国际公共健康立法探析

张海涵

国际公共健康立法探析

张海涵

（吉林大学法学院，吉林长春130000）

摘要：国际公共健康问题近来吸引了全世界的广泛关注，这些问题能否得到妥善处理，直接关系到人类的生存健康和生存质量。需要在国际层面上推动国际公共健康立法，建立起国际法律框架，发挥国际法在该领域的作用。该文总结概括了国际公共健康立法的形成以及发展历程。并对国际公共健康立法的两大主体框架《国际卫生条例》（IHR）和《烟草控制框架公约》进行探讨。在此基础上，对国际公共健康立法在近几年的新发展做了分析，从《国际卫生条例》（IHR）的修改、国际自然灾害的应对、干细胞研究立法探索和部分国家和地区的新尝试等领域分别加以阐述。

关键词：公共健康；立法；国际法

伴随世界经济的飞速融合与发展，因国际贸易、海外旅游、留学等因素催生的跨国人员、物品交流日益频繁。这在给各国带来巨大经济便利的同时，也为国际社会带来新挑战：国际公共健康问题。一方面，国家间愈来愈紧密的政治、经济、社会合作使得人员、物品的跨国流动必不可少，为国家防控外源性公共健康隐患带来巨大挑战；另一方面，国际社会对于国际公共健康治理法律体系及其工作机制的建立、完善仍在缓慢而艰难的探索过程中。本文旨在从国际法的角度探析国际公共健康立法框架，分析其现状及发展趋势。

一、国际公共健康立法的发展历程

学界普遍公认的国际健康立法最早发端于欧洲。在历经多次肆虐欧洲大陆的天花、霍乱、鼠疫等烈性传染性疾病大流行后，1851年11个欧洲国家及土耳其召开了第一次国际卫生会议，制定了世界第一个地区性 《国际卫生公约》（International Sanitary Convention），开始了对传染病控制的国际合作之路。

此后，随着社会及疾病防控实践的发展，《国际卫生公约》不断修改、丰富、充实。1892年制定了船只同苏伊士运河检疫办法；1907年国际公共卫生局成立于巴黎；1912年第十二次国际卫生会议将霍乱、鼠疫、黄热病定为国际检疫传染病；1926年，第十三次国际卫生会议，37个参会国正式通过 《国际卫生公约》，中国为参会国之一。1938年，最后一次国际卫生会议在巴黎举行。

二战后，国际公共健康治理纳入到联合国框架。1948年6月，世界卫生组织（World Health Organization，简称WHO）在日内瓦召开第一届世界卫生大会，并起草了旨在控制传染性疾病跨国传播的《国际公共卫生条例》（International Sanitary Regulations，简称ISR）；1951年该条例由第四届世界卫生大会通过。1969年，第二十二届世界卫生大会对条例进行了修改完善，并改称 《国际卫生条例》（International Health Regulations，简称IHR）。此后，该条例先后经历数次修订，最近一次修订于2005年第五十八届世界卫生大会。

二、当前国际公共健康立法主体框架

（一）传染病控制方面的《国际卫生条例》（IHR）

1951年世界卫生组织会员国通过了《国际公共卫生条例》，确立了一整套统一的规则来避免当时称为“检疫传染病”的扩散。1969年召开第22届世界卫生大会，对《国际公共卫生条例》进行了修订并改名为《国际卫生条例》。该条例是目前约束WHO成员国的关于传染病的唯一国际卫生协议。

（二）旨在控制烟草消费、减轻烟草消费危害的《烟草控制框架公约》（WHO FCTC）

国际社会对国际公共健康观念的一次重大突破是认识到烟草对人类，特别是年轻人、妇女和儿童健康和生命的危害。2003年世界卫生大会上通过的《烟草控制框架公约》是近数十年来国际公共健康领域最为重大的历史性进步。

