总分馆制背景下公共图书馆文献资产权实施方案比较研究*

张竞元

（宿迁市图书馆 江苏宿迁 223800）

1 问题产生的背景

1.1 总分馆体制的发展

我国公共图书馆服务向基层延伸开始于上世纪20、30年代。建国后建立起来的基层服务点因缺乏统一管理、资源共享以及长效的运行保障机制，缺乏相应的政策支持与保证，90年代后期出现了萎缩状态。

发源于英美等发达国家的总分馆体系，作为一种较为先进的图书馆管理制度，是以有效利用资源、提高服务效益为目的，通过一体化和专业化管理，实现体系内各级图书馆之间的资源共享和服务的互动，充分体现了管理机制和运行机制的合理性与适用性。[1]于良芝等认为，总分馆体系是由同一个建设主体资助、同一个主管机构管理的图书馆群，其中一个图书馆处于核心地位作为总馆，其他图书馆处于从属地位作为分馆；分馆在行政上隶属于总馆，或与总馆一起隶属于同一个主管部门，在业务上接受总馆管理。[2]由此可以概括出总分馆体系的基本特征：图书馆的总馆建设主体与分馆建设主体统一，即经费来源统一；总馆主管部门与分馆主管部门统一，即管理统一；总分馆统一人财物管理、统一规划和实施服务、统一服务水准。[3]也就是说，严格意义上的总分馆体系中，总馆对分馆有人、财、物的绝对管理权，这是确保总分馆体系有效和畅通的前提与保障。

总分馆体系能够保障同一体系之中不同类型图书馆之间在资源、管理平台和技术方面的共享，具有资源共建、文献分藏、通借通还、服务互动的优势，可以较好地解决单体图书馆无法顾及的多重任务统一管理的矛盾。基于以上优势，总分馆体系在国内外图书馆界得到了广泛认可,不同国家和地区的公共图书馆界根据自身的特征和理解，进行了不同的尝试。

国内图书馆总分馆制建设起步于本世纪初，继2007年全国公共图书馆延伸服务经验交流会之后，我国不少较为发达的地区对建设总分馆体系进行了积极的尝试与探索，逐渐形成了特色各异的建设模式。如以江苏苏州为代表的委托制模式，上海为代表的区域联盟模式，浙江嘉兴为代表的总分馆模式，广东佛山禅城区为代表的总分馆体系等。这些模式的实践与探索，对于平衡区域内不同级别公共馆的服务水平差异以及提升不同级别公共馆的服务能力，都起到了积极的推动作用。[4]

我国的分级财政体制是影响公共图书馆服务网络构建的主要因素之一，对现有模式的形成与建设起着举足轻重的作用。由于财政体制的限制，文献的产权问题是各地在构建服务网络时首先要考虑解决的。通借通还是公共图书馆服务网络的核心之一，产权恰恰是制约通借通还最大的障碍，这就导致了有些地区无法完全实现通借通还。此外，有些部门没有考虑到图书资源的特殊性，将其作为一般的固定资产进行管理，也是制约图书通借通还的原因。[5]

1.2 与图书馆资产相关的政策

根据财政部《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《行政事业单位国有资产管理办法》制定的《中央行政事业单位固定资产管理办法》，第二章第九条明确了图书要列入固定资产管理范围，图书资产属于国有资产的一部分。[6]对图书资源的产权进行了明确界定，可见，明确图书资源的资产权很有必要。

2007年，由国家财政部牵头的国有资产清查工作将图书馆的图书资产列为主要清查对象。作为固定资产一部分的图书有增加和报废（剔旧）的问题，图书的增加与剔旧要建立在明确图书资源产权的基础上。

由国家文化部制定的《县市级图书馆评估标准》细则中明确指出，公共图书馆的总藏量、文献入藏、图书年入藏数量、报刊年入藏数量、藏书质量、藏书组织管理、开展文献馆际互借等是图书馆评估的重要指标。[7]这些指标都是建立在产权明晰的基础上的，如果产权不明晰，对于图书馆的评估是个很大的问题。

1.3 流通中明晰文献产权的重要性

从目前各级图书馆的评估标准来看，馆藏是评估公共图书馆的一个重要指标，产权明晰可以保证总分馆制背景下的公共图书馆能够明晰产权，对图书馆的评估有着重要的作用。

文献资产的产权明晰对于图书馆的剔旧工作有重要作用。由于目前缺乏统一的图书剔旧标准，导致有些图书馆在进行图书剔旧的过程中出现很大的随意性而导致资源的浪费。在总分馆制体系中，文献资产在总分馆之间流通，资产权是否明晰关系到由哪个馆来负责文献资产的剔旧工作，是由文献所有馆还是文献暂时保管的馆，同时，明晰产权也有利于确定一个统一的文献剔旧标准。

