运用法治思维和方式整治铁路安全环境外部风险隐患的思考

张志刚

（呼和浩特铁路局安全监察室经济师，内蒙古呼和浩特010057）

运用法治思维和方式整治铁路安全环境外部风险隐患的思考

张志刚

（呼和浩特铁路局安全监察室经济师，内蒙古呼和浩特010057）

铁路安全环境外部风险因涉及路外的自然人、法人及其他社会组织，而使风险隐患难以整治。为将安全环境管理推向深入，分析铁路安全环境外部风险隐患整治工作开展的法律背景，结合整治工作存在的问题，提出运用法治思维和方式整治外部风险隐患，并对如何加强整治工作进行了探讨。

法治；思维和方式；铁路；安全环境；外部风险隐患

安全环境外部风险隐患在各个铁路局安全风险管理中均占据较大的比例，2011年、2012年，某铁路局外部环境因素造成的事故、故障、危行问题等占全局的40%多，且性质严重的事故多为环境因素造成。其他铁路局因安全环境外部风险造成的事故发生率也较大，且呈现出制止难、整治难、成本大的特点，加强安全环境管理势在必行。如何更好地整治安全环境外部风险隐患是摆在安全管理人员面前的一道难题，亟待破解。

1 安全环境外部风险隐患整治工作开展的法律背景

1.1 《铁路运输安全保护条例》是整治工作初期的法规依据

安全环境外部风险隐患整治工作于2005年4月1日伴随着《铁路运输安全保护条例》的正式实施而开展，因《铁路运输安全保护条例》中增加了关于铁路安全保护区及邻近区域相关禁止性行为的规定，整治工作才有了法规层面的依据[1]。

2007年7月各个铁路局增加了两名律师编制，专职从事行政执法工作，同年年底在铁路局安监室相继按要求配齐了法律专职人员。2008年5月1日，各铁路局以这些法律专职人员为核心，以“XX铁路安全监督管理办公室”（与铁路局一个机构两块牌子）[2]名义启动了行政执法工作。安全环境外部隐患整治工作作为行政执法的重要组成部分，也逐步开展起来。

1.2 《铁路安全管理条例》给整治工作带来了实质性变化

2013年3月国务院机构改革转变政府职能，撤销了铁道部，成立承担企业职能的中国铁路总公司（以下简称铁路总公司）。在铁路总公司安监局内增设安全环境处，结束了安全环境整治工作作为行政执法重要组成部分的局面，改变了以前对铁路安全保护区及影响区域相关禁止性行为开展专项整治的工作思路，首次在铁路安全领域真正独立提出“安全环境”的概念。

2014年1月1日《铁路安全管理条例》实施，《铁路运输安全保护条例》做为铁路安全监督管理办公室的行政执法依据随之废止，在铁路局层面也终止了行政执法工作。安全环境风险整治工作独立出来，从落实企业安全主体责任的角度，开展了安全环境整治工作。

现在铁路局安全环境整治的范围和以前行政执法时期基本上是一致的，但工作的主体已经由政企合一的综合实体转变成不具有执法职权的企业实体，主体性质发生了实质性变化。随着《铁路安全管理条例》的颁布实施，整治的项目内容、整治的手段及安全环境的管理格局也做了相应的调整变化，更加明晰了地方各级人民政府、铁路监管部门、铁路运输企业及社会义务人等各方责任，更加强化了铁路局的安全主体责任。

2 安全环境外部风险隐患的概念及整治工作的现状

2.1 安全环境外部风险隐患的概念

安全环境外部风险隐患是铁路运输安全的社会环境、自然生态环境等外部条件受到铁路运输企业（铁路局）所辖人员、单位以外的自然人、法人、各种社会组织的影响，形成对铁路运输安全不稳定的因素。这是广义的定义。其狭义的定义是铁路运输企业（铁路局）所辖人员、单位以外的自然人、法人、各种社会组织作用于铁路安全保护区及铁路安全影响区域的各种活动直接或间接地形成人的不安全行为或物的不安全状态。其外在表象是河道禁止区域的采砂、淘金，向安全保护区排污、倾倒垃圾等行为及安全保护区内的在建或已建建（构）筑物等。本文所指是狭义的安全环境外部风险隐患。

