权力寻租视野下我国行政裁量基准制度的现状及完善

种珊珊

(淮北师范大学 政法学院， 安徽 淮北 235000)

一、行政裁量基准制度相关问题分析

(一)概念分析

关于行政裁量基准的含义，国内外学者有不同的界定。一般认为行政裁量基准与行政规则是密不可分的。对于行政规则的认识，我国法学界有两种态度:一种认为“行政规则是行政法规、行政规章以及行政规范的上位概念”［1］;另一种则认为“行政规则是我国行政机关为实施法律和执行政策，在法定职责范围内制定的除行政法规、规章以外的具有普遍约束力的内部规范性文件”［2］。

基于国内学者的分析，笔者认为行政规则是一种以原则、规则及标准为内在构成，且外延大于行政裁量基准的一种规范性文件，具有普遍约束力。行政裁量基准则是其下位概念，可以看成是一种行政解释，相当于行政立法主体根据其行政立法权而进行的行政解释，是行政主体合理合法地行使行政职权、防止滥用行政自由裁量权的基准性规则。

近年来，学者们热衷于对行政裁量基准制度的讨论，并且达成一定的共识:认为行政裁量基准制度与行政法规和行政规章不同，它不属于立法，而是在行政主体行使行政自由裁量权时才具有约束力，并且，它不是针对具体事件的裁量，而是一般性事件的裁量。另外，有关学者还认为，随着行政裁量基准制度的发展，它不仅在行政处罚领域广泛适用，甚至在行政强制、行政许可等领域也会有所发展。

(二)特点分析

行政裁量基准制度具备以下特征:

1.合法性

合法也就是合规、适度、合乎理性。行政裁量基准制度的制定首先不得与宪法、法律、行政法规等上位法相抵触，同时还要接受上级机关的审查与监督，其制定内容与程序均不得与上级机关相违背，要准确、严格地执行上级机关的决策与意志。此外，制定行政裁量基准制度还需接受群众与媒体的问责，尽量取得广大群众的认同，只有如此，行政裁量基准制度才能具有约束力和执行力。

2.程序性

如果说合法性是行政裁量基准制度创立的基础性原则，那么程序性无疑是行政裁量基准制度表达其合法性的直接途径。只有程序健全、合法，才能保证行政裁量基准制度的正当性，以便更好地规制行政自由裁量权。也只有程序正当，才能保证行政裁量的过程及其结果具有正当性。行政机关制定行政裁量基准制度的目的之一就是为了缓和合法性与合理性之间的矛盾，力求在其中找到一个平衡点。因此，这就要求行政机关在制定该项制度时，不仅要考虑到合法性因素，更要注重程序性，把握好适度的原则，争取创设出一套既合法又合理的程序。

3.公开性

行政裁量基准制度应当公开，这是彰显其有效性的重要环节。虽然行政裁量基准制度对群众并不具有法律约束力，但对行政机关而言，其在决策具体案件的过程中却发挥着显而易见的约束力。行政机关在制定规范性裁量案件时，应当向社会公开，让公众知情。对公众而言，没有公开的裁量案件就不具备法律约束力，公众可以理所当然地拒绝认可。

二、我国行政裁量基准制度的现状

在我国，权力寻租现象并非罕见。西方国家和我国学者都曾对权力寻租的含义做过研究。结合我国实际情况来看，本文认同以下这种观点:“权力主体，主要是手中掌握一定稀缺资源配置特权的政府官员，他们通过各种非法手段，将自己手中的权力转移到企业或个人，并以此来获得高额租金的活动。”［3］我国行政裁量基准制度的发展限制了行政自由裁量权的滥用，同时也在一定程度上遏制了权力寻租现象，但细究起来，仍存在许多不足之处。

(一)权力寻租现象仍旧严重

我国行政裁量基准制度的缺陷，给权力寻租现象提供了滋生的土壤。《人民论坛》杂志曾经开展过一项问卷调查活动——关于中国未来十年内面临的十个最严峻的挑战问题。有许多网友和专家学者都参与了这项调查，其中有80%以上的人普遍认为权力寻租已成为一种普遍现象存在于社会生活中，官员腐败的程度直接挑战民众所能接受的极限。可见，群众对权力寻租现象导致的官员腐败问题已经接近于零容忍。出现这种情况的原因，主要在于行政机关所掌握的行政权力过于庞大，而我国目前尚未形成一套健全的行政裁量基准制度来对其加以控制，这就导致行政主体在行使行政职权特别是使用自由裁量权的过程中，会寻求各种途径以便出租手中的权力，为自己谋得利益，它已经不单单是经济问题，更是一种严重的政治问题，对我国社会主义和谐社会的建设以及政权的稳定、人民生活的幸福造成了严重威胁。目前，对我国行政裁量基准制度理论上的研究尚不充分，在实践当中缺乏相应的理论依据，未能建立起较为完备的裁量基准制度，这是导致权力寻租问题的重要原因。因此，只有制度完备，体制健全，才有可能防止权力的滥用、腐败的滋生。

