村级基层组织民主管理的探析

邱雪超，张景春

（ 1.铜仁学院 经济与管理学院，贵州 铜仁 554300；2.铜仁职业技术学院，贵州 铜仁 554300）

村级基层组织民主管理的探析

邱雪超1，张景春2

（ 1.铜仁学院 经济与管理学院，贵州 铜仁 554300；2.铜仁职业技术学院，贵州 铜仁 554300）

民主管理是推进社会主义新农村建设的重要保障。随着社会主义新农村建设的不断推进，新形势新任务对村级基层组织民主管理提出了更高的要求。文章以村务公开、民主决策、民主事务管理和监督机制运行等方面为切入点分析了村级民主管理的现状，为村级民主管理提出：村级事务透明化、加强民主决策制度建设、提高村民民主意识，推进监督民主化等对策建议。

村级； 基层组织； 民主管理

农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。民主管理是一种群众参与下的多数人管理多数人的科学管理方式，是社会主义新农村建设的关键环节和源泉动力。村级民主管理所呈现的问题是在发展、改革过程中凸显的，加强村级基层组织的民主管理显得尤为重要。

一、村级民主管理的现状

村级民主管理不仅能促进农村经济社会发展，更是构建和谐社会的前提和保证。贵州省位于中国西南的东南部，东毗湖南、南邻广西、西连云南、北接四川和重庆市，村级民主管理的成效越好对当地经济社会的推动作用越大。作为少数民族聚居地的贵州在村级民主管理方面近年来已取得一定的成效，但也尚存一些亟待解决的问题。找到问题是解决问题的关键，在众多影响村级民主管理的因素中，村务公开状况、村级事务的民主决策状况、村级事务民主管理制度状况、村级民主监督机制的运行状况等四方面的影响较为明显。

（一）村务公开状况

村务公开是政务公开的基础，发展农村经济、促进农村和谐稳定的关键在于充分利用村务公开，提高村“两委”的执政透明度。村务公开的内容主要包括政务公开、财务公开、资产资源公开和村民自治公开。采取公开栏的形式进行。由于贵州各地的村组较为分散，村务公开栏往往只有设在办事处党务村委明白墙上，其内容分为党务村务明白墙、收费项目明白墙、信访案件明白墙、工作业绩明白墙四大版块。其中党务村务明白墙下面分为党委村委情况、计划生育节育情况和村级财务收支情况三个小版块；收费项目栏中包括合作医疗保险情况和养老金发放情况；信访栏中包括农村纠纷以及矛盾化解情况；工作业绩墙分征地搬迁落户情况、产业发展情况和办实事情况三个小版块，这些内容都与村民的生产、生活息息相关。然而，受各方面因素限制，公开栏外置露天，且墙上内容都是由粉笔书写，由于周围缺乏应有的保护措施，一旦下雨或者人为影响，墙上内容极易变模糊，导致无法有效传递村务公开的具体内容。同时，由于村务公开内容的更新时间没有明文的制度规定，导致村务公开内容迟缓，更新不及时。

（二）村级事务的民主决策状况

村级事务民主决策是实行村级民主管理的重要环节，村民通过民主决策程序参与到与自身利益密切相关的事务中来，不仅改善了党群关系，也减少了随意决策所带来的矛盾与冲突，还能集思广益，增强决策的科学性和民主性。针对组数较多，且地理位置较为分散的情况，为了方便管理，往往几个组连成一个大队，按队进行有效管理。进行民主决策的基本途径是通过村民代表大会和村民会议，由本村18岁以上村民过半数或者由该村三分之二以上的住户代表参加村民会议，会议所做的决定必须经过超过参加会议的百分之五十的村民同意方可通过。村民代表大会由村民代表、村组长和村委会成员组成，决策决定也必须经过出席代表成员过半数同意方可通过。村民参与民主决策的事务主要是参与民主选举，每三年一次，由村民会议或者村民代表大会选举产生村干部或组长；而对于村内重大利益事务，如土地征用、农田水利建设、公共福利、低保救济、提留统筹和农民负担以及其他与村民利益密切相关的事务主要由村支部和村委会主要领导班子集体商议决策，决策后再告知村民最终的结果。