2.2 安全环境外部风险隐患整治工作的特点及现状

安全环境外部风险隐患具有危害程度大、产生的背景复杂、管理关系交织、触及多方深层次利益、示范作用强等特点。整治工作法律法规性强，一直是铁路安全管理工作的难点。产生此类风险的初期整治容易，发现却难；风险隐患中期隐患事实已经形成，难以整治，更会起到示范作用，快速蔓延；风险隐患后期，也是累积到不得不治的时候，极易造成事故，因需要付出数倍经济投入去整治，而难度更大。目前，此项整治工作各铁路局在管理层面均有不少创新成果，值得学习借鉴的经验也不少，但风险隐患的整治效果却不尽如人意，安全环境整治工作还需深入推进。

3 安全环境外部风险隐患整治工作存在的问题

3.1 重要性认识不够、职责不清，法律责任不明

铁路运输的基础设备设施基本上都直接或间接地附着在地表上面，依赖于地表地质结构等因素的稳定性。铁路运输基础设施设备因其处于开放式的自然空间，必然受到铁路系统外部各种不利因素的影响。如果不能对这些来自自然的、社会的不安全因素加以辨识，或者对《铁路安全管理条例》中的禁止性行为（因其已被立法形式确认为危及铁路运输安全的环境因素）加以控制或予以消除，必然影响到铁路运输基础设施设备的良好状态，进一步丧失保障铁路运输安全的基本条件，必然导致铁路事故的发生。对这些危及铁路运输安全的外部环境因素的整治就是对安全环境外部风险隐患的整治。这些安全环境外部风险隐患引发事故概率小，且往往需要其他触发因素，才能形成事故的因果关系，导致危害程度不好预见，加之整治难度大等特点，容易产生麻痹思想、应付态度。出现安全环境外部风险隐患整治工作有机构无人员、有人员不做事等怪现象，止于公文往来，规避自身责任。

3.2 难度大，流于形式，整治效果不佳

安全环境外部风险整治工作因为涉及路外的单位、个人的深层次利益，法律关系复杂，以往对路内人员、单位的管理手段均不适用，协调政府及执法部门的难度也很大。安全管理的最终目的是消除或控制风险隐患，减少事故的发生。安全管理的重心必须是消除或控制风险隐患，换句话说，所有的安全管理活动都是为了整治安全风险隐患，使之得到消除和控制。如果不去整治安全风险隐患，或是整治不到位、不彻底，做再多的管理工作都是形式化的、治标不治本，是在隔靴搔痒。现在的安全环境外部风险整治难度大，但不整治，就有可能引发事故，受到追责。整治工作都知道应该去做，却无人去触及、不愿去触及、不敢去触及。现场的安全环境隐患有的摆在那里视而不见，问题越积累越多，旧的未解决，新的又产生。

3.3 缺少制度办法，便缺少了规矩，更谈不上法治思维和方式

习近平总书记要求各级干部要讲规矩。如果没有制度规则，何谈讲规矩。个别铁路局至今未依据《铁路安全管理条例》和铁路总公司安全风险管理等有关规定，制定铁路局的安全环境外部风险管理办法、安全环境问题库管理办法、安全环境外部风险专项整治计划。尚未将安全环境管理纳入铁路局1号文件、铁路局对站段经营绩效考核办法、铁路局发现和防止突出安全隐患奖励管理体系、铁路局安全风险管理系统。对铁路局安全环境的管理体系、管理目标、重点内容、职责分工、管理标准、管理流程、风险隐患处理的程序和方法、考核奖惩等均未作出明确规定。

