谈我国公共图书馆法人治理结构的建立和完善——基于中美公共图书馆治理结构的比较分析

许蕴茹（辽宁省图书馆　辽宁沈阳　110015）

·专题研究·

谈我国公共图书馆法人治理结构的建立和完善
——基于中美公共图书馆治理结构的比较分析

许蕴茹
（辽宁省图书馆辽宁沈阳110015）

〔摘要〕源于公司管理需要的法人治理结构，近年来在公益性服务领域得到扩展和应用，公共图书馆也在探索法人治理结构的建立。法人治理结构由决策层、管理层、监督层构成，三方相互协调与制约，而理事会是法人治理结构的核心。对比美国图书馆完善的理事会制度与我国现行的图书馆治理特点，可以看出在我国推行法人治理结构的重要性。近些年，法人治理结构已在我国个别图书馆开展试点，分析其发展现状及问题，需从政策法规、政府、理事会几方面着手，进一步完善我国公共图书馆法人治理结构。

〔关键词〕公共图书馆法人治理结构治理结构中美

1　公共图书馆法人治理结构的基本问题

1.1法人治理结构的概念

法人治理结构（Corporate Governance）又译为“公司治理结构”，最早由美国经济理论界于20世纪70年代初提出。公司法人治理结构按照我国《公司法》的规定由股东会（或股东大会）、董事会、监事会、经理四个部分依法设置组成，通过这一结构，明确了四者之间的权利、责任、利益分配及相互制衡的关系。[1]即股东大会体现的是所有者对公司的最终所有权，由股东大会选举产生的董事会是公司的最高决策机构，经理受聘于董事会，是经营者、执行者，监事会对公司的财务和董事、经营者的行为发挥监督作用。

1.2公共图书馆法人治理结构

与公司法人治理结构相同，公共图书馆的法人治理结构通过利益相关者组成的理事会（即公司法人治理结构中的董事会）来负责图书馆重要事务的决策、馆长（即公司法人治理结构中的经理）的聘用，通过权责分明、互动互利的有效机制，实现对利益相关者的约束和激励，从而促进图书馆的良性发展。

而不同于公司法人治理结构，公共图书馆法人治理结构属于事业单位法人治理结构范畴。事业单位法人治理结构是事业单位为了独立行使决策权力、自主管理、责任承担而依法建立的一套组织机构和管理体制。在操作层面上，公共图书馆的法人治理结构由决策层、管理层、监督层构成，三方相互协调与制约。

1.2.1决策层。在公共图书馆法人治理结构中，决策层由理事会担当。理事会成员一般由政府部门代表、社会人士、行政执行人等组成，并以社会人士为主。作为决策机构，理事会主要负责确定图书馆整体发展战略与规划，对图书馆重大问题进行决策。理事会是法人治理结构的核心，其主要职能包括：理事会章程的审议，图书馆发展方针和工作计划的确定，推荐及聘任图书馆行政负责人，对图书馆人事、财务等方面的重要事项进行审议，促进图书馆与社会公众、与政府的沟通等。同时，理事会可根据需要设立若干分支机构，如咨询委员会、财务委员会、审计委员会、监督委员会及其他临时委员会等。[2]

1.2.2管理层。管理层是图书馆的执行机构，负责执行理事会做出的决策及对图书馆日常业务活动进行管理。管理层一般由馆长（由理事会任命）及其副职组成，他们对理事会负责。馆长作为图书馆法人代表，参与理事会决议，向理事会汇报工作，受理事会监督。管理层的基本职责包括：实施图书馆年度工作计划，制定图书馆发展规划、绩效评估标准，对行政、财务、人力资源等日常业务活动进行管理。

决策层与管理层的关系是，决策层只决策不直接参与管理，是管理层的支持者；管理层执行决策层的决策并接受其监督，为决策层工作提供保障。[3]

1.2.3监督层。监督层的职责一般由监事会或理事会下设的监督委员会负责。监事会成员一般由非管理层人员组成，其基本职能是对理事会的决策是否合理合法、管理层对决策的执行情况、馆长的职责履行情况及图书馆财务情况等进行监督。监事会有权参加理事会议，但没有投票权。[4]