文献在流通过程中的损坏或者丢失造成图书馆的文献资产的损失，产权明晰对于图书馆总馆和分馆文献资产流通过程中的权责明晰有重要作用。

图书馆在发展过程中，文献资产的投入比例会不断增加，在文献流通过程中，不同的文献资产权实施方案和解决方案会影响各个总馆与分馆在增加文献资产投入及其购买流程，在一定程度上影响图书馆的发展。文献产权明晰有利于文献资源在总分馆系统内的统一调配和资源共享，避免文献资源的重复建设。

2 公共图书馆文献资产权实施方案比较分析

2.1 嘉兴图书馆文献资产权实施方案

2.1.1 流通过程中文献资产权处理模式

2008年制定的《嘉兴市图书馆乡镇分馆管理暂行办法》第五章明确提出，乡镇分馆的图书资源产权归市图书馆所有，在总分馆系统内统一调配、共享。乡镇分馆的其他设备产权归乡镇所有，日常设备的添置、更新由市总馆决定。需要政府采购的设备，由市总馆告知区教文体局，由区政府或乡镇政府统一招标。[8]该模式有以下三个特点：①分馆建设实行分级财政。嘉兴图书馆的乡镇分馆的建设主体是嘉兴市人民政府、区人民政府和各乡镇人民政府。在明确了经费投入的基础上，市、区、乡镇三级政府共同承担乡镇分馆的开办经费和年运行经费。②明晰资源与设备的产权。明确乡镇分馆的图书资源产权为市馆所有,在总分馆系统内统一调配和共享,其他设备产权归乡镇所有。乡镇分馆日常设备添置、更新由总馆决定,需要政府采购的设备,总馆提出方案,由区政府或乡镇政府统一招标。③明确的文献保障机制。嘉兴市组建了高效的文献物流系统,图书资源由总馆统一配置,在城乡图书馆之间流动。书目系统随时根据图书归还的地点自动更改馆藏地点,在当地上架流通。

2.1.2 模式形成的原因

从总馆/分馆的延伸模式来看，嘉兴图书馆属于自下而上的全委托模式。嘉兴市图书馆与其分馆之间通过协议建立，分馆将经费和人员委托给总馆使用，总馆根据协议帮助分馆的开放运行。

总分馆体系建设资金受我国分级财政体制的影响，是多级投入多级建设。第一，乡镇分馆年运行经费由市、区、镇三级政府共同投入。市财政按照每年每个分馆10万元的标准，给予总馆经费补助，用于分馆图书、期刊资源等的添置。区财政按照每年每个分馆10万元的标准，给予分馆经费补助，主要用于分馆设备添置、更新、维修及消耗件补充，以及鼓励分馆晚上和节假日开放、开展各种形式的读者活动的支出。镇财政负责分馆日常运行（如水电、通讯、办公等）、馆舍维护及由当地配备的管理人员的工资等费用。第二，乡镇分馆建设完成后，市区两级政府分别把乡镇分馆的建设补助经费划拨到市总馆和区教文体局。乡镇分馆经市、区两级主管部门和市总馆验收合格后交付使用，建设补助经费分别由市总馆和区教文体局划拨。乡镇分馆年补助经费核拨，市补助经费每年一次性拨至市图书馆，用于购置乡镇分馆文献资源。区补助经费每年一次性拨至区教文体局，在区教文体局账户上设立乡镇分馆专项资金，由市总馆实施该资金管理。其中乡镇分馆必需的业务活动经费和维修及消耗件的补充由市总馆决定开支；乡镇分馆设备添置、更新，按市总馆提出方案由区政府或镇政府招标完成；其他补助经费经市、区文化行政主管部门及市总馆对乡镇分馆绩效考评后，依据考核等级，通过以奖代补、分期拨付、分类补助等形式拨付。第三，乡镇分馆建设的各项经费由市、区文化行政主管部门监督落实，审计部门定期对资金使用情况进行审计。如资金不能及时到位，由市、区文化行政主管部门督促落实。

