创新基层社区治理模式的思考

韩颖

一、基层社区治理创新的内核

基层社区治理是整个社会治理的基础环节，是社会治理的“前沿阵地”，基层治理是基层社会的治理主体以相对平等的身份，就基层社会公共事务进行合作共治。基层社区治理创新的核心问题就是如何在当前形势及今后的发展趋势中，正确处理政府、社会组织、居民之间的关系，如何在社区层面搭建不同利益群体共同参与的平台，构建起社区自治、居民共同参与、不同群体深度融合的局面，最终实现基层善治，这是基层治理模式创新的深层次命题。党的十八届三中全会指出要改进社会治理方式，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，这为我们创新基层治理模式指明了方向。

二、当前深圳基层社区治理存在的主要问题

随着社会转型的加快和新的社会问题的不断涌现，深圳基层社区治理仍面临一些亟待突破的困境和亟待解决的问题。

（一）党在社会领域的领导体制和工作方式不适应

只有确立党组织的核心作用，充分发挥广大党员的凝聚力、战斗力、影响力、号召力和引领力，才能更有效地推进社会建设。近年来，深圳深刻认识到城市基层社会结构发生深刻变化，人口结构严重倒挂，社区群体结构、利益诉求日益多元的现状，着眼以党的建设引领推动社会建设，以城市社区为基本单位，推进基层党建工作区域化，着力构建条块联动、区域统筹的基层党的工作新格局，推动党的领导核心地位在社区的落实。但是，从当前调研情况看，深圳在这方面仍然存在不足，党在社会领域的领导体制和工作方式仍然存在不适应问题，比如，政府重管制、轻治理，包揽过多，被动应对，过多依赖行政手段等等。按照总揽全局、协调各方的原则，党在社区治理中发挥领导核心作用还需要进行不断地探索和实践。

（二）政府职能转变及街居体制转型

当前深圳社区治理面临政府职能转变不彻底，由行政主导性向居民自治性转化仍需加快的问题。深圳社区人员构成复杂、社会形势复杂、社会管理任务艰巨，一些行政管理有必要下沉到社区。目前深圳街道管理体制尚未改变，多数街道管理范围过大，社区工作站体制的主要问题是职能错位，承担过多行政职能，权责不匹配，承担过多本应属于居委会及社会组织的自治职能，挤压居委会自治空间，导致社区自治难以发展。

（三）条块关系理顺和服务资源下沉

当前，深圳社区组织之间的关系仍存在界限模糊、尚未明晰的现象。社区党组织、工作站、居委会、股份公司等组织之间未能形成权职明晰、协助合作的关系。社区党组织的领导核心地位未能完全体现，社区工作站包揽社区一切事务，社区居委会被弱化虚化，社区股份公司仍要承担一部分社区管理责任。

第一，居、站、企职能不清，权责未明确。目前，深圳市社区工作站、居委会和股份公司之间存在职能混乱，三者之间缺乏有效的协调，尤其工作站掌握着大量的行政和社会资源，导致居委会完全弱化，同工作站之间的矛盾和冲突较多。第二，社区管理经费不足，下拨标准有待明晰化。由于社区日常管理事务繁多，主要依靠政府拨款补贴，远远不能满足社区管理费用，并且现有下拨标准是根据辖区面积、管理人口等指标进行分配，未考虑市场因素、社区管理水平、管理难度、人口空间建构等因素，存在不公平性。第三，社区承担工作量大，人员配备不足。由于社区工作站是街道的派出机构，政府职能部门不断向社区工作站下派各种任务，极大地增加了工作站的工作量。第四，社区资源条件有限，综合服务存在差距。目前，大部分社区已没有多余的空地来建设配套服务设施，在有限的资源条件下，包括综合服务中心、社康中心、星光老年之家等基础服务设施在一些社区仍未得到有效落实。第五，社区信息化建设滞后。虽然已采取措施逐步推进社区信息化建设工作，但由于社区人手不足、缺乏专业性人才和专项经费等原因，导致信息发布不及时，也没有进行定期维护、及时更新等。同时由于宣传力度不够，并未与社区居民形成有效互动。

（四）居委会行政化趋向及自治作用弱化

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”法律明确规定了居委会的性质，居民委员会不是一级政权组织和行政组织，它是具有一套组织系统的群众性的自治组织，是我国城市居民群众在本居住地域内自己管理自己、自己教育自己、自己服务自己的共同管理好本居住地区各项事务的组织，是人民群众直接管理自己事务的组织形式。