（三）村级事务民主管理制度状况

完善民主管理倘若仅仅依附国家政策文件，其效果远不如结合本村的实际情况制定科学、严谨、能被本村大部分村民认可的民主管理制度，只有将政策妥善落实到位才能治标又治本地实现民主管理效果最大化。民主管理制度缺失严重，长久以来都没有制定村民必须遵守的村规民约，没有一个文件性质的且经过大家商议制定的民主管理条例，村民参加民主管理活动较少，有的村民根本没有参加过本村的民主管理活动。如何在该村建立健全民主管理活动的执行机构，让民主管理活动有章可依是值得探讨的问题。

（四）村级民主监督机制的运行状况

监督机制的运行是民主管理过程中的重要环节，它的存在能够更加充分地让村民拥有知情权、参与权和监督权，切实保障农民的合法权益，同时也对村级事务的决策过程起到积极的监督作用。组织机构中通常设有村监会，分别监管村财务、村民选举和与村民利益相关的重大村级事务，比如村集体经济的合并和撤资，土地搁置等问题。设立村监会的目的是为了能够让村党支部和村委会的决策更加公开化、透明化，代表村民对村干部的决策过程和决策效果行使有效的监督权，促使村级民主管理的科学化和制度化，提高决策正确性，防止村干部玩忽职守，损坏群众利益。但村监会的成员一般是由村党支部和村委会商量决议选出来的，对村两委负责。实际上，村两委掌握了对村监会人员的任职，根本起不到对村级事务和村干部行为的监督作用。对于村监会的作用，48.8%的村民认为村监会根本无用，40.2%的村民表示不知道有这个组织的存在，11%的村民认为村监会能够代表他们行使监督权。从数据分析可见，该村的民主监督制度存在很大的漏洞，民主监督机制运行薄弱，没有充分发挥应有的作用。

二、村级民主管理存在的问题

结合民主管理现状进行分析，可以看到，在村务公开、村级事务的民主决策、村级事务民主管理制度、村级民主监督机制运行等方面都存在着一些不容忽视的问题。主要表现在：

（一）村务公开力度不够，流于形式

村务公开的形式非常单一，公开力度不够，流于形式比较明显。例如村民最关心的村财务收支情况，医疗保险报销情况、村干部报酬和集体资金的政府拨款与筹集等，公开的仅仅是一个季度总收入或总支出几个模糊的数字，公开内容显得抽象，以致于大多数村民无法明白村财务收支是否配置合理，是否公平有效地投入到村级事务的建设中，是否与村民的利益相互冲突。在公开的时间上，村务公开墙内容更新时间不稳定且与村内事务进展的步调不一致，导致了村民对村各方面具体项目的实施状况不了解，信息的滞后性带来的是权益保障的漏洞，不能及时地维护自身的合法权益，也不能对村“两委”的政务进行及时有效地监督。

（二）民主决策不规范，缺乏科学性

民主决策是村级民主管理的中心环节，是否拥有一个规范性的民主决策制度是村级民主管理活动顺利实施的有力保障。加强民主决策的目的就是要通过公平、公开、公正来提高村民在村级事务中的参与积极性，提高决策的科学性和民主性［1］。民主决策尚未形成一个统一完善的制度机制，很多方面都还不规范，必然暴露很多缺陷。除了在村干部的干部任职上召开村民大会进行民主选举外，其他关系到村民重大利益的具体事务，都是由村党支部和村委会成员讨论作出决定，村民没有知情权和表决权。涉及村民关心的生产生活、村级年度财务收支、收益分配方案、村级重大财务开支、集体资产的处置、村干部报酬标准等重大事务，决策权掌握在村干部少数人手中，不受村民的监督和制约。干部决策缺乏有效的监督机制，必然导致民主决策缺乏科学性，尤其是当决策的结果不符合民意或者与村民利益相冲突的时候，容易引发村干部和村民之间的矛盾，群众有怨气，干部有情绪，在某种程度上影响了农村的和谐与稳定。

