浅析城市社区治理中政府的角色定位

刘晓论

（河南大学哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

一、社区与社区治理概念解读

（一）社区

不同的学者从不同的视角对社区作了不同的表述，可所谓是“仁者见仁、智者见智”。比如，有学者认为社区是居住在一定地域范围之内的人类生活共同体，侧重于从社区成员所属地域的角度去定义社区这一概念；也有学者主张从社区情感的角度去理解社区，强调的是社区成员之间的情感维系及社区成员对社区的归属感和认同感；在这里笔者认为，社区是指由一定数量的社会成员组成，以共同的文化理念为纽带，生活在一定地域空间内的共同体。

（二）社区治理

社区治理是治理理论在社区这一层面的具体运用，是社区治理多元主体之间的相互合作与互动，并最终走向善治的过程。它强调的是各治理主体之间的平等参与、协作共治，以社区居民公共利益效用最大化为治理目标，借助多种治理工具和手段推进我国城市社区的建设。

二、治理对政府在城市社区治理中的角色要求

（一）政府职能的有限性

治理强调的是各个参与主体之间均有权利参与城市社区治理的过程。换句话说，它意味着对单位制时期政府作为全权管理者角色的摒弃，强调社会其他参与主体的平等参与。这就要求政府职能的转变，认识到自身存在的缺陷和不足，学会下放权力，以此激发其他参与主体参与社区治理的积极性，减少各参与者之间因职责不清而造成的效率低下局面的出现，提高城市社区治理的效能。

（二）政府行政的民主性

政府行政的民主性对于城市社区的建设起着极其重要的作用，主要体现在：它不仅可以有效地减少因决策失误给国家和社会造成的损失，而且能够加快推进我国基层民主制度的建设。因此，在我国城市社区治理的过程中应充分考虑各方意见，认真和广泛地听取各参与者的意见和建议，充分发扬民主的工作作风，让参与者真切地感受自己在社区治理中的存在感，尽量减少政府公务人员以权谋私、设法寻租等腐败现象的泛滥。

（三）治理要求政府行为的合法性

毋庸置疑，在城市社区治理中政府行为的合法性能够提升其在社区居民心中的外部形象，增强居民对政府工作的支持和认同，以获取更加广泛的群众基础，为社区治理工作的展开奠定坚实的基础。否则，如果缺乏其他治理主体的理解和认可，社区建设也就很难顺利地进行下去。因此，有必要进一步地规范政府在城市社区治理中的行为，进而推动城市社区建设迈向一个新台阶。

三、政府在城市社区治理中存在的问题及原因分析

值得注意的是，虽然当前我国城市社区治理取得了一系列显著的成就，但是仍然存在着一些问题阻碍着城市社区建设的进程：

（一）社区行政化色彩较为浓厚

随着社会管理体制的转型、人们需求的多样化及非政府组织自治能力的不断增强，过去计划经济体制之下政府大包大揽的职能定位已经不可能继续适应当今时代的发展要求。虽然政府职能转变也取得了令人瞩目的成就，但是在某些领域尚未实现彻底的转变。如在城市社区治理中到处都可以看见政府的影子，政府以其掌握着绝对的资源优势仍然沿用着自上而下的行政命令方式管理社区。造成这种现象的原因有三点：其一，政府未理顺其与社区其他治理主体之间的关系，过分地以自我为中心，承担了太多本该交由市场和社会去管理的事务，没有真正地做到有所为有所不为；其二，当前我国的非政府组织发育存在先天不足、后天发育迟缓等现象，因受各种条件的限制尚未成为一支能够有效地推动社区发展的主力军；其三，城市社区居民的参与意识不强，常常受传统的思维习惯的影响，习惯听从于上级领导的指示和控制，很少自主自发地参与到社区公共事务的管理过程之中，即便是参与也是利益诱导性的参与。

（ 二）“ 缺位”“ 越位”“ 错位”现象严重

吕亚男指出，政府职能转变过程中存在着政府主导，对微观领域干预过多、我国政府职能“越位、错位、缺位”现象严重、政府作为单一的投融资管理的主体地位还没有得到根本转变。因此，政府参与城市社区治理效能的提高应从其职能定位为突破口和着眼点。首先，要解决好政府的越位现象，即政府职能市场化，应学会理顺政府与市场、政府与企业及政府和社会中介组织的关系。也就是说，政府部门应改变过去的那种代替市场去配置资源、变相经营企业以及不注重社会自治组织的培育等行政方式，充分运用社会各方主体的力量共同推进城市社区的发展；其次，对于政府“错位”问题的解决，政府要认真地克服其存在的职能交叉和混淆的现象，认识到自身能力的有限性，只管自己有能力管好、本该由自己管理的社会事务，做一个有限、高效的政府；最后，针对政府的“缺位”现象，政府应该在出现管理“真空”的某些公共领域主动地承担起“补位”的角色，以提高社会服务水平。