目前，据世界卫生组织（WHO）估计，全世界有超过12亿的烟民，每年约有490万人死于吸烟相关的疾病。这一数字远远高于每年因艾滋病、毒品、交通事故、谋杀、自杀而死亡的总人数。在此背景下，1970年世界卫生组织第23届大会首次提出了控烟问题。此后，世界卫生大会先后出台了16项控烟决议，开始推动全球的烟草控制工作。1995年第48届世界卫生大会上提出了缔结烟草控制框架公约动议，经联合国秘书长授权，WHO牵头组织国际公约的制订工作。经过4年的酝酿，1999年第52届世界卫生大会通过了有关公约制订的程序和时间表的决议，并成立了由所有成员国参加的政府间谈判机构及框架公约工作组。2003年5月21日，在第56届世界卫生大会上，世界卫生组织的192个成员国一致通过了 《烟草控制框架公约》。到2005年4月7日，共有168个国家签署了该公约，但只有61个国家正式批准。

《烟草控制框架公约》是世界卫生组织第一个具有国际法约束力的公约，为全球提供了一个实施综合性烟草和烟草制品控制措施的框架，为各缔约方在国家、区域和全球各层次上实施烟草控制提供了一个基本遵循，以便使烟草使用率和烟草烟雾接触率能够持续降低，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾带来的不利影响。公约要求各成员方应“指定和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，并与其他国家开展国际合作，制定适当的政策，预防和减少烟草制品的消费，预防和减少烟瘾和接触他人吸烟的烟草烟雾。”

WHO FCTC关于烟草控制主要有以下几项措施：

第一，公约要求各缔约方禁止烟草制品的广告、促销和赞助。公约要求各国至少应该以法律形式禁止误导性的烟草广告，禁止和限制烟草商赞助的国际活动和烟草促销活动；禁止向未成年人出售香烟，严格限制以脆弱群体为目标的一切形式的烟草广告、促销和赞助。

第二，公约明确了烟草制品新的包装和标签。公约中规定在烟盒上用30%至50%的面积标明”吸烟危害健康”的警示，烟草包装不得使用任何虚假、误导、或其他欺骗或可能方式对其特性、健康后果、危害或排放物产生错误印象的手段推销烟草制品。

第三，消除烟草制品非法贸易。各缔约方要制定和实施国家烟草控制战略和相关法律，消灭一切形式的烟草制品的非法贸易，包括走私 、非法制造和假冒。

第四，公约要求各成员方要利用一切交流手段，提高人们对烟草危害健康的认识，应尽力把烟草制品的销售量减少到最小。

三、国际公共健康立法新发展

从近年来国际法实践来看，国际公共健康立法的调整范围已不再局限于 “公共健康紧急事件”，逐渐拓展到国际灾害应对、生物医疗、药品和贸易法律问题、有关人类自身的医学研究以及健康和人权问题等新领域。

（一）国际卫生条例（IHR）的修改

在2005年，各国政府就WHO所提出的修改方案进行会谈。新《条例》的修改主要集中在以下几个方面：

一是《条例》适用范围扩大。《条例》突破传统传染性疾病的概念，不再规定检疫传染病名录，用”国际关注的突发公共卫生事件”这一概念来代替具体的传染性疾病，将任何可能成为国际关注的突发公共卫生事件，使得条例不必再因新出现的传染病而频繁修改，同时极大地拓展了入《条例》的适应范围。按照《条例》规定所有可能成为国际关注的公共卫生突发事件都可以按照新《条例》制定的机制来处置，所有参与方都可以按统一的流程来作出快速反应，及时应对突发事件。

二是新《条例》宗旨和原则突显人本思想。现行《条例》的目的是最大程度地控制疾病在全球传播，同时又最小程度地干扰世界交通运输。新《条例》的目的是抵御、预防和控制疾病在全球传播，并提供公共卫生应对举措，同时避免对国际交通和国际贸易的不必要的干扰，突显了对全球经贸活动的重视。新《条例》在执行中强调要充分尊重人的尊严、人权和基本自由，强调在联合国宪章和世界卫生组织《组织法》的指导之下，以保护世界上所有人民不受疾病传播之害为目标，主权国家有权利根据其卫生政策立法和实施法规。

