，从而形成社会资本的扩展和增殖。当然，对于单个社会组织而言，它本身的存在就是一种社会资本的存储，但显然这种社会资本不具有完全性。只有当社会组织间自合作形成网络结构时，这时的社会资本便会为网络中的个人和组织直接或间接产生存量积累。简言之，社会资本理论为社会组织间自合作的实践行为提供了坚实的价值支撑。

二、社会组织间自合作的实践困境

尽管社会组织间自合作有着非常充分的实践动因，但由于制度环境的约束以及社会组织自身能力的限制等因素，目前社会组织间自合作仅存在少数个案，还未能形成一种较为稳定的长效机制。从社会治理创新的角度对其实践困境进行深入分析尤为必要。

（一）社会组织间自合作的认知理念困境

社会组织间自合作的前提来自基于机构间的相互信任而产生充分的合作意愿。“信任恰如润滑剂，它能使一个群体或组织的运转变得更加有效”。在合作网络中，没有社会组织间通过长期的机构交往和互利互助所形成的认同感，以及由此产生的信任感，社会组织间的自合作将无从谈起。然而，从目前社会组织的整体状况而言，社会组织间的信任度非常有限。这里要突出强调的是，社会组织间自合作的信任应当是来自机构与机构之间全面的相互了解而认可，而不能过度依赖于机构负责人之间的单线联系和私人信任。根据笔者的实证调研，发现建立在机构负责人之间私人关系基础上的信任确实能在自合作初期发挥一定的导入作用，然而一旦机构负责人之间的私人信任关系没有达到相当程度甚至出现反转时，机构之间的信任感也就大为降低，从而阻碍了自合作的持续进行。因此，社会组织间自合作的认知基础应该是基于机构之间通过共同学习与成长的互助经历而建立起来的信任感。只有这样，才能使社会组织间自合作不依赖于某个特定领导人的决策；也只有这样，才能建立起社会组织间自合作的长效机制。

在社会组织间信任度没有达到相当程度时，社会组织间的自合作意愿也表现出了不完全性。诚然，在社会组织的自合作实践中，因为各个机构的工作领域、关注群体、合法身份、社会地位等的千差万别，致使社会组织的合作意愿不充分。单个社会组织易于从自身利益角度来作出合作空间以及合作方式的调整。同时，在社会组织间资源互补的同时，不可否认也可能存在不同程度的资源竞争关系。加之王名和徐宇珊（2004）研究发现社会组织内部存在“创始人现象”，即社会组织的行动意愿很多时候取决于机构领导人的个人意愿，组织内部治理不完善。因此，一旦遇到自合作中机构领导人性格不合或是其他个人因素时，社会组织间自合作存在随时破裂的可能。用圈内的话讲，就是“机构负责人玩不到一块儿去了，机构之间也就没法谈合作了”。正是由于上述客观原因及主观因素的存在，使得社会组织间的自合作意愿不充分。

（二）社会组织间自合作的制度平台困境

当前制度环境对社会组织的成长具有重要的影响作用，甚至在一定程度上左右了社会组织的发展。从我国目前出台的社会组织相关法律法规来看，相关制度平台建设的滞后和不完善从根本上制约了社会组织间自合作的实践。目前我国对社会组织的制度环境主要体现于《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》等三大条例中，现有相关法律规定充分强调了政府对社会组织的管理或管制，而体现社会组织应当具备的民间表达和独立自治等的相关权利义务规定仍然不够充分。在此制度环境的约束和限制下，社会组织的自合作缺乏可靠的法律支持。制度化的社会组织自合作程序规范的缺失，很可能将自合作这种行动导向无序化。而一旦出现无序化甚至混沌状态，将会严重影响社会组织的集体声誉，这将大大影响社会治理的成效。2012年9月27日，民政部印发了《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》（以下简称《规定》）。《规定》充分认可了包括自合作在内的其他合作方式在提高工作效率、提升工作水平等方面的显著作用，但遗憾的是，条文依然延续了以往的惯性思维，侧重对社会组织合作行为的监督和管制力度，在关于社会组织间自合作合法途径的考量，以及鼓励促进自合作的具体设计等制度保障方面仍然存在很大的提升空间。

（三）社会组织间自合作的体制空间困境

社会组织间自合作这一行为所需要的体制空间与其功能的充分发挥联系极为密切。目前在我国对社会组织的管理体制中，对社会组织间自合作造成显著影响的就是限制分支原则和非竞争性原则。这两个原则在现实中严重制约了社会组织间自合作功能的有效发挥。