但是，社区工作站设立之后，由于社区工作站在制度设计上的强势地位，社区居委会成了空壳，有名无实。社区工作站在权力、资源分配上的强势地位，导致居委会“再度边缘化”。居委会在群众中的威信降低，动员居民的能力减弱，使政府与居民合作的可能性减少。出现社区居委会被弱化、居民自治被虚化的倾向。因此，在当前的形势下，实现居委会自治性功能回归是一个亟待解决的问题。深圳需要全面推进社区居委会建设，进一步明确社区居委会的自治主体地位，强化社区居委会职能和居民自治。

（五）社会组织和社区精英培育

党的十八届三中全会明确提出，要“激发社会组织活力”，“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。社会组织是联系政府和人民群众的桥梁与纽带，是维护社会稳定的“安全阀”，是政府职能转移的载体。从当前改革形势看，深圳民间组织发展迅速，这是市场化改革推动的结果。社会组织不仅发挥着提供社会公共服务、维护一定群体利益、推进民主政治的作用，而且还担负着分担社会风险、化解社会矛盾、维护社会和谐与稳定等方面的作用。因此，深圳要按照十八届三中全会精神要求，支持和发展志愿服务组织，实现行业协会商会与行政机关的真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。

深圳作为改革开放的前沿城市，是一个户籍和非户籍人口严重倒挂的城市，流动人口的快速增长和频繁流动，极大地增加了社区治理的难度和复杂性。改革开放后，深圳人民的经济生活水平不断提高，独立意识也不断增强，但其自治组织能力却没有成正增长。反映在当前的社区治理中，由于缺少精英的作用及其他相应的条件，群众要求的凝聚、诉求和表达还比较困难，缺乏可处理性，政府与社区民众之间缺少真正的系统化、制度化的沟通渠道，从而造成政府对居民要求反应迟钝，这反过来又挫伤了社区居民主动参与治理的热情和动力。因此，培育精英，精英治理是实现居民民主自治的现实路径。

三、新形势下创新基层社区治理模式的建议

在多元化的治理结构中，政府如何改善自己“元治理”的方式、保持政治权威的同时又与社会主体融合、充分发挥社会主体的作用，这是时代的新课题。去行政化和强化居民自治是创新基层社区治理的大方向和突破口。在全面深化改革的新时期，深圳要更好地履行经济特区的使命，在社区治理改革中敢于创新，大胆试新，在全国发挥示范、引领和排头兵、尖兵作用，用法治思维和方式来统领与推动社区治理的各项工作，以基层社区治理体制的创新推动国家治理体系和治理能力的现代化。

（一）强化党组织在社区治理中的领导核心作用

要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

一是要理顺关系。厘清政府与社区的权责，积极理顺社区组织关系。首先理顺上下层级关系，明确市、区、街道及社区的功能定位，逐步推进“居、站、企”分离，并应用细则界定工作站、居委会、社区的职能范围，公布社区各服务管理主体职责清单，在此基础上，进一步做到功能错位互补，各自发挥优势。形成以社区党组织为核心，社区各类组织健全，功能完备，关系协调的社区组织格局。

二是全面梳理社区职能。推进基层政府行政职能归位，服务职能下移。打破政府包办代替的传统做法，树立社区工作社会化的工作理念。使居委会去行政化，在理顺社区行政权、自治权关系的基础上，将过去转移到社区工作站的一些自治类职能重新回归到居委会，充分发挥居委会在引导居民开展自治中的功能作用。可以借鉴发达国家和地区的成熟经验，社区日常工作可以借助社区社会组织和志愿服务人员完成，或者通过购买服务、项目管理、委托管理方式完成。这样，既能调动社区自治的积极性和主动性，也能培养公益精神，避免居委会成员“官僚化”。

三是探索社区党建新模式。继续推进党建社区化，通过推动党建重心下沉，充分发挥基层党建的龙头作用，建立多元化、多主体的党建工作联动机制，聚集、整合社区内各种组织和力量参与社区治理，使党组织和党员成为加强基层社会治理创新的主要力量，形成以社区党组织为核心，党建引领、多元主体优势互补、资源共享、共驻共建的治理体系和动力机制。

（二）优化社区治理结构

第一，改进党组织的活动方式和基层治理方式。从更好地发挥社区党组织作用的角度出发，在社区党组织体系架构上，应遵循区域统筹的理念，突破传统组织界限，把隶属不同系统、掌握不同资源、实行不同管理的党组织联系成为紧密型的党建共同体，形成全覆盖、广吸纳、大包容的社区基层组织体系。一是要进一步健全完善社区综合党委领导机制，进一步深化基层党建区域化，推进社区综合党委全覆盖。落实“加强末梢管理”的要求，搞好“第一书记”项目，选优配强社区书记。二是要更为广泛地选配社区兼职委员，扩大覆盖面，更好地吸纳驻社区单位党组织和党员参与社区管理建设。三是要推广“党组织议事厅”、“党员议事会”等做法，发挥社区代表会议等功能，定期组织社区党员、在职党员、社区代表，围绕社区党的工作和社区建设建言献策，拓宽党员民主参与社区事务的渠道。四是要着力构筑共驻共建格局。推行社区服务项目认领制度，落实日常沟通和重大事项通报制度，实现社区综合党组织与驻社区单位党组织“大事共议、实事共办、难事共解、资源共享”。