三是新《条例》重视WHO的作用发挥。主要体现在：一是注重了信息通报与核实。要求成员国以最有效的方式通报公共卫生事件，强调非当事国来源的报告及其情况核实。WHO有权向当事国之外的成员国或公众通报有关信息。二是直接发挥指导和帮助作用。WHO可以向发生国际关注突发公共卫生事件的当事国或受到此事件影响的成员国提供指导和帮助，参与突发公共卫生事件的处理。三是干预的手段更加积极主动。对国际关注的公共卫生突发事件，新《条例》主要是通过提出长期建议和临时建议进行干预。WHO对国际关注突发公共卫生事件的应对措施包括适宜公共卫生应对的临时建议，也包括遭遇突发事件的国家采取的建议措施。临时建议是针对突发公共卫生事件发布的，有时间限定、针对特定的风险。长期建议是对正发生的特定公共卫生风险而例行采取的适宜措施，适用于例行或定期实施。

四是新《条例》突出了合作和援助机制。随着经济全球化的不断深入，各国之间、地区之人员往来，经贸活动日益频繁，如何提高各国之间以及地区之间共同加强公共卫建设的积极性，合作抵御、控制公共卫生风险，特别是WHO与成员国、其他国际组织之间以及成员国之间的合作对于控制疾病全球传播作用越来越重要。新《条例》在这方面明确增设了合作和援助条款，要求各国在参与应对突发公共卫生事件的合作时应承担的义务与享有的权益与资源配置，特别是传染病学信息与技术的沟通与共享方面作出了明确的规范。WHO与缔约国之间要加强深度合作，充分发挥自身优势和职能作用，向缔约国提供技术和后勤支持或给予方便，对现阶段公共卫生能力作出恰如其分的评价和评估，促进新《条例》的有效执行。新《条例》同时也要求WHO与政府间组织和国际机构合作。

（二）国际自然灾害处理立法

与应对人为灾害可以有一定的预防和控制机制不同，跨国境影响的技术性灾难更加难以预测和减轻，往往限于防灾减灾工作。2004年印度洋海啸将缺乏协调处理全球性灾害的国际性框架机制这一问题暴露出来。因缺乏有效的协调配合，受灾国及援助国陷入沟通不畅、协调不良、救灾效果不理想的困境。建立一个国际性框架以协调处理全球性自然灾难成为国际社会的新课题。

2005年1月，世界减灾大会在日本兵库县神户市举行，大会通过了“兵库宣言”和“2005－2015兵库行动框架”。

“兵库宣言”主要内容：一是通过团结协作，共同应对灾害。依靠一系列相关国际承诺和框架，特别是国际商定的发展目标，加强21世纪全球减灾活动。在应对减灾问题时，确认减灾、可持续发展以及消除贫困的内在关系，需要各国政府、区域组织和国际组织、包括志愿人员在内的民间团体、私营部门和科技界的广泛参与、共同协作。二是营造减灾的良好氛围，倡导正确防灾减害观念。自从有了人类，灾害就与人类相伴。人类在与大自然的斗争中，培养锻造了直面灾害、战胜灾害的信心和勇气，在灾害面前全社会的脆弱度降低，抵抗灾害风险水平不断提升，通过加强国家和社会的减灾能力，在减灾大循环体系中，发挥高效的综合减灾措施。三是承担国家责任，保护公民财产免遭损失。每一个国家都有保护本国公民和财产免遭自然灾害损失的责任。在国家政策中，要重视加强社区抗灾能力建设，对减少灾害风险做出优先安排。要加强双边、区域和国际组织之间的协作，不断提高易受灾国家、特别是发展中国家的减灾能力。四是发挥减灾战略机构作用，共建安全世界。通过国际减灾战略机构间秘书处和组织相关活动，将“兵库行动框架”转化为防灾减灾的实际行动，在今后十年内，为了后代创建更为安全的世界。

“2005-2015兵库行动框架”是“兵库宣言”的重要成果，突出强调了加强国家和社区抗灾能力的极端重要性。主要内容：第一，自然灾害的发生不是单一和孤立的，有时在某一地区某一时刻集中出现，给人类造成的损失也日益严重。灾害风险的全球化趋势，越来越危及全球经济、人口的可持续发展。因此，努力减少灾害风险必须系统地纳入可持续发展和减贫政策、计划和方案中，提升国家各级组织和机构管理与减少灾害风险所必要的能力。第二，在今后10年，在生命以及社区、国家和社会、经济和环境资产方面大幅度减少灾害损失。为实现这一目标，政府以及各个方面的区域组织都必须做出充分的承诺和参与，强调做好备灾、防灾、减灾工作，系统地推动抗灾能力的建设，系统地做好预防、控制和减少灾害影响的应急准备，确保应对和恢复方案的各项措施落到实处。第三，确保减少灾害风险在国家和地方优先立项，建立应对灾害的有效反应机制。实施评估和监测灾害风险的预警机制；在全社会组织开展减少灾害风险的安全教育，树立全民减灾意识，提高全民应对风险的反应能力。