限制分支原则是指社会组织不得再设立分支机构；非竞争性原则是指禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或相似的社会组织。限制分支原则和非竞争性原则的设立是基于政府本位角度，使政府对社会组织的监督和管理便利化；同时，也可防止社会组织间由于无序竞争或者竞争过度造成社会资源重复建设，组织发展鱼龙混杂的不良后果，以影响社会组织行业的整体发展。应该承认，这两个原则在我国社会组织发展的初期阶段还是发挥了积极作用。然而，经过近年来社会组织快速发展壮大之后，社会组织无论在数量方面还是在质量方面都有了与初期相当大的变化，该原则所造成的同一地区或同一领域内的垄断局面对社会组织自合作具有直接的破坏作用。最让人担心的是，这种规定背后的价值导向体现出了对社会组织自合作和竞争发展的消极态度。这对于尚处于起步阶段的社会组织间自合作而言，无疑增添了实践的难度。从长远来看，在限制分支原则和非竞争性原则的的导向下，单个社会组织的垄断的局面将会多有发生，社会组织因为失去了活力最终必定不利于我国社会治理创新。

（三）社会组织间自合作的机制运行困境

尽管社会组织间自合作的制度环境仍不完善，但事实上，从近年的相关个案来看，社会组织就自合作还是进行了一定的尝试。特别是在2008年四川汶川地震发生以后，在灾区一线和社会组织相对发达的全国其他各地区纷纷出现了大约20个左右的大规模民间社会组织集体性联合救灾行动。因在汶川地震救灾中的优异表现，此次社会组织在灾害治理中的联动行为被视为是中国社会组织的“第一次大规模集体亮相”。然而，公众发现，包括社会组织在2008年的联合救灾行动，大多数社会组织间自合作行动多为松散的、临时性的表现，少有长期的、稳定的表现。目前大多数的社会组织间自合作仍然停留在任务导向阶段，即开展工作是以完成某个具体的任务为目标，一旦任务完成，社会组织的合作网络自行解散。对于社会组织间自合作的后续发展少有考虑。这样一来，社会组织间自合作难免给人昙花一现的感觉，同时也大大降低了社会组织间自合作功能的充分发挥。和国外非营利组织的联盟相比，我们的社会组织自合作还处在初期阶段，社会组织自身尚未形成一套有利于自合作长效运行的科学规范的机制。从社会组织自合作的效用来看，缺失一套成熟化的运作机制只会带来社会组织自合作临时性和脆弱性，从而难以保证机构间自合作的有效性和持续性。

三、社会组织间自合作的策略选择

如上分析可看出，目前我国社会组织自合作陷入实践困境是由多方面因素决定的，消除上述困境才能体现出社会治理创新中多元共治的合作理念。为此，本文试图分别从政府和社会组织两个层面提出社会组织间自合作的策略选择。

（一）政府层面

1.为社会组织间自合作提供完善的制度保障和便利的体制环境

目前社会组织间自合作的实践困境能够得以根本性的转变，有赖于政府提供完善的制度保障和便利的体制环境。事实上，从政府管理的角度来看，社会组织间自合作客观上也给予了政府一种新的管理方式。社会组织间自合作所构建的合作网络，使得政府从以往的“点对点”到“点对面”，最终实现“以社管社”。一方面，建立健全相关法律规定，增加社会组织独立性等相关内容，使得社会组织间的自合作有法可依，为其实践行为提供可靠的法治保障；另一方面，积极营造社会组织间自合作的能促型环境，改革现有的社会组织管理体制。具体而言，特别要加大力度改革限制分支原则和非竞争性原则。可允许在同一地区或同一领域内成立两个或更多的社会组织，鼓励它们在合法经营的前提下进行资源互补的自合作行动。同时，大力培育扶持有竞争力的社会组织，为社会组织间自合作创造有利的客观条件，以形成完善畅通的社会资源供给链条，提高公共服务供给质量。

2.构建社会组织间自合作支持机制

政府应当构建适于社会组织间自合作的支持机制。具体而言，第一、加强枢纽型社会组织建设。在社会组织自合作的网络中，并不是所有的参与主体处在完全同一的地位。事实上，在社会组织间自合作中，经常可看到有一个发起机构居于网络的核心位置，这类机构往往因其具备较强的调动资源的能力，能够有效服务并协调其他机构，从而使合作网络得以运行和持续。因此，政府可积极培育不同地域、不同领域、不同类型中的枢纽型社会组织，并且引导这类组织有针对性的开展多种形式的自合作活动，如项目合作、资源互补合作、战略联盟合作等。枢纽型社会组织发挥“领头羊”的作用，能够从整体上提高社会组织间自合作的质量和水平；第二、加强社会组织孵化培育建设。社会组织间自合作不仅依赖于系统内部枢纽型社会组织的引领作用，而且要增强社会组织间的差异性，以利于资源优化配置。为此，政府应当完善社会组织的培育扶持机制，通过对社会组织的孵化，培育出更多符合社会公众多样化服务需要的社会组织来，以不断丰富社会组织间自合作的资源供给链条；第三、针对目前我国社会组织对政府的依赖还比较强这一客观现实，政府可在相关部门以地域为标准成立协调小组，负责本地域社会组织间的沟通协调问题，增强同地域社会组织间的沟通协调，以促进社会组织间合作联动的有效运行。为此，浙江省民政厅就做出了大胆探索。四年前，浙江省成立了社会组织联合会，联合会会长由省民政厅副厅长担任，联合会旨在引领本省社会组织发展，积极承接政府职能转移，不断拓展社会服务领域，成为一个联络、联谊、联动的“三联”大家庭。可以看出，引入第三方合作主体，使政府成为社会组织间自合作的协调者，不失为将政府对社会组织间自合作支持机制落到实处的一种有效方式。