3.4 缺乏一支懂专业的专门队伍，特别是缺乏精通法律的专业人才，在工作中尚未形成法律思维和方式占主导的工作模式

各铁路局安监室按照编制应配备两名专业法律人员从事此项工作，然而现专业法律人员因无从发挥其作用，有改专业从事其他工作的，有调离安监队伍的，总之，缺少了法律业务的支撑，更缺少一支精通法理，依法合规，灵活运用，善于沟通，耐心协调的专业队伍。在工作中尚未形成法律思维和方式占主导的工作模式，是整治工作无法深入推进的关键所在。

3.5 法规宣传流于形式，没有政策法规的公开意识，尚未形成一种主动公开的法律思维

《铁路安全管理条例》的宣传往往停留在站区做个启动仪式，真正风险隐患频发的重点地区或处所，得不到普法宣传，甚至违法者提出法律异议，都得不到正确肯定的法律解答。没有政府、基层组织及群众的理解和支持，没有了监督，违法者的示范作用不断强化，企业的合法权益将不断受到侵犯。

3.6 反恐防爆的严峻形势，将同时波及铁路安全环境，目前尚未认识到存在更大的安全环境风险及将承担更大的法律责任风险

“10·28”、“3·01”、“4·30”暴力恐怖事件后，暴力恐怖分子针对铁路，特别是高铁的破坏风险已经凸显，而铁路安全环境整治范围正是防范恐怖分子的重点区域，安全环境外部风险隐患整治的标准及要求已严重不适应反恐形势的要求。一旦恐怖分子利用安全环境的风险隐患，危及铁路运输安全，企业主要负责人将面临承担更大的法律责任风险。

4 加强安全环境外部风险隐患整治工作的几点思考

4.1 消除认识上的误区，充分认清设立安全环境监察的必要性及设立安全环境专门机构的科学性

国际国内公认的安全管理理论认为环境与人员、设备、管理共同构成安全生产四要素，适用安全第一、预防为主、综合治理的方针。事故是由于不安全状态或不安全行为所引起，是物质、环境、行为等因素的多元函数。具体地说，引起安全事故的五大因素是人、物、环境、管理、事故处置，其中前三种是引起安全事故的直接因素，包括了环境。铁路安全管理实践中设置了车、机、工、电、辆等专业监察，正是实现对铁路专业领域的“人、物”因素的管控，增设安全环境监察正是实现对“环境”因素的管控。设置安全环境监察既是对安全管理实际工作的补强完善，也是对铁路安全管理理论的升华。设置专门的安全环境监察机构，而不是在行车安全处或科设立安全环境专业监察，正是考虑到铁路安全管理的特点。行车专业监察有对应的专业职能部门，由其在专业领域开展专业安全管理，落实了“专业管理、系统负责”的安全管理原则。安全环境管理则不但涉及各个专业管理的部门，而且要沟通协调地方各级政府、铁路监管部门，更要涉及路外的单位及个人。只有给安监部门赋予更多的相应管理职能，再辅以相应监察职能，独立设置安全环境机构才能完成安全环境风险管控使命，是符合安全管理科学规律、学术理论的正确做法。

4.2 运用法治思维和方式是整治安全环境外部风险隐患的最有效手段

安全环境外部风险的产生往往是由于铁路运输企业（铁路局）所辖人员、单位以外的自然人、法人、各种社会组织在单方利益的驱动下作出违反《铁路安全管理条例》的违法行为及侵犯铁路运输企业（铁路局）合法权益的民事行为，其后果直接或间接地影响到铁路人员、设施设备、旅客、货物的安全，给铁路企业带来人员的伤亡、经济的损失、信誉的贬损，给社会带来许多不安定的因素。由于整治的对象属于铁路运输企业（铁路局）外无隶属关系的自然人、法人和各种社会组织，企业常用的内部管理规章制度对其无任何约束力，安全管理最常用最有效的手段起不到丝毫作用。能够约束其行为的只有具有普遍强制约束力的法律，这是我们有效开展安全环境外部风险整治工作的制胜法宝。充分运用法治思维和方式是整治安全环境外部风险的最有效手段。培养和具备合法、合理和透明公开的法律思维和方式是对安全环境管理人员的基本要求。针对每一个安全环境外部风险隐患，都对照相关法律法规梳理定性，使每种隐患整治均有法律依据。依法合规地处理这类安全风险隐患，才是深入推进此项工作的唯一途径，也是控制和消除风险的有效办法，更是落实国家依法治国方略的重要体现。

