基层社区治理体系与治理能力现代化的路径选择

倪赤丹

随着中国社会转型的深化，城市基层的社会结构和城市居民生活方式、互动方式都发生了深刻变化，城市社区在改革、发展、稳定中的作用越来越突出，城市社区治理成为一个重要的理论和现实课题。历史和经验都表明，社区治理体制的不断完善，居民社区意识和社区认同的培育发展，社区凝聚力和向心力的不断增强，对于新形势下构建社会主义和谐社会有着重要作用。

党的十八届三中全会确指出，要实现国家治理体系与治理能力的现代化，就必须健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。但是，选择怎样的社区治理路径，直接关系到社区治理体系与治理能力现代化的成败，关系到党的执政基础的巩固和社会主义和谐社会的构建。

一、社区治理是国家治理体系的重要组成部分

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化。社区作为国家治理的基本单位，社区治理既是国家治理在基层社区的体现，更是国家治理体系与治理能力现代化的基础性工程。

一方面，基层社区治理是国家治理体系与治理能力的重要基石。基层社区治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。在党的十八届三中全会决定中把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面，具有很强的战略指导性和问题针对性，为我们深刻理解社会治理体制创新在国家治理现代化中的功能定位提供了指导。

另一方面，基层社区治理现代化是国家治理现代化的重要体现。治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，治理体系平台搭建好了，治理能力才能提高；治理能力提高了，治理体系才能充分发挥效能。而所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法治方式治理国家，把各方面的制度优势转化为治理国家的效能。健全的治理体系、高超的治理能力，是国家有序运行、健康发展的基本条件，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。社区治理直接面对群众，以社情民意和民众需求为导向，以服务供给与资源链接为手段，指向构建一个文明祥和、安定有序的文明社会，这与国家治理体系与治理能力现代的目标是一致的。

二、城市社区治理的现状与问题分析

作为社会的重要组成部分，社区的发展与变迁是整个中国社会发展变迁的缩影，它体现了社会发展的水平和变迁的趋势，同时社区本身作为一种建构性力量也激发社会发展的活力，制约着社会发展的方向。我国城市社区体制的发展演变是时代的产物，体现了发展的要求。作为改革开放的前沿阵地，深圳社区体制一开始就呈现一个开放的姿态，为全国社区建设提供了经验。

在深圳社区变迁的背景中，选取新围社区作为个案，从2014年4月至2014年8月，通过文献查阅、座谈会、焦点访谈、问卷调查等方式，来观察和分析深圳社区自治的现状与问题。

（一）新围社区概况

新围社区是典型的农村城市化社区，占地面积6.4平方公里，现有居民两万余户，总人口五万余人，流动人口占了绝大多数。社区工作站、居委会为“一站一居”模式。主要由新围、官龙、九祥岭、留仙洞四个自然村，以及丽新花园、丽新小区、学子荔园、官龙名苑四个居民住宅小区组成。

新围社区有着悠久的历史，新围村的祖先是从广东兴宁迁入的刘氏客家人，组建村落，形成新围村的雏形。在清末民初，建了刘氏宗祠。后来陆续有其他居民迁入，并且在附近形成村落：1910年左右从广东兴宁迁入另一批刘氏客家人，组建了官龙村；1930年左右从石岩、龙华等地迁入的居民组建九祥岭村；1947年从鹤山等地迁入的郑氏客家人，组建留仙洞村。这就是现在新围社区管辖的四个自然村。该社区先后经历了以村民委员会为主的乡政村治、村改居的议行分设体制、居站分设的社区管理体制。变迁历程所带来的变化对于我们观察深圳社区治理体制的转变及其影响因素有着重要的参考意义。

（二）新围社区治理现状分析

一是社区高度分化。新围社区地处深圳原关内与关外的结合部，是典型的“村改居”社区，30多年来，经济的快速发展促进了社区社会分化。

人口分化形成。该社区目前有总人口五万余人，其中户籍人口四千余人，原住民一千余人，流动人口占了绝大多数。一般来说，原住民作为深圳城市化最大受益者，他们既享受了社区股份公司分红，又拥有物业收入，在经济上处于优势地位；而户籍人口虽然作为外来人口，但是由于其拥有知识、技术，逐步成为社区中间阶层；流动人口租住原住民物业中，他们或是从事较低端产业，或是新移民，还处在社区底层。这三大人群之间除了在物业租住方面会产生往来，基本上缺乏交流，尤其是原住民形成了相对封闭的社会系统。

组织分化初现。社区股份公司有四个经营部，经营部股东全部是原住民。从2010年开始，新出生原住民可以继承股东分红等收入，但不能直接成为股东参与分红，由于所属组织差异导致了原住民之间社会分化。社区现有社区综合党委、社区居委会、社区工作站、社区服务中心、社区股份公司以及社区合唱团、社区志愿服务组织等社会组织，组织化程度不高，大量的流动人口仍然处于原子化状态。