2　美国公共图书馆治理结构的特点及经验

作为世界上公共图书馆服务最完善的国家之一，美国公共图书馆治理的特点及经验对于完善我国公共图书馆治理结构有着十分积极的借鉴意义。在美国公共图书馆治理结构中，其治理主体不是政府部门，也不是图书馆馆长，而是图书馆理事会。图书馆理事会（Library Trustees），有的地方也叫图书馆委员会（Library Board），是图书馆管理体制的重要部分，是一种民主开放的图书馆管理模式。

2.1美国公共图书馆理事会制度简介

美国是世界上最早产生公共图书馆理事会制度的国家，1848年，美国马萨诸塞州议会通过了在波士顿市建立公共图书馆的议案，该图书馆创建者在管理方式上创立了理事会制度。[5]这种极具现代理念的管理制度创建至今，已被世界上许多国家效仿。

美国图书馆的管理模式是在完善的立法基础上的分权分散式管理。美国的图书馆法规定了图书馆的管理机构是图书馆理事会，理事会负责研究确定图书馆的方针、政策、经费、实施等问题。理事会的类型从纵向上分，有国家级图书馆理事会和州级图书馆理事会、县级图书馆理事会；从横向上分有公共图书馆理事会、学区图书馆理事会、公共图书馆特区理事会和大学公共图书馆理事会等。

美国并没有主管图书馆的统一行政机构，在全国范围内，“国家图书馆和信息科学委员会”（NCLIS）作为一个非行政机构，承担着向总统和国会提出执行合适的国家政策的建议、研究国家图书馆与信息需求并开发整体计划、对图书馆信息资源与服务进行评价等职责。[6]

2.2美国公共图书馆理事会的权利、职责和组织规则

美国图书馆理事会模式多样。下文以州级公共图书馆——华盛顿图书馆为例介绍理事会的权利、任务和组织规则。

公共图书馆理事会的权利包括：聘用图书馆馆长并规定其职责，向立法机构提交年度预算，控制图书馆财务，监督图书馆财产的保管与维护，接受给图书馆的捐赠，购买或租赁用于图书馆建设的地产、建筑物，制定各种指导理事会工作的管理和规章制度，购买图书等。

公共图书馆理事会的职责包括：确定理事会的组织机构和规章制度；定期审议政策；制定文献采购政策；依法确保公众获取理事会会议记录及图书馆政策、规划的权力；聘用称职的馆长；与馆长合作制定图书馆发展规划与年度报告；委托馆长进行图书馆管理，理事会不介入微观管理；了解与图书馆有关的法律，审议图书馆年度预算；依法确保图书馆有足够的资金；为员工制定薪酬并提供继续教育的机会等。

公共图书馆理事会的组织规则包括：①任期，理事的连续任期不超过两个，由五个理事组成的理事会任期为五年，由七个理事组成的理事会任期为七年；②专门委员会，理事会根据实际需要设立若干专门委员会，如人事委员会、预算和财务委员会、规划委员会等；③理事会会议，图书馆理事会主要通过公共会议处理事务，公共会议要求对外开放，任何人都可出席会议；④理事会的休假制度，在理事会休假期间对其绩效进行年度评价；⑤理事的自我评价。[7]

3　我国公共图书馆治理的特点及弊端

3.1政府为主体的治理结构

在我国，公共图书馆属于事业单位范畴，是由政府举办又隶属于政府的公共机构。理论上而言，图书馆的治理主体，应为介于举办者（政府）与执行者（馆长）之间的组织，而在我国现行的图书馆治理结构下，这样的组织并不存在，而政府，正是在这种形势下充当着图书馆治理主体的角色。在这一治理结构下，图书馆的运行和发展完全由政府掌控，尤其是在图书馆立法不健全的情况下，政府的行政权力控制了图书馆的全部事务，图书馆自主权严重缺失。

3.2治理过程政事不分，行政化严重

在我国，每一级政府的行政区域即为一个公共图书馆治理单元（实施图书馆治理的特定区域范围，即构成了图书馆治理单元），在图书馆治理单元与行政区域同构的前提下，政府又充当了图书馆的治理主体，这就造成了图书馆事务与政府行政事务的同构。“行政”与“事业”两个部门的职责权限划分不明确，使得政府在治理图书馆的过程中政事不分，图书馆事务被完全行政化。值得一提的是，这种政事不分的管理模式所存在的诸多弊端正在被国家和政府所逐渐重视，因此，实现“政事分开、管办分离”也成为事业单位改革的方向与目标。