4.3 进一步运用法治思维和方式加强安全环境外部风险隐患整治工作的思考

4.3.1 钻研法律知识，提升安全环境外部风险隐患整治工作重要性的认识

通过刻苦钻研《安全生产法》、《铁路法》、《铁路安全管理条例》等法律法规，真正认识到铁路安全属于公共安全范畴，铁路安全事关人民群众生命财产安全，事关社会稳定，事关党和国家工作大局，铁路安全必须万无一失；充分认识到开展安全环境外部风险隐患整治是法律法规赋予铁路局的责任和法定义务，不去做、做不好就是违法违规，出了事故就是失职、渎职，就会被追究法律责任。

4.3.2 利用法律授权，积极协调政府及其部门、铁路监管部门依法行政

法律法规赋予了铁路局维护铁路运输安全的责任和法定义务，要求积极主动协调、沟通、配合各种不同的行政主体开展安全环境综合治理。同时，法律也授权地方各级人民政府、县级以上地方人民政府有关部门、铁路监督管理部门、各级公安机关有维护铁路安全环境的职责，必须要充分依靠铁路监督管理机构、地方各级人民政府、县级以上地方人民政府有关部门等行政主体，配合其依法行政，这就要求我们畅通信息渠道、加强沟通协调，为他们依法维护铁路安全环境做好铺垫、打好基础。凡是铁路行业监督管理机构职权范围内的，铁路局自身难以解决的安全环境问题，都要及时报告，请求实施行政处罚。铁路局法律专职人员要积极配合执法调查取证工作，提供线索和证据，便于准确实施处罚，尽快形成维护铁路安全环境的有效途径与手段。

4.3.3 依法明确职责，使依法管理成为规范管理的基本要求

进一步明确职责，将安全环境管理工作纳入路内各级安监人员的岗位职责、工作标准中。铁路局有关的各专业部门、各基层单位、各级管理人员也要从本系统工作特点出发，把安全环境管理的工作职责、岗位责任逐级纳入到既有的责任体系当中，使安全环境管理工作真正融入到日常管理之中。铁路局安监部门要进一步增强敏感性和主动性，着力解决影响现实安全的安全环境外部隐患。各专业部门应各司其职，分别牵头负责本部门和所属站段的安全环境管理工作，排查、处置安全环境外部隐患。安全环境管理是一项全新的工作，是铁路安全管理的重要组成部分，涉及铁路各专业部门和可能影响铁路运输安全的各个方面。铁路局要切实转变职能，落实安全环境管理主体责任。组织落实铁路总公司安全环境管理的各项制度和工作要求，按照专业分工、专项负责的原则，由各专业部门各司其职，分别牵头负责本部门、站段的安全环境管理工作，其中包括安全环境外部风险隐患整治工作，使安全环境外部风险隐患整治工作依法得到规范。

4.3.4 利用诉讼等法律手段，依法维护铁路局合法权益

对违反《治安管理处罚法》、《铁路安全管理条例》等行政法律法规的行政违法行为，违反《民法》、《合同法》、《侵权责任法》的民事行为，触犯《刑法》的犯罪行为，直接或间接地形成铁路安全环境风险隐患，在消除或控制风险隐患的过程中，给铁路局造成经济损失的，依法利用诉讼手段，申请民事赔偿；危及铁路运输安全并造成铁路事故后果的，依法提出针对事故损失的经济赔偿[3]；对当事人侵犯铁路局合法权益的，依法利用诉讼手段，达到恢复或补偿铁路合法权益的目的。通过对当事人的惩戒，为安全环境外部风险隐患整治工作的开展，起到宣传、示范、促进作用。