（二）社会组织层面

1.提高基于本土情境可实践化的专业化能力

社会组织特别是民间社会组织的优势在于，因其自下而上的特殊性质，在应对特殊人群的处理时灵活性很强，有利于提供个性化服务。要想形成社会组织间自合作时形成一条完整的资源供给链条，为目标群体提供综合系统服务时，单个社会组织必须能够独当一面，因此其专业化能力必不可缺。

针对我国社会组织专业化能力建设的客观实际，本文认为，不同于“学术化专业化能力”，社会组织必须加快“基于本土情境可实践的专业化能力”建设。后者和前者的区别在于，这种专业化并不主张单纯通过书本知识直接获取，而是推崇基于本土情境、经过一线经验积累逐渐构建出的重在实践的专业化能力。这种专业化能力强调权变性，以灵活机动的弹性方式应对各种复杂的实践问题。比如2008年四川汶川地震中，陕西妇女理论婚姻家庭研究会联合及陕西省妇源汇性别发展培训中心联合陕西其他8家社会组织，组成“陕西NGO赈灾联盟”，用“联合行动”来展示社会组织主动承担社会责任的决心和迅速采取行动的能力，通过集体亮相获得了政府和社会的高度认可。在联盟中，发起机构秉承了的“行动+研究”的一贯原则，在工作手法中强调扎根于社区基层及目标人群，根据实践需要提高机构的专业化能力。正因为发起机构具备可实践化的专业化能力，以及抗震救灾的实践经验，才能形成一呼百应，其他机构紧随其上的合作态势。由此可看出，社会组织只有切实提高基于本土情境可实践的专业化能力，能够在资源供给链条中独当一面，以达成合作网络中其他参与主体的充分信赖，才能最终促进社会组织间自合作的良性发展。

2.完善社会组织内部治理结构

如前所述，有学者对社会组织“创始人现象”进行了分析，研究发现中国社会组织存在着组织创始人长期把持机构领导权，导致组织内部治理不民主，家长制盛行的问题，从而容易因为机构负责人的分化导致组织分裂。这显然严重阻碍了社会组织间自合作的形成和良性发展。建立良好的内部治理结构是社会组织间自合作的重要基础和可靠保障。因此，社会组织应当建立自我约束、自我发展、自我服务的自律机制。具体而言，要严格按照成立初始制定的章程，加强制度化建设，建立健全选举、会员代表大会、理事会、监事会、财务管理以及分支机构、代表机构管理，重大活动报告和信息披露等内部治理制度，形成民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、独立自主、规范有序的运作机制。概言之，建立一个科学规范、具有可持续发展的社会组织间自合作网络不能依赖于个人因素，只有切实完善社会组织内部治理结构，提高组织整体活动资质，才能构建长效发展的系统内部合作网络。

3.加强社会组织声誉建设

与政府和营利性企业相比，社会组织具有民间表达性和以及志愿性，因此，社会组织往往被赋予更高的声誉期望。Padanyi和Gainer指出，声誉尤其是同行声誉，与组织筹资、客户满意和组织产出一起，共同构建了非营利组织绩效管理的目标模型。可以看出，声誉已成为社会组织最核心的资产和战略管理对象。在社会组织间自合作网络构建的初期，参与交换的主体更加关心自己和合作方的组织声誉。显然，具有良好声誉的组织为合作网络带来了宝贵的无形资产，同时也容易得到其他参与主体的信赖，因而能够生成可持续性的合作关系。究其原因，社会组织的声誉能够产生影响力，这种影响力能够吸引其他参与主体的合作兴趣，提高其合作意愿。进而言之，无论是合作网络中的发起机构还是参与机构，只有具备良好的组织声誉才能赢得合作方的信赖与尊重。一方面，社会组织应当将声誉建设纳入组织文化建设，使符合组织宗旨的价值观和行为规范逐步渗透到机构员工的思想和行为之中，形成一种内化约束机制，从而实现组织声誉建构。另一方面，完善组织信息治理机制，社会组织要建构公开、通畅的信息治理渠道，确立一种负责、可监督、可评估的机制，以保证组织信息的公开化、民主化和透明化。在当前社会转型过程中，较之国外同类组织，我国社会组织的整体声誉偏低。加强社会组织声誉建设，将会有力促进组织间自合作，进而不断提高我国社会组织在社会治理创新中的探索能力。

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（责任编辑陈文兴）

C912.2

A

1671-0681（2015）05-0051-05

杨柯（1979-），女，陕西西安人，西安邮电大学讲师，在读博士生。

2015-06-12

陕西省教育厅科研计划项目资助（项目编号：14JK1649）