深圳社会组织发展存在的问题及应对措施

黄捷怀

深圳的社会组织发展很快，截至2014年底，全市通过审批登记的社会组织8200个，还有许多没有经过审批登记的组织在开展活动。社会组织的快速发展，是社会发展进步的结果，也是政府主导社会管理向社会综合治理发展的必然。社会组织具有基层性和群众性，它在沟通党政与民众之间起到了桥梁纽带的作用，在缓解经济社会发展过程中出现的问题与矛盾是“润滑剂”和“减压器”，解民意聚民心是“黏合剂”。社会组织能否健康发展，与社会经济发展、社会治理关系重大，因此，发展引导和发挥好社会组织的作用具有现实和深远的意义。

然而，社会组织在发展过程中也存在不少问题，如组织松散，素质不高，功能作用不到位，开展活动处于业余低端状态。在低门槛、重登记、轻管理的情况下，社会组织会发展得越来越快，因此，如何正规社会组织在发展中存在的问题，引导社会组织健康发展，成了党和政府不可回避的现实。

一、社会组织发展中存在的问题及原因

（一）监管体制存在问题。一是政府部门对社会组织的地位和作用定位不够准确。有人认为社会组织很脆弱，人员复杂，组织不严密，不能弥补政府在社会管理上的缺失，不能预见社会组织在发展国民经济、社会治理中的作用，更不能从经济发展战略的高度来认识和培育它；也有人认为发展社会组织是领导和职能部门的事情，与政府无关；甚至认为社会组织的出现会对政府产生新的管理压力，会给政府部门工作带来麻烦，导致对发展社会组织的动力和积极性不足，在落实关于发展社会组织的政策和措施时产生阻力。二是社会组织结构要合理调整，发展空间要进一步拓展。深圳社会组织发展势头比较强的是互益性组织，公益性、慈善类组织发展偏弱。公益性社会组织的发展处在半休眠状态，特别是慈善、社会福利和公共服务等领域的公益性社会组织数量少，规模小。三是政府主导型偏多，个人自发型偏少。从深圳社会组织的发起方式可以看出，个人发起的社会组织占全市社会组织的比例很小。这说明深圳社会组织群众基础不好，民众的认识和关注度不高。四是社会组织内部管理松散和缺乏自律。部分社会组织内部章程不完善，有些没有按照非营利社会组织要求设立财务制度，账目零乱，有的违规收费，有的打着政府的旗号，以服务会员为幌子，借机收取费用，有的某些商业机构合作，以商业运作的模式签订协议，以约定分红比例等手段，获得收入。

（二）政府对社会组织监督不够。一是没有建立社会组织管理制度。只重视社会组织的申请和设置登记标准，而对批准成立的组织监督管理没有跟上，导致各个组织成立后各自为政，甚至出现无政府状态。二是对于社会组织的信息公开、财务公开等没有制定法规性文件，特别是各社会组织收取会费、拉赞助、搞捐款等行为没有标准，无法依照法律程序对社会组织的各项活动进行核查审计，使组织内部产生纠纷。三是没有一支专业强、统一的执法力量，无法对违法违纪的社会组织进行监督管理和查处。

（三）各项扶持社会组织发展的制度没有跟上。一是社会组织得到的支持很少，宣传服务所需的资金、公益慈善资金、民生维权、社团组织培育资金等，没有办法以政府财政预算来兑现。二是政府对购买服务认识和实际操作不统一，只停留在认识上，没有转化为扶持社会组织的实际行为，应该有的优惠政策没有兑现。三是政府购买服务目前主要集中在项目型和社会组织服务两种，关于社会保障、社会救助等比较重要业务领域的公共服务还没有。四是社会组织购买服务在资金预算、额度、划拨、应用上无制度可依，标准不一。五是政府职能转移后经费没有落实，社会组织承接了主管部门的行业项目后，因为没有专项经费的保障，只能勉为其难地花大量人力、物力免费为政府服务。

（四）社会组织的质量和服务水平需要提高。一是社会组织专业人才少。由于缺乏资金，工资低，办公地点不固定，环境差，无法吸引高素质人才，直接影响到整个领域的质量和水平。二是服务水平处于业余状态，发挥不了应有的作用。

二、对策建议

（一）加强宣传，营造氛围。社会组织具有基层性和群众性，具有桥梁和纽带作用，是法治社会涌现的新生力量，推动培育和发展好社会组织，对新时期社会监督管理体制的创新和加强社会综合治理，意义十分重大。一是做好宣传、提高对社会组织的地位和作用的认识。通过各种媒介宣传社会组织的地位和作用，提高对社会组织参与社会治理的必要性和必然性的认识，让民众认知社会组织、主动关注和积极参与。二是通过每年召开的“两会”，由代表和委员以提案的方式，让社会组织与全社会各个界别发生链接，不断提升社会组织的影响力，营造培育和发展社会组织的良好氛围。三是建立起接地气、贴近民众，示范作用好，有活力，善于协调，能帮助民众解决问题的适应新形势要求的社会组织，使广大群众有事情时第一时间想到找社会组织，而不是停留在“有困难找政府”的阶段，使社会组织与经济社会发展相适应，使民众真正受益。