3.3无法形成法人治理结构

对于包括图书馆在内的公共机构，科学合理的治理应为决策、执行、监督三层面的相互分离与制约，形成分权制衡的模式；而建立完善的法人治理结构正是实现科学合理治理的前提。美国等发达国家公共图书馆的理事会制度与这种科学合理的治理结构大致相同，但我国公共图书馆在现行的管理模式下，却无法形成法人治理结构。法人治理结构的缺失，使得我国在公共图书馆治理过程中，决策、执行与监督三层面权利归属不明、职责混淆不清，因此无法实现科学合理的治理。

4　 我国公共图书馆建立法人治理结构的重要性

综合中美两国公共图书馆治理结构的比较分析，可以看出，我国图书馆治理结构尚待改革，而目前，以理事会制度为核心的法人治理结构是我国公共图书馆改善治理结构，达到科学合理治理的最佳途径。

4.1建立法人治理结构是实现公共图书馆科学合理治理的必要条件

我国公共图书馆的科学合理治理，一是要实现放权与自治。所谓放权与自治是指政府把现有对图书馆的治理权力下放给代理机构，政府只负责宏观调控而不参与管理图书馆事务，由代理机构代替图书馆所有者（公民）完全行使图书馆事务的决策权。在法人治理结构中，图书馆理事会作为一个代理机构，充分行使决策权，可以说，法人治理结构的建立可以实现图书馆治理的放权与自治；同时，也体现了新公共管理理论（NPS）中“让管理者管理”的理念。二是要实现分权与制衡，即改变现有的决策者、执行者、监督者划分不清的管理模式，使三者相互分离、相互制约。在法人治理结构中，决策层由理事会担当，其充分发挥决策权却不参与图书馆的微观管理，即不参与管理层的执行，监督层由非管理层担当，真正意义地实现决策、执行、监督的三方分离与制衡。

4.2建立法人治理结构是政府职能转变的客观需要

新公共管理理论（NPS）主张“政府掌舵而不划桨”，表明在公共事务管理中，政府职能转变的方向应由微观管理转向宏观调控。在市场经济体制日益健全的时代背景下，政府正逐渐将对公共事务的管理权利下放给各行业自身，加强各行业的自主权。而法人治理结构，正适应政府职能转变的这种需要。在法人治理结构下，公共图书馆拥有充分的自主权，由利益相关者组建的理事会成为图书馆的治理主体，而政府则完全不再参与图书馆事务的管理，仅作为公共图书馆举办者、提供者、立法者对图书馆的发展进行“掌舵”。[8]

4.3建立法人治理结构是深化公益性事业单位改革的必然要求

事业单位作为我国特有的一类组织机构，其管理普遍存在着行政化严重、管办不分、效能不高、活力不足、监督机制不健全等现象。无论政府、民众还是事业单位自身都充分认识到事业单位改革势在必行。近些年，我国事业单位改革也正在逐步推进，2011年3月《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》颁布，对于公益性事业单位改革明确提出要“实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系”，“建立健全法人治理结构”。可见，“政事分开、管办分离”，是公益性事业单位改革的基本方向和目标。“政事分开”即“行政”与“事业”职责界限明确划分，“管办分离”即“管理者”与“举办者”分离，而建立法人治理结构则是实现这一目标的重要途径。

5　我国公共图书馆法人治理结构发展现状及问题

5.1我国公共图书馆法人治理结构发展现状

5.1.1政策层面。2011年3月，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布，把健全法人治理结构作为推进公益服务事业单位改革的重要内容。同年，国务院办公厅印发了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，系统阐述了建立事业单位法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构”，“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会”。