第二，加快政府职能转变，发挥市场资源配置作用，大力发展培育社会组织。要依托社区资源和人才优势，注重培育、扶持、发展服务性、公益性、慈善类社会组织，将来自不同地区、不同阶层、不同职业、不同年龄的多样性人群聚集起来，加强交往、沟通和互助。引导他们形成共同价值观念、共同行为规范和社区“家园”归属感，引导他们积极参与社区治理，提供政府做不了、做不好而百姓急需的社会服务，不断扩大党的群众基础，使之成为党委、政府联系群众的桥梁纽带。增强社会组织服务社会的能力和影响力，统筹整合各方资源，拓展服务功能，创新服务方式，联系和带动相关社会组织共同参与社会管理和公共服务，提高服务社会效能。

第三，强化社区共治自治功能，打造社区共同体。要推进社区多元共治工作机制，扩展基层社区治理的参与主体，健全基层参政议事的各项制度，规范“业委会”等新型自治组织的自治行为，提升由“业缘”、“趣缘”等建立起来的草根社会组织参与社区自治的能力，综合运用社区公约、乡规民约、厂规厂约等社会规范协调利益关系，打造社区共同体。

（三）构建联动协同的工作格局

要深化区域化党建格局，以健全完善基层党组织架构、管理体制和运行机制为突破口，以重心下移、条块联动、资源共享、共驻共建为主要内容，以扎根基层、服务群众、发挥作用为重点，以党组织和党员创先争优为动力，以社区党组织为基础，大力构筑区域内各单位党组织和全体党员共同参与的区域化党建工作新格局，充分发挥党组织在区域内的核心引领作用和统筹协调作用。通过设立区、街道和社区三级“大联动”网络，实现条块结合，充分整合各类资源，形成合力，以信息共享与业务协同为支撑，建立网格化的责任机制，推动区域内多元主体互动合作。比如，深圳市宝安区实行“十联”工作机制，推动参与主体多元化。通过“党员教育联管、思想工作联做、普法教育联抓、社区治安联防、社区环境联治、公共设施联造、弱势群体联帮、社区文化联办、社区文明联建、和谐社区联创”等机制，形成多元主体优势互补、资源共享、共驻共建的良好格局。这一经验取得的良好效果值得大力推广。

（四）畅通群众民意表达渠道

党员干部联系服务群众，只有“直接”、“经常”才能“密切”，社区作为党员干部联系服务群众最直接的载体，是党员干部倾听群众所思、所想、所需、所盼、所愿的直接通道，因此，要建立经常性服务群众工作机制，将党员干部队伍和工作力量全面推向社区，全面参与社区管理和服务群众。以听取民意、传达民声、为基层群众解决实际困难和问题为目标，建立各级党员领导干部联系服务群众长效机制，为社区内不同群体利益的充分表达提供组织化、常态化渠道，实现社会利益的聚合。把党密切联系群众这一最大的政治优势充分发挥出来，全面参与社区治理和服务群众，打通党群服务“最后一公里”。实现党群、干群之间“空间上没有距离，心理上没有隔阂，沟通上没有障碍，服务上没有空白”。

（五）加大物质保障

创新社区治理工作必须有强大的人、财、物做保障。要加大对基层社区人财物的投入，保障社区经费拨款，对于需要社区共同参与的专项工作，有效实施“费随事转”，切实减轻基层工作负担；同时要确保社区基础设施建设、服务设施建设（如“星光老年之家”、社康中心等）、养老和失业补助等专项经费；此外，社区基金会是筹集社区资源、服务社区发展、改善社区公共福利、促进社区居民自治的一项探索创新，要积极培育和发展社区基金会。同时，要积极培育社区骨干和草根领袖，深入推进党组织与社会组织人才“双向”培养工作，不断扩大党的群众基础。创新人才培育机制，夯实推动社会管理的科学化、精细化人才基础。引导社会组织中的党员认真学习党的方针政策，提高做好群众工作的能力。

此外，积极推进管理服务工作电子化、信息化，整合社区现有信息网络资源，建立社情民意数字化管理系统、党代表博客等网络工作平台，建设规范、内容丰富的社区综合服务信息网，为居民提供社区政务服务、居民互动、生活资讯、电子商务等信息；积极利用博客、微博、微信、网上社区等新渠道，加强与社区居民沟通联系，提高社情民意收集、转办、反馈的效率，提高社区管理服务效能。

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