宗族分化延续。虽然新围社区“村”改“居”已多年，但是农民身份的转变并未带来农业文明的变化，宗族意识强烈。社区原住民虽人数不多，但是宗族势力、宗族思想严重，目前有刘氏、郑氏、廖氏三大姓氏，其中官龙村、新围村以刘氏为主，是该社区的大姓，而郑氏、廖氏是小姓，因此在社区干部的竞选中，往往是大姓的刘氏当选，而小族、小姓很难成为社区主要干部。

二是社区居委会边缘化严重。新围社区居委会于2001年成立，旨在推进居民自治。居委会作为城市社区治理的主体，就其性质而言，是居民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。从权力的合法性基础来看，它是经居民大会选举产生，有广泛民意基础，其职责是在法律和政府许可的范围内根据村民意愿，决定和处理本社区公共事务和公益事业，创办管理本社区的企业、调解人民纠纷，促进社区团结。深圳为了发挥居委会的自治职能，从“议行合一”到“议行分设”再到“居站分设”，又设立居民议事会，都是为居委会自治职能发挥创造条件。2005年，新围社区成立了社区工作站，承担原居委会的行政职能，由于费随事转，居委会迅速边缘化，居委会除在人民调解、家庭纠纷等方面由于原来的熟人社会关系能发挥一些作用外，其余基本上没有太多作用。外来人口不参与居委会选举，居委会在开展工作时，倾向于维护有投票权的居民利益。因为其服务群体本身在社区中就是小群体，从而导致居民认同度低。

三是村落“单位化”现象严重。由农村社区过渡而来的“村改居” 社区因为村集体经济不断强大，经过股份合作制改造实现了村庄再组织，使原子化分散村民再次聚合起来，村庄为自己的“子民”提供了从出生到教育、就业、就医、分红、社会保障等全方位的服务，从而使得原来的行政村成为城市中的新“单位”。李培林曾指出：在城中村里，存在着与城市单位很相似的组织形态，即村落单位制，村民在收入、生活、社会交往、心理认同等诸方面对自己的村落都有着很强的依赖关系。村落单位制的形成往往由两个因素造成的：村落管理制度下共同生活的社会关系网络和村落集体经济产权下的资源分配。村落单位化给原住民强烈的认同感和归属感，而且在与外界的利益斗争中，这种共同体往往可以增加其谈判能力。在制度供给不足的情况下，村社共同体可以在与政府的博弈中，把握更多讨价还价的筹码，从而使村落具有内聚力。这种单位化村落包办居民的社会保险、养老、助学等一系列公共产品和公益事业，逐渐建立了一个类似“单位”的社会管理体系，形成了以行政村为组织框架、村民有较强归属感及其利益与所属村组织高度相关的生活共同体。

四是社区社会组织发育不足。为了应对城市化过程中“政府失灵”和“市场失灵”的双重影响，1991年国家提出了社区建设的思路，通过发展社区服务，成立社区社会组织，增加社区居民参与，逐步实现社区居民自治。《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》明确指出，要充分发挥社区社会组织在社区自治中的功能作用，并提出到“十二五”末，实现每个社区有五个以上的社区社会组织。

然而就目前新围社区的情况来看，该社区仅有群团组织一个，在民政部门登记的社区社会组织一个，社区志愿组织一个。此外，从已有的社会组织所包含的成员数量来看，在新围这样一个有着五万余人口的社区中，社区志愿服务组织的人数仅有98人，其中还包含社区协管员20余人，而且这些志愿者很多还是附近大学生，本社区居民真正参与志愿服务组织的人数非常少。可以看出，社区居民组织化程度较低，社区居民大多是以“原子化”个体生活在社区中，他们之间没有形成紧密的共同体关系。

五是居民参与热情不高。以理性经济人的理论假设作为考量，只有基层民主制度与其个人利益直接相关，他们的参与直接影响到个人的收益，才有政治参与的足够动力。在传统社区中，社区党支部、社区居委会、社区股份公司三位一体，居民对社区有较强的依赖感和归属感，居民参与热情比较高。但是随着大量外来人口的进入以及原住民与社区本身的利益被剪断，其利益完全寄托在股份公司上，原住民的参与热情也逐渐消退。

六是居民对社区治理满意度不高。“村改居”以后，社区居委会去行政化，使得居委会既无钱也无权，即使有人反映问题也得不到解决，在某种程度上，居委会变成了无事可“治”。社区工作站的出现，导致在社区治理过程中，政府仍然是责任主体，而社区自治的责任主体由于资源缺乏，严重缺位，只留下居委会的空壳。无论哪种身份的居民，对新围社区治理满意度均不高。可见，城市基层社区治理存在的问题仍然突出，治理体系尚不健全，治理能力还有待提升。因此，探寻深圳社区治理体系与治理能力现代化的路径十分必要且紧迫。

三、城市社区治理体系与治理能力现代化的路径选择

社区基层治理体制不论进行何种创新，只要能让社区治理能力提升，不断提高民众的生活质量，这种制度便是“善”的制度。从现实来看，应当将三种不同人群的社区生活需求整合起来，通过体制变革，发挥综合党委、社区居委会核心作用，培育社区社会资本，增强居民社区参与的动力，构建现代社区生活共同体。