（二）破思维定势，完成“大政府”向“小政府” 的转变，结束政府拥权自大。这是行政管理向社会治理过渡的必要。一是单靠行政手段管理社会与经济社会的发展相比较已经滞后，简单地说，在市场经济体制条件下，社会各种新问题新矛盾异常突出，要妥善解决这些问题和矛盾，构建和谐社会，促使社会经济保持良好的发展势头，政府显得力不从心，越来越多的事情政府不便于插手，只有通过政府以外的社会组织来参与社会综合治理。二是政府角色转换的必然要求。政府的角色是保障民众的公共服务，要把对民众服务数量和质量作为工作的宗旨，因此，培育和发展社会组织并有效地发挥社会组织在参与社会治理的作用，就要求建立起一个综合服务机制，发挥政府牵头和引领作用，广泛挖掘社会各届力量和资源，最大程度地增加服务民众覆盖面，提高服务质量和效果。三是保障民生建设的必然要求。深圳作为全国经济示范区，要实现经济快速平稳健康向前发展，一定会遇到社会转型，经济调整，优化结构所带来的种种困难压力和挑战。对于这些新的社会问题，要加快民生建设步伐，加强社会综合治理，促使社会组织的功能和作用得到全面发挥。与此同时，加快民主法治建设，使民众能够实现自身意愿和维护自身利益。四是购买服务要形成制度化，部分职能要尽快转移。要发挥社会组织的功能和作用，政府必需扶持社会组织，社会组织在承接了政府提供的产品后，进而取得生存的依托，社会组织的职能被激活，从而减轻或者完成政府不能完成的事务。现在的情况是很多社会组织因为没有政府的扶持，没有拿到政府转移出来的项目，很少甚至没有参与社会管理和公共服务活动，基本处于半休眠状态，功能作用没有发挥出来。因此，政府应该把行业咨信、评价标准制定、专业计统、产业设计和产业升级规划、政绩评价、经济运行研讨、交流展出、人才招聘与培训、认定执业资格、打击伪劣等信息情报的采集以及专题调查研究等相关职能，都转移或委托给相关社会组织，根据约定的条件，落实事转费随，划拨经费。

（三）体制要创新，切实政社分开、企社分开。一是对工会、青联、妇联三大组功能重新定位。“工青妇” 应当在社会综合治理中起到引领和协调作用，其功能应该是传递政府的意志，渗透到各行各业，广泛接触，融入普通民众。而不是简单的波浪式的扶贫帮困和搞一些所谓的政治宣传活动。应当在民众的维权、利益分配和调整、民生建设工程的论证，反映民声民意等方面发挥更大的作用，主动积极参地与社会治理和创新。二是政社分开。社会组织的职能、人员机构和财务等方面与政府、事业单位应彻底脱钩，切实解决好“明脱暗挂”问题。三是企社分开。社会组织人员不能由营利性企业人员兼职，财务上更不能鱼水混合，避免违反组织宗旨，违规运作。

（四）加大培育和扶植力度，积极引导社会组织走向成熟，使之卓有成效地发挥作用。一是扶持公益类组织，使各行各业协会、民企商会平稳发展，激励全社会所有力量组织兴办自发型非营利性组织，使新型社会组织不断涌现。二是出台有针对性的激励措施，对服务民众，公众受益多、示范作用突出，榜样作用好的社会组织进行奖励。三是保证社会组织法人的独立性，进一步强化组织的自我约束和信誉度，树立公共信任形象。四是依据社会组织宗旨，按照章程开展活动，力争在资金筹措、项目实施、技术层面的交流、反映民声、维权等方面收效更佳，有效地支持会员、行业的发展，为社会提供更多的慈善公共服务。

（五）加强监督管理，违法必究，执法必严。有法必依，执法必严，是规范社会组织发展、惩治违法行为、使社会稳定和谐发展的主要手段和重要保障。一是要使执法主体合法化，避免执法所带来的负面影响，要打造一支专业性强，高素质，能力强的一流的执法队伍，各部门之间还要多沟通联动，互通有无，密切配合，形成多管齐下的常态，确保联合执法开展扎实到位。二是根据民众反映和诉求，呼声高的疑难问题和热点问题，制定预案，构建多级调处机制，对违法行为进行严格查处。三是统一领导，统一管理。对社会组织的管理要有顶层设计，即全市社会组织必须依据法规，各司其职，依照条块对应的监督管理办法。对所有社会组织进行清查整治，引导社会组织步入正常的规范化管理轨道，建立适应社会经济发展的管理新秩序。三是加强年度审核工作，树立年度审核工作的权威，强化年检率，把年度审核工作与监管工作、成绩效果评定对应地结合起来，强化监督管理力度。对无视法规，违法运作，一经查实要坚决打击和取缔，压缩违规运行的想象空间，净化社会组织运行环境。