（三）公共政策的制定缺乏科学性

城市社区治理是一个由政府、社区居民、社会自治组织等多元主体互动的过程，缺乏其中任何一方社会力量的参与都将会影响公共政策的科学性，进而间接影响我国城市社区治理的水平和效能。一方面，由于政府“官本位”思想的长期盛行，政府公务人员与社会公民之间存在着天然的隔阂，即政府与人民之间存在着严重的信息不对称现象，这就导致人们不可能真正地表达自己的真实偏好，而偏好表达的不真实必将会降低公共政策的科学性和可行性；另一方面，政府自上而下的行政方式容易造成社区居民参与权利的流失，降低社区居民参与社区管理的热情，进而影响公共政策的有效性。

四、政府在城市社区治理中的应然角色

（一）社区治理的掌舵者而非划桨者

虽然非政府组织在公共治理过程中起到很好的作用，但在非政府组织的发展过程中也出现了一些亟需解决的问题，如资金筹集困难、成员专业素质不高、社会公信力低下、治理效率低下等。这也就意味着在我国城市社区治理中非政府组织尚不具备统筹规划、决定社区发展方向、制定公共政策等总揽全局的能力，它不能或者不可能成为我国城市社区治理的掌舵者。与政府比较而言，虽然政府在城市社区治理中也存在着一系列的问题，但是无论在社会资源配置方面，还是在社会合法性方面，它都拥有着社区治理的绝对优势。换句话说，政府应该而且也能够承担起我国城市社区治理的掌舵者角色。然而，限于政府工作人员的精力和能力，并非要求政府凡事都要事必躬亲，应该明确自己的职能定位，履行好自己所承担的责任，实现公共利益最大化的治理目标。

（二）社区建设的治理者而非统治者

新公共服务的代表人物登哈特曾经指出“当你拥有这条船的时候，不要忘记了这条船的主人是谁”。这句话暗示着政府应认清权力的来源，意识到其所拥有的权力是广大人民赋予的，自己只是权力的代表者、行使者，而非权力的拥有者、主宰者。同样地，在我国城市社区治理过程中，政府只是社区建设的治理者，而不是社区的统治者，应当注重于社区其他治理主体之间的互动与对话。但是，一些政府工作人员在社区治理的过程中充当着统治者的角色，时常会出现以行政命令的方式绑架社区居民的思维和行为等现象。这不仅不利于政府公信力的提升，而且也容易引发社区居民的逆反心理，进而影响社区治理的效果。

（三）社区自治力量的培育者而非管理者

治理强调的是各治理主体之间协同参与的过程，参与者之间的不均衡发展也将会导致治理效果的下降。虽然政府职能的转变为各种社会自治组织的成长提供了广阔的空间，但是社会组织的发展仍然处于不够成熟的状态。一方面，社会组织因其掌握社会资源的有限性使得它难以摆脱政府的控制，即其不具备独立发展的能力，对政府有着较强的依赖性，进而导致发展缓慢；另一方面，政府职能尚未取得根本性的转变，受传统社会体制的影响较深，政府很难意识到培育社会组织对城市社区发展所起到的重大作用。因此，需要政府转变观念，不断地培育其健康成长，而不是一味地控制和限制它的发展。具体来说，可以从以下三点努力：第一，健全相关法律法规和政策，为非营利性组织的设立、运行和发展提供良好的制度环境；第二，多方协调，筹集资金，给非营利性组织提供资金上的支持；第三，合理优化社区资源，为非营利性组织提供用武之地。

五、政府在城市社区治理中的作用

（一）政府能够有效地促进社区公共政策的制定和规划

政府在促进城市社区建设的过程中发挥着不可磨灭的作用，其作用的发挥是其他任何社会自治组织都无法企及的。在笔者看来，公共政策制定的科学与否直接决定着社区发展速度的快慢。确切来说，政府通过制定长短结合的社区建设规划，明确社区建设目标，指导社区制定实现目标的措施和方法。同时，政府通过制定政策法规，引导、扶持社区公益事业发展，规范社区行为，宏观指导社区建设按照既定目标不断推进。

（二）政府能够提高社区公共服务供给水平

与非政府组织比较而言，政府有着其不具备的资金优势和合法性地位。这就意味着政府可以借助资金优势加大对非政府组织的培育力度，通过招投标的形式淘汰公共服务供给水平低下的组织和企业，挑选出服务供给效率较高的组织和企业。这种优胜劣汰的做法在一定程度上能够刺激公共服务供给者之间的竞争，激发其提供能够满足社区居民需要的服务质量，进而实现社区居民公共利益最大化的效率目标，推动城市社区的建设进程。

（三）政府能够高效地整合社区资源

由于我国城市社区的人力、物力、财力资源有限，因而就决定了社区建设的展开离不开政府的支持和帮助。同时，因社区公共事务的日益繁杂和各种突发事件的层出不穷，某些问题的解决需要协调好各相关部门之间的关系。但是，社区工作人员自身能力有限，也许会出现协调困难的局面。这就需要政府充分发挥其在整合辖区内各单位、各团体之间资源的凝聚优势，使之协同起来共同为社区利益目标的实现而奋斗，为城市社区建设的又好又快发展提供力所能及的支持和帮助。

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