轨道交通运营管理模式与运营补贴措施研究

张英姿

（西安铁路职业技术学院讲师，陕西西安710014）

轨道交通运营管理模式与运营补贴措施研究

张英姿

（西安铁路职业技术学院讲师，陕西西安710014）

轨道交通的盈亏与其运营模式有着直接关系。从轨道交通的运营管理模式和补贴机理入手，研究补贴原则和政府补贴方式，结合实例说明国内外轨道交通补贴方式及成因，按照自主经营模式、委托经营模式以及承包经营模式分别对轨道交通补贴措施进行探讨。

轨道交通；运营管理模式；运营补贴；运营成本；盈亏平衡

0 引言

随着我国城镇化建设步伐加快，城市圈、城市群逐步形成。城市空间布局和产业发展呈现非趋同性，城市间人员交流频繁。轨道交通的建设成为综合交通服务和引导城市群发展的重要因素之一，可以预见，我国“十三五”期间轨道交通的建设将迎来黄金时期。然而，轨道交通是准经营性公共产品，本身效益通过“外化”体现。从目前来看轨道交通本身的运营是非盈利的，需要通过各种补贴来维持财务上的可持续。如何确定轨道交通的盈亏，这与轨道交通的运营模式有着直接关系，运营管理模式和运营补贴措施值得研究。

1 运营管理模式及补贴机理

由于轨道交通属于准经营性公共产品，导致社会选择和私人选择不一致，具有项目经济效益的外化，加之有效的收费机制缺失，导致轨道交通运营亏损。众所周知，我国公共产品收费标准是由国家或省市制定，运营企业没有话语权，出现运营支出和运营收入不对等，主要的亏损来源于政策性亏损、经营性亏损，导致项目经营主体难以持续经营。相关补贴或者优惠政策正是协调私人需求与公共需求矛盾的手段或方式，是政府经济职能的延续。

目前轨道交通运营管理模式有投资主体自营、委托经营以及承包经营（服务外包）[1]。除了自营外，轨道交通运营成本信息不对称，轨道交通的盈亏不易判断。要获得全成本信息，首先要得知轨道项目经营的全成本，包括运输人工费用、电费、折旧，线路、站场、通信、信号、牵引供电等设备维修费用，税金、公司运营费用及其他相关支出以及财务费用。不同的管理模式会有不同的运营成本，目前各种补贴最低应满足运营成本和收入之间的平衡。

2 不同运营管理模式下补贴措施分析

2.1 补贴原则的确定

无论实行何种运营管理模式，政府补贴应采用合理的运价原则、盈亏平衡原则、按照运输量大小进行补贴的原则以及合理报酬的原则[2]。

合理的运价原则是从政府和乘客的角度合理承担运输的支出，政府和乘客各自承担应有的功能。按照盈亏平衡原则进行补贴，要求政府对轨道交通运输的全成本信息进行采集，这是一件十分困难的事情。从财务上来讲，当期成本支出不能反映真实情况，需要进行合理的分劈，从理论上能够做到。这种补贴原则对运营机构和政府是最为公平的法则。按照运输量大小进行补贴原则主要是解决可变成本的摊销，但部分不变成本补贴按运输量大小补贴是不合适的。按照合理报酬的原则主要是从企业的属性出发，追求最大的利润。否则企业失去积极性，有时会牺牲服务质量和安全维系运行。

2.2 政府补贴方式分析

从国内外经验看，目前政府补贴方式有资本性补贴、经营性补贴和资源型补贴[3-4]。

资本性补贴可从项目的建设阶段开始，建设投资以及大宗设备成本直接由政府进行投资，运营企业不需要进行计提折旧，不计提大修基金，减免贷款利息。经营性补贴是对交通运营环节进行补贴，通过政策优惠，进行直接财政补贴和间接运营补贴，减免财税和水电费。资源型补贴本质上是隐形的财政补贴，可以是给予运营企业部分土地或资源的综合开发，开发收益用于补贴轨道交通的运营亏损；或者是在法律框架下，经营相关业务，从获得的收益中获取稳定的补贴资金[5]。

2.3 不同运营模式下政府补贴措施

2.3.1 自主经营模式的政府补贴措施

投资主体自营模式便于企业内部管理，企业成本控制，查定和制定各项定额，实行精细化管理，对企业运营全成本进行核算，为政府对企业进行精准补贴打下基础。政府在制定补贴方式时可充分利用资本性补贴、经营性补贴的同时，重点使用资源性补贴，借鉴港铁公司“轨道交通＋物业”的盈利模式，即以轨道交通物业综合开发的利润来补贴轨道交通的亏损，从而实现收支平衡和盈利[1]。西安市目前已在地铁一、二号线先后实施了3个自主开发项目，4个合作开发项目和10个地铁综合出入口项目，启动广告、商贸、银行及民用通信等资源招商工作，其中二号线的10年广告经营权拍卖收入达15.13亿元。2012年实现的土地收益和物业开发经营收入达2.5亿元，弥补了部分运营亏损，发挥“造血”功能，改变政府补贴西安地铁公司运营滞后并且不能准确补贴，只能进行博弈，最终政府和企业双方互不满意的现状。