(二)行政裁量基准适用范围有限

我国行政执法的各领域中都有行政裁量的参与，从行政机关进行行政裁量的实践可以看出，行政裁量基准制度基本上只适用于行政相对人，在对其进行行政处罚时，执法者才会行使自由裁量权，针对不同的事件和行为采用不同的裁量标准。与此相反，我们却很难看到在行政执法以外的领域适用行政裁量基准，难道这些领域内发生的问题不需要进行自由裁量，也不必适用裁量基准吗?实际上，我国行政领域的各个方面都需要行政裁量基准来予以认定。比如说某省出台了一项关于促进民办教育的条例，其中就涉及很多有关学校审批和设立等方面的问题，而行政裁量基准就会为这些问题的解决提供便利。因此，我国行政裁量基准制度的适用范围应当进一步扩大，以适应现实生活的需要。

(三)行政裁量基准制度缺乏有效监督

《中华人民共和国行政监察法》第七条规定:“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级及以上地方人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。监察业务以上级监察机关领导为主。”在实际情况中，我国很多行政部门都实行的是双重领导制，往往一个行政机关有两个上级领导，如此一来，其权威性将会受到极大的挑战，也不利于监察机关独立行使监察权，反而妨碍监察工作的进行。再者，还会带来诸多弊端，比如说下级行政机关在遇到问题需要向上级汇报时，可能会发生本级人民政府同上级行政机关意见不一致的情况，这时候就很难作出决定，严重影响其工作效率。另外还要认清一点，行政机关与同级政府之间联系密切，在进行行政监督时，同级政府部门难免要干涉，而且我国行政机关的经费、薪酬管理和人员配备等都是由本级政府掌控的，因此行政机关难以用公平公正的态度来进行行政监督活动。

三、完善我国行政裁量基准制度

(一)细化行政自由裁量权与裁量基准

行政机关在制定行政裁量基准时，应当减少使用那些模糊不清、难以确定的概念术语，尤其在制定行政处罚的标准时，因为处罚本身就意味着要剥夺或控制行政相对人的某些利益，其处罚依据是否明确，是关乎相对人权益的重大因素。此外，如何确定法定情节也是行政裁量基准要考虑的问题，对此，也可以参考《刑法》当中的相关规定。在制定行政裁量基准时可以进一步细化:对年满十四周岁、未满十六周岁的未成年人违法的，可以减轻行政处罚;十六到十八周岁的未成年人可以减轻处罚。此外，执法人员还需要酌情考虑具体情况，如行为人的主观状况以及是否涉及金钱等因素，以便对细节加以量化。因此，在行政裁量过程中，若想杜绝权力寻租现象的发生，就应当尽可能地量化行政机关的自由裁量权，裁量基准越细化权力的弹性就越小，从而从根本上减少权力寻租的可能性。

(二)明确行政裁量基准制度适用范围

我国制定行政裁量基准制度，从理论和实践来看，都使模糊的法律规范更加明确化，对弥补法律缺陷发挥了重要作用，也在一定程度上减少了自由裁量权的滥用，使国家的行政管理活动趋于秩序化、规范化。但从目前来看，有关裁量基准的理论研究还不完备，因此在实践中就很难制定出较为全面的制度，这还有待于我们的专家学者深化对行政裁量基准理论的研究，尤其是裁量基准制度的适用范围还需进一步明确和完善。对此，我们也可以采用改革试点的模式，在某个地区先进行试点，可选择在行政处罚领域先行试用行政裁量基准制度，如效果尚佳，可继续延伸至其他领域，行政许可、行政指导等都可以适用。之所以在行政处罚领域首先试点，是因为在该领域行政裁量案件尤为繁多，先在行政执法领域试行裁量基准制，在总结大量案件经验的基础上，更好地评判行政裁量基准制度的优劣，以便全面推行该制度。另外一个重要原因就是，在行政处罚领域很容易滋生权力寻租腐败现象，推行行政裁量基准制，有利于避免权力寻租现象的发生，为行政处罚营造一个良好的政治环境。

(三)强化对行政裁量基准制度的监督

我国行政裁量基准制度缺乏有力的监督机制，完善对裁量基准制的监督可依靠内部监督和外部监督相结合的方式。内部监督也就是行政机关的自我监督，有制定机关自身的监督、上级机关对下级机关的监督以及制定机关对执行机关的监督等。而更重要的是要靠外部监督，也就是外部机关如权力机关和司法机关的监督。首先，权力机关也即立法机关，我国行政裁量基准制度是基于行政自由裁量权而存在的，行政自由裁量权又是法律法规所授予的，而法律又由立法机关制定。因此，立法机关对行政裁量基准制度负有不可推卸的监督之责，而其监督的重点任务则是看该制度是否具备合法性要素，但对行政自由裁量权则不宜过度干预。其次，从某种意义上说，行政裁量基准制度实际上就是一种抽象行政行为，行政机关制定抽象行政行为，有时会对社会产生重大影响，对此，司法机关理应对其进行监督。“美法德等西方国家，设有完备的违宪审查制度，将行政自由裁量等行为纳入司法审查的范围之中。”［4］可见，司法机关监督行政裁量基准制度是切实可行的。

［1］叶必丰，周佑勇.行政规范研究［M］.北京:法律出版社，2002.

［2］胡建峰.论行政规则在司法审查中的地位［J］.行政法学研究，2004(1).

［3］丁志兵.我国行政裁量基准制度的完善——以权力寻租为视野［D］.南昌:江西师范大学，2013.

［4］杨建顺.行政裁量的运作及其监督［J］.法学研究，2004(1).