2.2 苏州图书馆文献资产权实施方案

2.2.1 流通过程中文献资产权处理模式

第一阶段：苏州图书馆——社区分馆模式。2005年，苏州图书馆拟定了《苏州市城区图书馆服务网络建设方案》，明确了苏州图书馆与基层政府合作建设分馆的基本方式是：由分馆所在地的基层政府提供场地、设备和物业等费用，并向苏州图书馆支付一定的年度费用（每个社区分馆5-8万元）；[9]由苏州图书馆负责软件安装、文献资源配送、人员配备和日常服务；双方以协议的方式确认彼此的责任。分馆的阅览和上网全部免证，但外借图书需持有苏州图书馆同意读者证，在总馆及所有分馆实行通借通还。

由于现行财政体制和国有资产管理办法的约束，图书的资产权在不少地区都成为资源共享，特别是通借通还的制约因素。当网络成员达到一定规模时，通借通还就需要较大的物流成本，从而降低资源共享的效益。针对这个问题，苏州图书馆及其分馆的做法是，让资产权与图书一起流动，总馆将书调拨到哪里，或读者将书归还到哪里，图书的资产权就“流”到哪里；因异地借还而“流动”的图书，系统会在读者还书时自动变更其资产权记录，使其作为接受还书的图书馆的资产，在当地继续流通。[10]

第二阶段：中心馆——总分馆模式。2011年，苏州市政府颁布了《苏州市公共图书馆总分馆体系建设实施方案》，确定了实施中心馆-总分馆的发展模式。运行管理方式是：一是以苏州图书馆为总馆，区级图书馆及区内街道（社区）图书馆（室）为分馆。各相关区级图书馆同时挂苏州图书馆分馆**区图书馆牌子，并将本区内的街道（社区）图书馆（室）纳入其中统一管理；体系内各馆实行文献资源共建共享，由苏州图书馆统一采购、分编、加工和调配，统一使用苏州图书馆的计算机管理系统。二是有条件的区可按《建设标准》，独立建设并管理区级公共图书馆总分馆体系，将本区内的街道（社区）图书馆（室）纳入其中统一管理。三是县级市图书馆总分馆体系的运行管理方式。以各县级市图书馆为总馆，以镇（含撤并乡镇、管理区、办事处）图书馆为分馆、基层综合信息服务中心为服务点、流动图书车为补充，实行统一采编、统一服务、通借通还。

2.2.2 模式形成的原因

从总分馆模式看，第一阶段，与嘉兴图书馆一样，苏州图书馆也是自下而上的全委托模式，但是在通借通还过程中资产权关系的处理与嘉兴图书馆有着很大的区别。苏州图书馆的总/分馆延伸模式只有两层结构，管理扁平。这种模式是在没有政府主导的情况下，图书馆自行开展的服务延伸。由于原来基础条件较差，委托给总馆管理的分馆大多是新设立的街道、社区图书馆，为了不增加新建的街道、社区馆的经济负担，苏州图书馆对文献资源的产权使用了“动态资产权”概念，实现了完全通借通还，技术上、管理上都较为简便。其不足是总馆压力比较大，需要在人员、资源、技术、管理等方面有充足的保障。[11]在第二阶段：2011年，苏州图书馆成功申报创建国家公共文化服务体系示范区之后，苏州图书馆同时作为全市中心图书馆，负责统筹制订全市公共图书馆服务体系的设置、服务、技术、数字资源建设、评估等各项标准，为全市公共图书馆建设提供业务辅导，开展分层次、有梯度的从业人员业务培训。

在资金来源方面：第一阶段资金的投资主体是市、区两级政府，由市政府协调各区政府，发挥两级财政的积极性。由市政府根据分馆建设的布局情况，按照比例（市、区各承担多少）向各区集中一定的资源和财力，包括一定的房屋资源（使用权）、资金，统一拨付苏州图书馆，由苏州图书馆集中使用，以保障分馆建设、运行和文献资源购置的各项经费投入。市级财政与区级财政的投资比例，在市、区两级协商后，由市政府决定。[12]第二阶段，在2011年成功申报创建国家公共文化服务体系示范区之后，苏州市政府颁布了《苏州市公共图书馆总分馆体系建设实施方案》，规定了以区(市)政府为总分馆的建设主体，同时明确了地方政府可以将总分馆委托给苏州图书馆管理，凡实行总分馆整体委托管理的区(市)可以享受市政府在购书经费上的补贴。此外，苏州市政府还批准了总分馆的布局规划，制定了图书馆资源建设、服务、技术、评估等一系列的标准，同时根据总分馆的发展情况增加苏州图书馆的人员编制、运行经费和购书经费。