（三）村干部民主管理意识不高，村民缺乏积极性

民主管理活动之所以少，究其原因在于干部进行民主管理的意识落后，观念认识不足。没有一个与本村实际情况相结合、且适用于本村的政策性文件，其村规民约都是传统生活方面的约定俗成，村民自治章程也是国家的政策性文件。在此背景下，村干部认为有些事情能自己做主就自己做主，没有必要让村民知道，这样的服务不仅导致村民对村干部的决定容易产生怀疑，而且最直接的后果就是影响村民参与村级事务管理的积极性，对村级民主管理的顺利进行造成了巨大的阻碍。对村民的调查访问数据显示，绝大部分人没有参与过本村的民主管理活动，还有相当一部分人根本就对民主管理没有什么概念，不仅显示了该村民主管理活动的缺失，也从侧面反映了村干部不重视民主管理，在加强民主管理方面缺乏必要的宣传，直接导致了村民维护自身权利的意识不高，参与村级活动的热情和积极性很低。因此，在提高村干部民主管理意识的同时加强村民的民主意识，将两者的民主管理意识都提高上去了，才能促进村级民主管理活动的进一步开展。

（四）民主监督机制不健全，缺乏有效监督

民主监督机制的有效运行是民主管理的重要保障，整个民主管理过程应该接受民主监督机构的监督，确保其符合最广大村民的根本利益。虽然设有村监会，但成员却是由村两委指定人员担任。村监会的成员应该由村民会议或者村民代表大会推举选拔出来，对村党支部和村委会的行为决定进行监督，直接对村民会议或村民代表大会负责。组数众多，由村两委指定人员担任村监会成员不仅监督效果不明显，而村监会直接对村两委负责，这样的安排使民主监督形同虚设。并且，村监会虽然在形式上被赋予了很大的权力，但该村村监会成员仅三人，如何让三人的监督权力公正化、机制化是值得思考的问题。

三、村级民主管理的对策与建议

（一）加大村务公开力度，让村级事务透明化村级事务透明化是促进村务公开的有力保障，应当从村务公开的形式、时间、公开度等三方面加以规范。首先，规范村务公开的形式。加大对村务公开栏的投入，公开栏作为村民了解村级事务的窗口，设置透明玻璃挡板便于村务公开内容保留的持久性，特别是把粉笔字形式改为字迹容易辨认的电子打印版形式将不仅美观，更方便村民进行监督。其次，村务公开时间要及时。对于村务公开的时间必须有明确的规定，最好是一个月公布一次；当有特殊情况时，过程与结果都要及时公开；在做一个决议时，过程公开有益于集思广益，事前监督；结果公开有益于让村民进行事后监督。再次，村务公开要透明。对于事关村民切身利益的事务，如土地征用补偿及分配、村集体土地征占收入的使用、村集体公益事业的承包方案、所需劳务及劳务补贴标准、医疗保险报销情况等事务都必须全过程做到透明化，避免由于村务公开力度不够而导致的干群关系不和谐［2］，力求保证这些重大事情的公平、公正实施。同时，应当听取广大群众的意见建议，对于群众最为关注的问题都应当予以解决与公开，唯有如此，村干部才能真正为村民办实事，办好事。

（二）提高干部群众对民主决策重要性的认识，加强民主决策制度建设

民主决策能够提高办事效果，然而民主决策的优越性能否得到充分发挥还有赖于不断加强思想教育，让村干部和村民认识到民主决策的重要性。对村干部而言，树立民主决策意识不仅是村民自治的要求，而且能提高村级事务决策的正确性，增加村民的热情和办事的效率。对村民而言，加强民主决策意识不仅是其以主人翁的身份参与到村级事务的管理中，而且对村级事务进行民主决策更有利于充分保障自身的合法权益。加强民主决策制度建设更是重中之重，因为建立健全的决策制度才能使村民参与、监督有章可循，是实行民主管理的基础和坚实的后盾。其对策主要有三：一是要根据本村实际情况及其发展目标，按照社会主义新农村建设的要求，对村规民约等制度进行补充和完善。二是适当创新决策制度，如通过深入调查研究，建立广泛的信息网络，并对在涉及村民重大利益项目等重大事项上，聘请专家进行反复深入论证，降低决策风险，减少决策失误。三是建立决策责任失误追究制，对于因错误决策而造成重大损失的事务，应当追究主要领导的责任。只有建立责任追究制，决策时才会更加慎重，更多的考虑到民主决策的科学性和可行性。