5.1.2实践层面。2007年，深圳市事业单位体制改革第二轮方案出台，提出要在适宜组建理事会的事业单位进行试点。建立事业单位法人治理结构，深圳市图书馆是第一批十个试点单位之一。2008年，深圳市图书馆正式启动法人治理结构，制定了《深圳图书馆理事会章程》；2010年12月，理事会成立，共计11人：主管部门分管领导1名（理事长），政府代表1名，行政执行人1名（馆长），图书馆员工代表1名，社会人士7名（社会人士包括社会科学界、文学艺术界、科技界、教育界、读者代表各1名、图书情报界2名）。除深圳图书馆外，深圳少儿图书馆、深圳大学城图书馆是深圳市第二批进行法人治理结构建立的试点单位。[9]可见，公共图书馆法人治理结构在我国实践时间不长、实践单位少，大多图书馆都处于观望状态。

5.2我国公共图书馆法人治理结构实践中存在的问题以深圳图书馆为例，纵观深图法人治理结构启动6年来的发展轨迹，不难看出我国公共图书馆法人治理结构建立初期存在的一些问题。

5.2.1政府与理事会的关系未理清。在法人治理结构中，理事会应当是处于政府和图书馆之间的一种准自治机构。政府与理事会的关系并不是领导与被领导，而是政策引导、经费约束和行为监督，政府不能直接干预理事会决策。深圳图书馆理事会成立以来，政府并未如预期那样转变职能，实现放权，图书馆受地方主管部门监管，理事长由地方主管部门的分管领导出任，政府在图书馆事务的决策中仍然占着最重要的比重。而理事会则更像是政府的一个咨询机构或专家委员会，就如同政协，只参政议政，却不执政。[10]

5.2.2政策与立法支持不够。国外图书馆理事会制度的成功，很大一部分原因来自于其健全的法律保障，如美国、英国、加拿大、日本等公共图书馆事业较发达国家，都拥有图书馆事业的专门法规。而我国一直没有出台专门的国家性的图书馆法，一些现有的地方法规也并未对图书馆的运作方式和原则有所规定。深圳图书馆建立法人治理结构所依据的深圳市委、市政府办公厅颁布的《关于印发事业单位体制改革创新七项专项改革方案的通知》，也并未对法人治理结构和理事会制度作出详细的规范。正是由于相关法律的缺失，使得法人治理结构建立容易，操作不易。[11]

6　建立和完善我国公共图书馆法人治理结构的重点

综合分析国外理事会制度的成功经验以及正处于起步期的我国法人治理结构存在的问题，要在我国公共图书馆进一步建立和完善法人治理结构，须做好以下重点工作：

6.1政策法规方面——健全法制保障

不同于深圳几家图书馆的试点行为，在我国图书馆界全面实施和完善法人治理结构，这无疑是一种制度的变迁与改革。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为图书馆治理制度的改革指明了方向。然而，要想把改革引向深处，达到预期目的，没有相应的法制保障是无法实现的。显然，我国现有的政策法规还不足以为图书馆法人治理结构的实施提供足够的支撑；因此，除了正在拟制中的国家性的公共图书馆法要尽快出台外；相关的事业单位改革政策、文化事业发展政策也要对法人治理结构尤其是理事会制度做出明确的规定。

6.2政府方面——找准角色定位

法人治理结构的建立能否取得预期成效，政府的职能转变与角色定位是关键。深图法人治理结构启动至今，之所以没能如国外图书馆一样充分发挥理事会的功能与价值，最大的原因就在于政府没有将自身从图书馆领导者的角色中抽离出来。在法人治理结构下，政府之于图书馆，既要充分体现其对于公共图书馆事业的关怀与支持，又不能直接参与图书馆的管理与决策。关于政府角色的定位可以参考美国波士顿市政府对于图书馆的管理——一种实权市长制下的理事会管理，市长直接参与理事会成员的委任和图书馆的管理，使图书馆理事会可以与地方最高行政长官直接对话。当然，我们没必要照搬美国的管理模式，但作为参考，在政府与图书馆之间设立一个理事会管理机构，使图书馆不再受地方文化主管部门的束缚，从而使理事会的价值能得到充分体现。