苏州市区公共图书馆总分馆体系建设所需经费，由市、区两级财政给予保障。2011～2012年创建国家公共文化服务体系示范区期间，购书经费按各区常住人口由市财政统筹，按市、区两级财政，以一定比例分担（独立管理的区总分馆经费由区财政全额负担）；2013～2015年，购书经费由市财政统筹，按市、区两级财政分别承担，视财力情况逐年增加（独立管理的区总分馆经费由区财政全额负担）。县级市公共图书馆总分馆体系建设、购书经费及免费开放等所需经费由各县级市财政给予保障和统筹。

2.3 杭州图书馆

2.3.1 流通过程中文献资产权处理模式

杭州公共图书馆服务体系建设始于2003年，至2008年形成阶段性成果，即以区域联盟为特点的“图书信息服务一证通”工程，打破了杭州地区公共图书馆之间各自为政的局面，实现了地市与区县两级公共图书馆之间的通借通还、资源共享。

为了扩大公共图书馆服务的覆盖人群，特别是农村地区居民，自2009年起，杭州市在“图书信息服务一证通”工程基础之上，对公共图书馆服务有效向下延伸进行了进一步的研究与探索，创造性地设计了“中心馆-总分馆”体系，并于2009年首先在桐庐县开展县乡总分馆建设试点。取得预期效果之后，2011年在江干区、建德市推广，整个杭州市公共图书馆服务体系因此而获得了持续发展的动力。

杭州公共图书馆服务网络统一使用杭州图书馆的ILAS-II管理系统，以完全通借通还为资源共享形式。读者持有统一读者证（一卡通）可以在地区内任何图书馆借阅图书，也可以把所借图书归还到任何图书馆。归还的图书在接受还书的图书馆继续流通，但资产权不变；书目数据库根据图书的流向动态反映藏书地点。网络的物流系统定期将各馆不再需要的图书归还到产权所有馆，由产权所有馆进行处置或剔旧。

2.3.2 模式形成的原因

从联盟制总分馆制到中心馆-总分馆制。2003年，为了实现杭州地区内公共图书馆文献资源的大流通，杭州图书馆在“图书信息服务一证通”的基础上，整合了杭州图书馆、杭州少年儿童图书馆、萧山图书馆、余杭图书馆、富阳图书馆、临安图书馆、建德图书馆、淳安图书馆、桐庐图书馆等九个公共图书馆的文献资源与服务资源，形成了“九馆一证通”，并将街道（乡镇）、社区（村组）的基层服务点也纳入体系，以区域联盟的形式，构建了一个“联盟式总分馆制”的公共图书馆服务体系。即是以杭州图书馆为总馆，区、县、市公共图书馆为分馆，街道（乡镇）和社区（村组）设立基层图书馆（室）的4级图书流通网络体系。在联盟范围之内，全面实现通借通还、馆际互借、图书预约、远程咨询等服务。

随着“联盟式总分馆制”服务体系运作的正常开展，下辖的分馆数量越来越多，杭州图书馆作为总馆在服务网络建设中承担的任务越来越多、压力越来越大，致使对街道（乡镇）及以下图书馆（室）的辐射能力严重不足，无暇顾及街道（乡镇）及以下图书馆（室）的发展，致使基层图书馆发展形成瓶颈，陷于停滞状态。2008年开始，为了进一步壮大区、县、市公共图书馆的力量，发挥区、县、市公共图书馆区域中心和体系节点的作用，加强对服务网络中三、四级分馆和服务点的建设与管理，同时，也与国家分级财政投入建设各级公共图书馆的体制相适应，经过广泛调研，决定在杭州地区推行“中心馆-总分馆”体系。“中心馆-总分馆”体系与原有的“联盟式总分馆制”的四级公共图书馆服务网络体系的设计理念基本一致，仍为四级制，即是以市级公共图书馆的杭州图书馆为中心馆，区、县、市公共图书馆为总馆，街道（乡镇）图书馆为分馆（支馆），社区（村组）图书室为亚分馆（分馆）的四级服务网络体系。新推行的“中心馆-总分馆”体系不仅完全切合地市级公共图书馆建立连锁服务体系之需，符合我国分级财政建设各级公共图书馆的体制，同时还更为明晰了中心馆、总馆的地位与职能，对街道（乡镇）分馆及以下图书馆（室）的引领和指导作用更为有力。

保障措施方面，首先，政府主导，分级投入。由政府出台专门的总分馆建设政策文件，确定建设的总体目标、工作任务和要求，明确街道（乡镇）分馆由区、县、市和街道（乡镇）两级政府共同投入，所有资金一并交由总馆统一采购，确定总馆为管理主体。通过制订相应的《分馆管理暂行办法》，明确各分馆的管理职责等。同时，区、县、市政府需根据分馆数量和规模，分配人员指标，以保障分馆工作的正常开展。其次，建立了统一采购、统一编目、统一配送的文献保障模式。区、县、市和街道（乡镇）两级政府投入的购书经费，交由总馆集中管理，统一规划、统一采购、统一编目、统一资源配置。文献配置：总馆在分馆开馆时，一次性给予一定数量的图书与碟片，以备流通之需。