（三）加强教育培训，提高村干部与村民的民主管理意识

要把村级民主管理落到实处，保证民主管理机制的顺利运行，关键是要充分发挥村干部的管理职能并积极调动村民们的参与热情。为村民搭建民主管理的参与平台，将进一步保证村级民主管理的各种制度和活动有效地运行。倘若没有一个结合本村具体实情制定的民主管理条例，村干部缺乏民主管理的意识，村民的民主活动参与程度必然很低，究其原因还在于村民和村干部的文化素质水平不高，意识层面的局限直接影响了该村民主管理水平的提高。因此，应大力重视农村教育，利用学校、宣传栏等宣传阵地经常性地向村民宣传各种法律法规，提高他们保障自身的民主权利意识，加强对村级民主管理的监督。同时，应加强对村干部的教育培训，提高村干部进行民主管理的意识，制定民主管理制度，约束村干部行为，选拔素质较高的人才担任村干部。从村民和村干部两个主体思想层面的提高来加强村级民主管理，保障其民主管理制度有效运行。

（四）建立健全民主监督机制，推进监督的民主化

建立有效的民主监督机制，不仅规范权力的运行，而且能够保证民主管理的实施。建立健全民主监督机制主要做好以下两个方面：一是充分发挥村监会的监督作用。转变村监会由村两委任命的形式，改指定为选举，由村民代表大会推举选拔；村监会必须对村民会议和村民代表大会负责［3］，不仅监督村级一般事务，还负责监督村干部的行为是否廉洁，各种决策是否落实到位，过程是否民主，结果是否公平、不损害村民的利益，真正为村民办实事，办好事。二是发挥村民的监督作用。不仅在村财务管理、民主决策和内部监督方面形成强有力的监督机制，而且还更应该重视强化群众监督的力量，通过开展民意交流会，设置意见箱和举报电话等形式，广泛收集和听取群众的意见和建议。

四、小结

随着社会主义新农村进程的加快推进，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，积极探索和实践村务公开和民主管理经验，最大限度发挥群众参与民主管理的积极性和主动性，是建设社会主义新农村的迫切需要。因此，必须建立完善民主管理制度，对村民实行民主管理，让村务公开更完善，决策过程更民主；牢固树立为民服务意识，鼓励村民参与村级事务的管理并不断提高他们的参与热情，全面建设和谐稳定的社会主义新农村。

［1］唐晓坤.我国的基层民主与政治建设［J］.徐州学刊，2002，（2）.

［2］吴开宏.怎样使财务公开栏有看头［J］.农村财务会计，2006，（7）.

［3］矫旭日.农村民主政治建设存在的问题及对策研究［J］.莱阳农学院学报，2002，（3）.

［4］吴霞.村民自治的动因［D］.沈阳：东北大学，2009.

Reflection on Strengthening the Democratic Management of Grassroots Organization in Villages

QIU Xuechao1， ZHANG Jingchun2
（ 1. School of Economics and Management ， Tongren University ， Tongren， Guizhou 554300， China；2. Tongren Polytechnic College， Tongren， Guizhou 554300， China ）

With new socialist rural construction being promoted， the grassroots organization is facing more and more chances as well as challenges， and meanwhile， its democratic management needs much higher levels. In view of this， this paper， from the perspectives of village affairs opening， democratic decision-making， democratic affair management and supervisory mechanism operation， analyzes the current situations， the problems and conflicts existing in the course of Mayan’s democratic management so as to explore some solutions. Some referrible countermeasures on how to manage the village of Mayan democratically are put forward from the aspects of improving villagers’ democratic consciousness， optimizing the village’s democratic management and strengthening its democratic political construction.

village， grassroots organization， democratic management

D035.5

A

1673-9639 （2015） 05-0102-05

（责任编辑 王小聪）（责任校对 张凤祥）（英文编辑 何历蓉）

2015-03-05

邱雪超（1980-），女，侗族，贵州铜仁人，铜仁学院讲师，硕士，研究方向：理论经济学及西部少数民族地区经济发展，公共管理，旅游管理。

张景春（1963-），女，汉族，贵州思南人，铜仁职业技术学院院长，教授，研究方向：理论经济学及西部少数民族地区经济发展。