6.3图书馆方面——转变传统理念

目前，虽然我国绝大部分公共图书馆把服务民众、创造社会公益价值作为工作重心，但是在实践中却往往体现出“官本位”思想，这也是现行的治理结构下不可避免的一种现象。长久以来，图书馆“行政化”的思想根深蒂固，要建立法人治理结构，就要打破这种思想禁锢，使图书馆从执行层到普通员工都能认识到治理主体从政府到理事会的转变，并充分认可理事会的存在和价值，执行理事会的决策、配合理事会的工作。同时，在法人治理结构下，图书馆通过自治激发自身活力、调动员工积极性，从而为广大公众提供更多更好的社会服务，改变社会对图书馆的传统认识，使图书馆成为公众生活中不可或缺的一部分。

6.4理事会方面——搞好自身建设

理事会是法人治理结构的核心，因此，搞好理事会的自身建设是完善公共图书馆法人治理结构的重点，成熟和完善的理事会才能得到民众、政府以及图书馆的认可。

6.4.1健全自身规章制度。科学建立和不断完善理事会规章制度，才能保证理事会职能的充分发挥，也是确保理事会民主、公开、高效的对图书馆进行管理和决策的重要条件。《理事会章程》是最基本的理事会规章制度，其规定了理事会成员组成办法、理事职责以及理事会的议事规则等。此外，还包括相关的配套制度，如年度报告、信息公开、绩效评估和审计监督制度等。

6.4.2科学组建理事会成员。理事会的组建是否科学，关键在于选人，即界定和选择什么样的人作为理事会成员。一般来说，理事会应由举办者（即政府）负责牵头组建，图书馆积极配合。理事会组建首要的原则是要具有广泛代表性，能够代表社会各阶层的利益；二是要选择热心于图书馆事业、有责任心、能够为图书馆贡献智慧和力量的人，三是要遵照既定的程序和标准选人，避免随意性和任人唯亲的现象。除此之外，理事会成员中，要有一定数量的“中立理事”，这是指既不受政府控制，同时图书馆决策又与其个人利益无关的理事。[12]

7　结语

公共图书馆从现有的治理结构到法人治理结构，是一种制度的变迁与改革，正处于改革初期的图书馆人，要进行不断的探索和发现。这些探索和发现可能来自于经验，也可能来自于教训，无论怎样，都是我国公共图书馆走向进步的过程。相信这个过程最终会让我们的公共图书馆事业得到更好的发展，也会使公众享受到更多的图书馆资源与服务。

（来稿时间：2014年7月）

参考文献：

1,2.蒋永福. 论公共图书馆法人治理结构. 图书馆学研究，2011（1）：40-45

3.肖荣梅. 公共图书馆法人治理结构初探. 深图通讯，2008（2）

4,7.蒋永福. 现代公共图书馆制度研究.北京：知识产权出版社，2010：146-273

5.冯 佳. 国外公共图书馆理事会制度及启示——以美国波士顿公共图书馆理事会制度为例. 图书馆建设，2010（6）：93-97

6,8,12.蒋永福. 在我国实行公共图书馆理事会制度的理论思考. 山东图书馆学刊，2010（6）：23-27

9,10.吴晞.变革的名与实：“图书馆法人治理结构”实历摭拾. 图书馆，2014(2)：4,7

11.张洪彬. 试论图书馆理事会制度及其运作机制. 图书馆，2009（3）：30-32

〔分类号〕G258.2

〔作者简介〕许蕴茹(1979- ),女，汉，本科，馆员，辽宁省图书馆人事教育科副科长，研究方向：图书馆制度研究、图书馆人力资源开发与利用。

The Establishment and Improvement of Public Library Corporate Governance in China——Analysis Based on the Comparison of the Chinese and American Public Libraries

Xu Yunru
(Liaoning Provincial Library)

〔Abstract 〕Based on the corporate governance structure needed by 3the company’s management, together with the extension and application achieved in the public service, the field of public libraries also explore the way of establishing corporate governance structure. The corporate governance structure consists of decision-making, management and supervision layers, which coordinate and restrict each other. However, the Council is the core of corporate governance structure. Comparing the perfect system of the Council of the American Library with the characteristic of China’s current system of governance, you can see the importance of the implementation of the corporate governance structure in our country. In recent years, corporate governance has been carried out in some individual libraries in order to analyze the current situation and development issues. Only rooting from the policies and regulations from the government, the Council can further improvement be made in the corporate governance structure of public library.

〔Key words 〕Public libraryCorporate governance structureGovernance structureChina and American