协议规定明确责任，区、县、市文广新局负责辖区内街道（乡镇）分馆建设的整体规划与协调以及督查指导任务的落实。街道（乡镇）政府是为当地街道（乡镇)分馆建设的责任主体，负责落实本街道（乡镇）分馆的日常运行（如水电、通讯、办公等）、馆舍维护，以及由当地配备的管理人员的工资等费用；街道（乡镇）政府确保每年人均不少于1元的购书经费，交由区、县、市公共图书馆统一管理；区、县、市政府每年给予分馆相应的配套购书经费，用于统一购置书刊。

总分馆统一采用中心馆提供的“图书馆集群管理系统”，通借通还、资源共享，建立读者服务保障体系。

3 比较与评价

嘉兴图书馆图书资源产权属于嘉兴市图书馆，其他设备产权属于乡镇分馆。文献资源产权明确归市馆，可以保证资源建设过程中的重复建设，节约建设成本，同时可减少计算机管理系统的操作复杂度。对于用户来说，使用一张借阅证，可以在体系内任一图书馆借书，同时可以将书还到任一图书馆，方便利用图书馆。但也存在缺陷。首先，产权明晰，市馆就需担负起定期进行文献资源的采集和剔旧增加的任务，增加了市馆的工作负担和强度。其次，从图书馆的评估标准可知，文献资源的馆藏量是图书馆评估中的重要指标，若文献资源归市馆，乡镇图书馆则没有购书经费，没有馆藏量，只有文献使用权，只有服务数据，在图书馆评估中不占优势。第三，在总分馆体系中，文献资源是不断地流动的，在流通过程中难免会出现丢失或者损坏。由于文献资源的产权归总馆，但是读者可以将借阅的图书还到任一图书馆，流通过程中文献资源出现丢失或者损坏的责任难以界定，是由总馆重新购买、编目再进入流通，还是由出借馆来负责？这类具体问题需要明确规定。

杭州图书馆与嘉兴图书馆在进行文献资源产权关系的处理过程中有类似，文献资源的产权同样归市馆所有。与嘉兴图书馆不同的是，杭州总分馆中的各个成员馆都有属于自己独立的购书经费，成员馆自己采购的图书资源的产权归各成员馆所有，在流通过程中通过色标进行标识。成员馆根据需求可以向市馆提出采购要求，由市馆购买，完成分编后进入流通。杭州图书馆的总馆及各分馆的文献资源产权明确，谁购买就归谁所有。分馆可以根据自己的经费支持情况，进行分馆的馆藏建设，改善馆藏，成员馆也有自己的馆藏量，这样在图书馆评估中可以占优势。但也容易造成重复建设，增加建设成本。另外，成员馆根据自己的需求向总馆提出购书申请，总馆批准后编进入流通，这样环节多，时间长。对于用户来说，时间成本高，不利于提高信息服务效能。对于图书馆文献资源剔旧工作来说，总馆与分馆均要定期进行剔旧工作，其物流运行成本较高。

苏州图书馆发展的第一阶段，实行的是“动态资产权”基础上的通借通还。书流到哪里产权就归哪个馆，是浮动产权的概念，动态资产权的产权关系处理方式很好地解决了通借通还中的物流问题，提高了图书馆之间资源共享的效率，方便了读者。但是这种处理方式对总馆的管理要求比较高，不仅需要总馆在地方政府和分馆中推行“动态资产权”的概念，而且要求总馆密切关注图书流向，科学地进行图书调配，需要总分馆有一套科学的计算机管理系统，在读者借还书时，及时自动变更资产权记录。同时，这种处理模式，对于社区分馆来说，无法有效地进行各自的馆藏建设，其文献资源依靠市馆的调配，在一定程度上限制了社区分馆的发展。由于人口密度分布不均，对文献资源的需求量不同，造成不同社区分馆的文献资源拥有量不均衡。对于总馆来说，当大量文献资源外流的时候，文献资源的产权亦随之外流，馆藏大量“缩水”将对评估造成影响。

（来稿时间：2014年9月）

1.何立芳.刍议总分馆制在国内图书馆的实现.图书情报工作.2009，53（7）：59-62

2.邱冠华，于良芝，许晓霞.覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案.北京：北京图书馆出版社，2008

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