4.3.5 发挥政法综治护路职能作用，调动路内各单位，沿线地方各级政法综治护路力量，开创综合治理新局面，推动整治工作取得实效

铁路局政法综治办承担着本企业预防和减少违法犯罪，维护社会治安秩序，保障社会稳定的职责[4]，与地方各级人民政府、铁路沿线各级政法综治机构有着便捷的联系沟通渠道。铁路沿线各级政法综治机构又都肩负铁路护路职责、兼任铁路护路职务，对预防和减少铁路沿线违法犯罪，维护铁路沿线治安秩序及保障铁路运输安全有义不容辞的法定责任，工作的区域范围又都包含了铁路安全环境外部风险隐患整治的区域。开展铁路安全环境外部风险隐患整治工作要充分发挥铁路局政法综治护路部门的作用，取得铁路沿线各级政法综治护路机构的关注、理解与支持。要通过有效的沟通协调，积聚起铁路沿线各级组织的力量，形成齐抓共管、综合治理的工作局面，促进安全环境外部风险整治工作取得实质性进展。

4.3.6 提升到法律高度，充分认识安全保护区建设的重要性，进一步加大力度规范铁路安全保护区的划定工作

铁路安全保护区是《铁路安全管理条例》规定的在铁路沿线两侧一定范围内对影响铁路运输安全的行为进行限制而设置的特定区域，是保障铁路运输安全的一道安全防线，是铁路重要基础设施设备的安全屏障，更是铁路局与路外各种主体，包括地方各级人民政府、县级以上地方人民政府有关部门、铁路监管部门及公安机关的管理结合部。它的划定确立是法律上各方权利义务属性在地域上的固化，是综合治理各方行使铁路安全保护法定职权的空间区域的界定。保护区埋设的标桩是安全保护区物理界限的标志，它起到法律意义上的警示作用，警示着社会各种主体法定权利义务的严格执行。保护区平面图的划定并公告，意味着安全保护区法律意义上的确立，是铁路局法律维权和风险隐患整治工作开展的法律基础保障，是铁路监管部门、地方各级人民政府、县级以上地方人民政府有关部门依法行政的最基础工作。铁路局应主动加大宣传、协调力度，配合铁路监管部门、县级以上地方人民政府依法组织划定安全保护区，否则外部风险隐患整治工作将缺乏法律上的证据支持。在依法限制土地使用权人的部分权利时，安全保护区平面图是实施的重要佐证之一。

5 结束语

随着我国改革开放和市场经济的发展，特别是铁路提速和高速铁路运营后，对运输安全环境提出了更高的要求，而铁路沿线的安全环境却随着城市建设向铁路的扩张、城市土地的紧缺在不断地恶化，各类安全环境外部风险逐渐增多，威胁着铁路运输安全。在这种情况下，加强安全环境外部风险隐患整治工作显得尤为紧迫，尤其是高铁的安全环境外部风险管理工作更需加强。运用法治思维和方式加强安全环境外部风险隐患整治工作只是理念和思路的转变，实际工作中还是要针对工作的特点灵活运用法律知识，拿出迎难而上、不畏辛劳的精神去抓好安全环境外部风险隐患整治工作。如何开展好安全环境外部风险隐患整治这一开创性工作，将是各级安全管理人员值得研究探索的课题。

[1]国务院法制办公交商事司，铁道部政策法规司.铁路运输安全保护条例释义[M].北京：中国长安出版社，2005

[2]铁道部政策法规司，铁道部安全监察司.铁路运输安全行政执法手册[M].北京：中国铁道出版社，2006

[3]国务院法制办公交商事司，铁道部政策法规司，铁道部安全监察司.铁路交通事故应急救援和调查处理条例释义[M].北京:人民交通出版社,2007

[4]陆家顺.“六步六联”，创新高铁外部环境综合治理[J].铁道经济研究，2013（1）：25-27

(责任编辑：魏艳红）

The railway security risk is relevant to natural person,legal person and other social organizations.Thus,this paper analyzes the legal background of railway security external risks prevention,proposes that using legal system based on existing problems.At last,how to strengthen the external security risks prevention is discussed.

legal system;thoughts and measures;railway;security environment;external risk

A

1004-9746（2015）04-0038-05

2015-07-02）