2.3.2 委托经营模式的政府补贴措施

委托经营实际上是所有权和经营权的分离。委托方是依法成立、并获得相应的轨道交通运输经营许可的轨道交通公司，受托方是具备与受托业务相适应的轨道交通运输管理企业，并有能力独立承揽受托的主要运输业务的企业法人。委托方通过协议将运输组织管理、运输设备管理、运输移动设备管理、运输安全管理委托给受托方，委托方通过协议控制受托方。委托经营应该严格依照契约规范政府和企业的责任和义务，形成激励和约束并存的长效补贴机制，建立和规范政府财政补贴指标，确定科学的补贴核定机制；同时建立运营服务指标，对轨道交通运营企业提出具体量化指标；也要建立经济效益指标，作为财政补贴的约束。

委托经营模式下政府补贴应在法律框架下，预测各种要素后达成契约，通过形成双赢的局面来实现政府大力推进公交优先的政府职能，相当于政府为乘客购买除自己付出票价后的溢价服务。建议采用经营性补贴相对较好。要求委托方做好充分的研究，按照运输量制定补贴方案和票价方案。

2.3.3 承包经营模式的政府补贴措施

以上两种运营管理模式是我国目前大量采用的模式。随着我国轨道交通投融资体制的改革，必将出现承包经营的管理模式。承包管理模式由主权方承担固定资产及大型设备的建设、运营和管理，对运营部分以及移动设备进行外包。主权方在具有资质的前提下，面向国内外进行公开招标，择优选择承包方。主权方与承包方在法律的框架下，通过谈判确定承包年限、确定上交指标，使主权方和承包方达到双赢。这种新的模式一定带来运营模式的革命。该经营模式下政府的补贴变得相对简单，可采用资本性补贴，对轨道交通建设进行融资成本以及贷款利息的补贴。

3 案例分析

北京地铁2013年运营收入为32.23亿元，运营支出为66.84亿元，收支缺口巨大。北京地铁运营公司每年获得的补贴金额都是通过谈判获得，补贴金额的差异取决于谈判好坏或当年财政是否宽裕，补贴额度一年一议，一般是谈多少补多少。北京地铁运营有限公司是国有独资的专门经营城市轨道交通运营线网的特大型运营商，几十年来都是采用这种补贴模式，长期的低票价让北京地铁运营以及财政补贴不堪重负。从2010年到2013年，北京市财政对公共交通的补贴从135.3亿元上升到200.1亿元。2013年，公共交通财政补贴已占全市当年财政支出的5.3%左右。

北京地铁4号线是京港地铁公司（以下简称京港公司）以PPP模式参与投资、建设和运营的线路，也是国内首次采用PPP模式进行融资建设的城市轨道交通项目。工程分为A、B两个部分，总投资153亿元，其中70%由北京市政府出资，30%由京港公司出资，建设完成后，由京港公司运营30年。PPP的运营模式实现了政府、乘客、行业、股东方和企业本身的多方共赢，现京港公司运营良好，由于客流量远大于当时的预测，京港公司处于盈利状态。

西安市成立事业编制的西安地铁土地储备中心，将地铁沿线两侧500 m、两端1 000 m范围内尚未招拍土地全部纳入地铁专项储备用地，由沿线各区、开发区上缴地铁项目资本金，并将地铁车站周边用地交由市地铁公司储备开发，开发收益用于弥补后续线路项目资本金缺口和运营亏损。

由上可见，无论是国资独立运营，还是成立建设运营公司，补贴在所难免。目前各省市轨道交通运营都是采用财政补贴，只是形式不同，这与国外类似项目为了达到项目财务的可持续性进行不同形式的补贴相一致。美国联邦政府补贴公共交通运行费用赤字的50%，还有州政府、地方政府也给予不同比例的相应补贴；英国政府通过颁布法规和制定适当的补助金制度，促进公共交通业的发展。

4 结束语

轨道交通进入建设高潮，运营管理和运营补贴已形成不同模式。目前轨道交通产权单位和运营机构无论是合一还是分离，都需要补贴，这是轨道交通属性使然。应该在统一的原则下，制定补贴长效机制，适时评估补贴运行机制的合理性，动态管理补贴措施。结合不同运输管理模式的特点，采用“输血”和“造血”[6]双轨制运行，达到轨道交通运营的可持续发展。

[1]杜晨雪.我国城市轨道交通中的政府补贴问题研究[D].河南:河南大学，2012

[2]李歆鑫.现代有轨电车运营补贴机制研究[D].北京:北京交通大学，2013

[3]颜颖,方奕,李得伟.德法市郊铁路运营管理特点分析[J].都市快轨交通，2012，25（4）：123-126

[4]孙志毅.中日铁路发展模式创新比较研究[J].中国软科学，2012（9）：90-97

[5]周春燕.城市轨道交通运营外包相关方研究[M].上海:同济大学出版社，2010

[6]窦静雅，谢晓东，吴卫平，许浩平.铁路客站多元化经营管理机制研究探讨[J].铁道经济研究，2013(4):12-16

（责任编辑：魏艳红）

.Rail transit profit and loss is related to its business model.From the perspective of the operation management model and mechanism of subsidy,the principle and patten are analyzed,the cause and model of rail transit subsidy in and out of China are described.In the end,the independent mode,the entrusted business model,and contract management mode of rail transit subsidies are discussed.

rail transit;operation management model;subsidies;cost;profit and loss balance

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1004-9746（2015）04-0032-03

2015-07-02）