（一）在社区定位上，构建利益共同体

现代社会血缘关系不断淡化，地缘关系也在弱化，原来的熟人社会在逐步地走向消亡，一个全新的陌生人社会正在日益呈现。深圳作为一个典型的移民城市，大家来自五湖四海，缺乏“共同性”基础，在这种背景下，共同体的构建应当成为社区治理能力提升的首要环节。

首先，共同体的生成和培育可以促进社区居民之间的互动，通过频繁互动增强居民之间的信任和合作，从而逐步形成亲密关系网络。此外，通过开展各种活动，可以提高居民参与社区公共事务和活动的积极性，从而提升社区治理能力。通过开展邻里互助等活动，居民参与意识和参与能力都会得到提高。从本质上看，社区内共同体的生成过程是一个社区实现居民自我管理、自我教育和自我服务的过程，也是社区治理能力提升的过程。

（二）在治理模式上，通过赋权形成治理权威

深圳基层社区治理体制经历多次改革，仍然面临诸多困境。“居企分设”后，居委会没有经济权，股份公司掌握社区的话语权，居委会依靠行政资源与股份公司进行合作治理；“居站分设”后，居委会没有行政资源，政府的行政资源给了社区工作站，居委会逐步边缘化；而随着深圳社区服务中心的建立，居委会将面临更加边缘的趋势。

社区服务中心的服务是由各区民政局采购，在街道指导下，由社区工作站监督。那么，在这一背景下，政府主导的社区基层治理体制改革应该顺势而为，将采购决定权交给居委会，由居民会议来决定向谁采购社区服务、采购什么样的社区服务。这理清了社区各组织之间的关系，同时也还原了社区居委会的社区服务、社区自治职能。社区居委会通过召开居民会议对社区服务进行服务质量、服务水平评价，既可以督促社区服务中心提高服务水平，也培育了居民的社区参与能力，拓展了居民参与渠道。通过赋权、增能树立了社区居委会为民服务形象，让居民在真实的服务中感受到社区居委会的存在，增强了居委会权威，扩大了号召力。这在一定程度也可解决当前社区服务中心服务质量不高、服务内容不切合居民需求的矛盾，一举多得。

（三）在治理手段上，大力培育社区社会组织

社区社会组织在本质是一种社区社会资本，社区社会资本是蕴藏于社区关系结构中的社会资源，拥有并开发利用这些资源，可以增强社区的行动能力，从整体上提升社区治理水平。而社区社会组织的多元化存在，可以满足异质化的社区居民的需求，社区居民通过参加社区社会组织的活动可以实现他们的自我价值和人生意义，从而提高他们的社区认同感和归属感。

在社区社会组织的培育过程中，应当着重从以下方面着手：

一是扩大社区社会组织规模。通过大力扶持社区社会组织发展，将社区居民有效组织起来，通过组织化运作，可以提升社区居民组织归属感，从而逐步形成社区意识。

二是丰富社区社会组织类型。社区社会组织是以满足社区居民服务需求为目的的，要着力发展社区服务类组织，直接为社区居民提供各类社区服务，满足社区居民的生活需求。

三是要加强社区社会组织能力建设。能力建设是社区社会组织可持续发展的关键，通过加强社区社会组织的内部管理、丰富社区社会组织的服务内容、扩大社区社会组织的服务覆盖，提升社区社会组织在社区中的凝聚作用。

（四）在治理基础上，构建居民参与动力机制

在新制度主义的视野中，居民参与是实现社区治理和社区和谐的制度前提。社区氛围的营造有赖于社区居民自觉和互惠合作和对社区权威的自觉认同。美国学者普特南在其《独自打保龄球：美国衰弱的社会资本》中从公民参与的角度论述了美国社会资本的现状和发展趋势。他认为，社会资本来源于公民通过参与各种社会政治活动所形成的公民参与网络。同样，社区归属感和社区居民参与是一种相互促进的关系。社区归属感越强，人们对社区事务参与的积极性就越高，与社区参与就更深入更广泛，与他人的联系也就越多，就越能增强社区居民之间的信任与合作。

社区意识、社区归属感的发育，并不是靠外部动员的社区活动就能实现的，它只能是社区成员在参与社区建设并共同享有整体利益的过程中才能实现的。社区参与必须是主动的参与。目前城市社区居民存在参与不足的情况，城市社区许多社区活动都不是居民视为自己必须要做的事，而是被他们看成是居委会要做的事，是居委会的“政绩”，甚至有些居民觉得那些活动更像是一种扰民行为。因此，构建社区居民参与的动力机制，要实现社区居民在利益上的关联，让居民在参与中得到实惠。诚如德鲁克所言：“我们需要一个有别于传统的社区，它不仅具有自由和自发的特性，也要让城市里的每一个人有机会创造成就，做出贡献，而且跟社区息息相关。”

[1]李培林.村落的终结——羊城村的故事[M].北京：商务印书馆，2004：35～36.

[2]王铭铭.社区的历程[M].天津：天津人民出版社，1997：69～71.

[3][美]伯特·普特南.使民主运转起来[M].王列等，译.南昌：江西人民出版社，2001：203.