这两个文件表明了国际社会已充分认识到减灾战略，特别是在国际法框架之下的减灾战略在维持全球的可持续发展中的重要性。

（三）关于干细胞研究的国际立法探索

克隆技术包括生殖性克隆和医疗性克隆两大部分。生殖性克隆也就是克隆人，医疗性克隆即克隆胚胎。克隆人技术强烈冲击了我们的传统伦理道德观点，因此一直遭到各国“封杀”。医疗性克隆技术是指提取胚胎和成人干细胞的技术，这项技术对人类健康具有不可估量的意义，许多人都希望它能给人类严重疾病的治疗带来福音。

2004年11月，经过数年的论战，联合国大会法律委员会开始对关于人类克隆问题的两个绝然不同的提案进行审议。一项提案是由哥斯达黎加提出的。它认为应该完全禁止任何形式的克隆。这项提案获得了包括美国在内的大约60个国家的赞同。另一项提案是由比利时提出的。它认为应当禁止生殖性克隆技术，而由各国自行决定对医疗性克隆的态度——可以完全禁止、暂时禁止，或者是其他立法途径。这种方式获得了英国、中国、芬兰等其他国家的赞同。在会议的最后一天，各方磋商无果的情况下，意大利提交了一份意在中和争议双方利益的折中方案。它提出要求与会各方通过一份无约束力的宣言，鼓励各成员方禁止生殖性克隆，并通过立法促进人类尊严。宣言的实质是，它至多可以被称为“建议”，并不能对各国产生普遍有效的约束力。

四、结语

国际健康问题直接关系到人类的生存和可持续发展。近来具有全球影响的一系列事件的发生，已经使我们感受到了这些问题的紧迫性与严重性。而此类问题的解决，非一国之力所能为之，必须要通过国际间的通力合作，制定一个有效分配各国权利、义务的国际法律框架，有利于各国在处理国际健康问题时统一行动，从而使国际健康问题的预防和处理能够在法律的框架下进行，各国要增强处理与国际健康问题的主动性和可预见性，确保采取处置措施的合法性和有效性。

参考文献：

［1］那力，何志鹏，王彦志.WTO与公共健康［M］.北京：清华大学出版社，2005.

［2］那力，苏欣.世界卫生组织与＜控制烟草贸易框架公约［J］.甘肃政法学院学报，2004（6）.

［3］那力，刘若昕.传染病控制与国际法［J］.法学论坛，2004（2）.

［4］WHO，International Health Regulations（4rd ann edn）.

［5］JonathanTodres，PamelaL.Marcogliese：International Health Law.

（责任编辑：品风）

中图分类号：DF9

文献标识码：A

文章编号：1008—7974（2015）04—0134—04

DOI：10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.07.029

收稿日期：2015-03-01

作者简介：张海涵，吉林长春人，吉林大学法学院2012级学生。

Analysis of International Public Health Legislation

ZHANG Hai-han

（School of Law，Jilin University，Changchun，Jilin 130000，China）

Abstract：International public health problems recently attracted widespread attention around the world，properly handling these problems is directly related to survival health and survival quality of human.Need at the international level to promote the international public health legislation，setup the international legal framework，play the role of the international law in this area.In this paper，the formation and development of the international public health legislation are summarized.And two main framework of the international public health legislation are discussed，namely， International Health Regulations （IHR）and Framework Convention on Tobacco Control.On this basis，the new development of international public health legislation in recent years are analyzed from some aspects of revision of International Health Regulations（IHR），response to international natural disasters，legislation exploration of stem cell research aswell as new attempt of some countries and regions and so on.

Key words：public health；legislation；international law